张临希丨蒙古界分内外与清朝天下秩序的退而未消

张临希

作者简介

张临希，北京人，国家清史编纂委员会、文旅部清史纂修与研究中心助理研究员，北京大学历史学博士，主要研究边疆史、北京史，在《清史研究》《读书》《抗日战争研究》《北大社会学刊》等期刊发表学术论文数篇，承担海关总署项目“中国海关与榷关研究”清代部分。

【摘要】与17世纪西欧国家划界同步，清朝自顺治五年开始陆续在漠南、漠北之间划定旗界，使内外蒙旗以瀚海为间隔，但就隔离思维、标界方法和管理模式而言，这仍是王朝传统的“边”，而非近代产物的界。对应康、雍、乾地图，外无国界，内无内外蒙古界，并未走出天下秩序所笼罩的疆域模式。清中晚期，随着官方将蒙古分为内外，学者绘制的地图出现国界和内外蒙古界，进而在宣统元年首现版图“秋海棠叶”形象比喻，促使朝廷重视地图所表达的主权边界。但因蒙古方位存在文化偏差，加之内外蒙古界未经测绘，清末民初地图均错置此界，无法准确表示内、外蒙古范围。界线不明确也迫使清末朝廷仍以传统天下模式划分藩部疆界，缺乏对边界的直接掌控，成为俄国渗透外蒙古的内因。以边界为衡量，清朝从传统天下秩序转向近代主权观念并非始于《尼布楚条约》，而是从清晚期开始，至清末也未完成，体现了清朝疆域模式的二重性。

【关键词】天下秩序；主权国家；边疆治理；外蒙古；地图学史

学界对中国产生近代要素的时间存在讨论，主流观点有葛兆光的“北宋说”、李大龙的“康熙说”。这两种说法皆以边界划定为指标——因为明确的边界线是近代主权国家的特征之一，它又依托地图向世人表达疆域范围，形塑出图示性的国家感，促使领土从皇家私产过渡为全民公器，因此边界与地图成为衡量一个国家近代转型的重要指标。

中国现今北部边界起源于漠南、漠北之间的内外蒙古界。或许是认为蒙古既然分为内外，则必定天然有界，学界对内外蒙古界的具体存在方式以及在地图上的浮现过程缺乏梳理，尚未根据藩部边界判断清朝发生近代转型的程度。但问题是：首先在地理上，它隐身于漫无标志的戈壁大漠，“接壤瀚海，平沙无垠”，难以描述位置；其次在文化上，传统王朝大多习惯以长城划分农耕、游牧地域，蒙古民族也历来不以大漠划分各部，而是以大兴安岭为界分为岭南蒙古、岭北蒙古。基于上述原因，历代王朝和北方民族从未以此作为攻守地带。实际上，内外之间并非“天然有界”，分界源于清朝对藩部的管理模式，又因近代转型而线性化，并落实在地图上，但终清一代并未实现准确化。本文通过观察此界在现实和地图两方面由隐而显的过程，探讨王朝天下秩序与主权边界意识在清朝的消长。

自先秦以来，边疆一直是王朝周边的模糊地区。儒家信奉“天子得道，守在四夷”，意为华夏疆域随着政治辐射力消长，强则纳入四夷，衰则缩减，但王道的影响力是无界的。这种华夷圈层显示出中国传统王朝以文化而非界线区分“天下”的内外，“夷”的活动区域是内外之间的模糊地带，没有一条清晰的界线。虽然历朝与周边地区均有划界之举，但一贯以文明覆盖范围取代明确地理范围，皇帝仍是“有疆无界”的天下之主，这便是王朝天下秩序的无界观念。

学界曾认为宋代是这种“天下观”的另类：宋与辽在1004年订立“澶渊之盟”，规定白沟为界，明确“沿边州军各守疆界，两地人户不得交侵”；北宋与西夏在1050年左右规定彼此以界石标记边境，1070年前后又在绥州、延州、兰州沿边发展为封堠—壕堑型边界，即双边划出一定宽度的封耕、禁牧带以示分界。这些似乎具有国与国对等的主权边界意识。葛兆光就此提出：“(北宋)民族和国家有了明确的边界，天下缩小成中国，而四夷却成了敌手……中国第一次有了对等外交的意识，漫无边界的天下幻影散去。”也就是说，宋朝不再认同“溥天之下”，具有近代国家雏形。但实际上，宋朝前后的王朝均与周边有划界之举，除了技术手段相似外，他们“界定政权边界的标准是文化而非族群。……他们认为皇权仅限于四夷之中的文明世界”。且宋辽金等政权并立于“天下”之内互争正统，都具有“中国”认同，换言之，他们争夺的是同一个“天下”。另外，宋朝也不具有“主权在民”的意识形态，疆域并非全民之公器，因此似乎不应过高看待宋代与传统王朝的差异。

明朝依托长城巩固边防，但不视之为国界。长城不是一条线，而是囊括两侧边镇、卫所的防御体系，它区分的是文化意义上的“华夷”，即农耕与游牧两圈层。根据明初《大明混一图》到明末《皇明一统图》所示，长城内外都在皇舆范围之内，王朝的天下没有界线。实际上，明朝无法统治长城以北的蒙古人，任凭各部争斗游移。这一时期蒙古各部落之间的边界是不稳定的。“蒙古各部民众成为诸王、贵戚、功臣的属民，形成了地方割据势力”，各自发展为部落型政权。各部之间早就有以森林、山川、沼泽等互为边界的习惯，在无自然地理分界处则垒石设若干鄂博为界标，鄂博呈点状分布，彼此距离较远。在无强制力约束的分界下，各部“游牧地带变化性大，且散布在广大地域，并常与其他氏族交错杂居”，加之各政权之间频繁发生战争，部落常被打乱，边界也不稳定。蒙古诸部移动能力极强，游牧范围在原有体制下并不固定，原有边界难以约束各部，中国北部一直无法形成稳定的界。

边界性不强曾是世界普遍问题。在17世纪以前，欧洲各国的领土范围并不明确。1648年《威斯特伐利亚合约》签订后，法、西等国才纷纷通过划界来规定领土范围，清晰明确的边界塑造了领土型近代主权国家。随着测绘科技发展，地图又成为界定和表达领土范围的工具——边界与地图在近代边界转型中呈现出一体性。在欧亚大陆的东端，大规模划界行动并未比西欧迟滞。据田山茂估算，后金对蒙古各部划界起始于天命六年(1621)至天聪三年(1629)之间，但涉及漠南部落尚少，且多位于大兴安岭南部，地域范围有限。天聪八年(1634)，后金彻底消除林丹汗势力后，漠南绝大多数部落归附，这才有条件为漠南蒙古东、西部各部规定游牧范围。十月二十二日，朝廷举行会盟，对新附各部地界重新做出统一安排：“往外藩蒙古，与诸贝勒分画牧地……敖汉、奈曼、巴林、扎鲁特、翁牛特、四子、塔赖、吴喇忒、喀喇沁、土默特各部落管事大小诸贝勒，大会于硕翁科尔地方，分给蒙古诸贝勒地。”因此《蒙古游牧记》称“天聪八年定诸藩牧地”，将该年视为漠南各旗定界之始。天聪九年(1635)，后金结合自身的八旗制度及蒙古原有的鄂托克、爱马克制，创造了外藩蒙旗制度。该年二月，后金编设喀喇沁、土默特等部11旗，其中出现了3个外藩蒙旗，是为扎萨克旗的源头。天聪十年(1636)，漠南蒙古诸部与满汉八旗王公共尊皇太极为大汗，后金改国号为大清并改元崇德，标志着漠南蒙古正式成为清朝的藩部。

之前由于察哈尔部控制着大兴安岭以北至瀚海一带，清朝的实际控制区尚在大兴安岭以南。林丹汗向西败逃，导致大兴安岭—阴山以北至瀚海之间出现真空地段，为各部填充提供了条件。崇德二年至四年(1637—1639)间，与林丹汗内讧而躲避至漠北的浩齐特、苏尼特、阿巴噶、乌珠穆沁部，相继归附清朝并回归漠南，被清廷安置于大兴安岭以北至瀚海一带，即后来的锡林郭勒盟地区，清廷对其封赏但并未立即编旗划界。漠北喀尔喀、漠西厄鲁特蒙古各部尚未归附清朝，他们时常越瀚海、阴山与归化城土默特部甚至明朝进行贸易，这些地区通过归化城交易体系连为一体。为控制归化城这个战略要地，自崇德三年(1638)开始，清廷陆续将拥挤在大兴安岭以南的四子、茂明安、乌喇特各部西迁至阴山以北，即后来的乌兰察布盟地区。自顺治五年(1648)开始，上述各部陆续被“分别编设扎萨克旗，内扎萨克旗数大增”。就此，瀚海南缘出现旗界，可算作蒙古界分内外的起始时间，清廷已成功将实际控制线扩展至大兴安岭—阴山以北。顺治八年(1651)，浩齐特部另一部分弃喀尔喀来归，被安插在浩齐特左翼旗以西，两年后封扎萨克，编为浩齐特右翼旗并划定牧地。顺治十年(1653)二月，喀尔喀右翼归顺清朝，被安插在四子与茂明安两部之间。康熙四年(1665)，原依附漠北喀尔喀的阿巴哈纳尔部大部分移居漠南，两年后划定牧地。至康熙九年(1670)，沿瀚海南缘的各内扎萨克蒙旗界基本形成。

外扎萨克蒙旗的固定历时较长。皇太极统一漠南诸部，对漠西、漠北形成威胁，促使厄鲁特蒙古、喀尔喀蒙古在1640年订立《卫拉特－喀尔喀法典》，结为军事同盟。法典第2条规定“在边境抢掠少量爱马克人众者，罚甲百副、骆驼百峰、马千匹”，禁止部族在联盟之间发生越界掠夺行为。在曾经杂居的地缘条件下，族间战争、掠夺、袭击以及入侵他族这些流传已久的习俗，都因界限的强化而不再符合正义。由此在17世纪，中国北部从东到西的广大范围内，游牧民族都强化了边界。划界给蒙古诸部带来一段和平时期，直到准噶尔汗国进攻喀尔喀打破平衡。漠北诸部逃往漠南，康熙皇帝于三十年(1691)举行多伦会盟，喀尔喀蒙古正式成为清朝的藩部，使清朝有效统治漠北：“昔秦兴土石之工，修筑长城，我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固。”以上过程彻底改变传统王朝以长城区别的“华夷”，明确纳藩部于疆域之内。对此，李大龙总结称：“放弃长城，对于古代中国的边疆治理而言是一场革命，自此之后，始自先秦时期久已存在的、人为设置的、阻碍中原农耕地区和边疆草原地区融为一体长达数千年的长城终于结束了它的历史使命，长城内外在政治地理上加速了‘一体化’进程。”中国传统政治文化边界向北跨越。

但漠北定界较晚。噶尔丹败亡后，喀尔喀各部陆续回归漠北开始编旗，但因清、准之间战乱不断，喀尔喀各部游牧地处在连续变迁的状态，牧地一直未固定下来。直至乾隆四十六年(1781)，清廷才对扎萨克图汗部、赛音诺颜部、土谢图汗部进行踏勘，使三部地界得以固定。车臣汗部在漠北最东端受其他各部影响较小，在乾隆四十四年(1779)、五十七年(1792)两次划定旗界。至此，喀尔喀四部成为“钦定旗地”，瀚海戈壁北缘的旗界得以固定。大规模划定旗界带来一项重要的副产物：漠南、漠北沿边的旗界组合成习惯线，形成内、外扎萨克蒙古分界的雏形。

黄华均：《蒙古族草原法的文化阐释——〈卫拉特法典〉及卫拉特法的研究》

在藩部划界同时期，朝廷更重要的是与邻国、属国订立条约边界。康熙二十八年(1689)，中俄签订《尼布楚条约》确定中俄东段边界。随后，穆克登额踏勘确定中朝边界，雍正朝通过《布连斯奇条约》《恰克图条约》确定中俄中段边界。雍正末年至乾隆初年，又在西端进行“清准划界”谈判，确定喀尔喀与准噶尔的分界。学界纵观历史过程，高度评价清前期这一划界时代，如李大龙总结：“清朝逐渐与周边国家或政权具有国际法意义的边界，中国从传统王朝的‘有疆无界’向近代主权国家的‘有疆有界’转变。”但时人尤其是清前期统治者头脑中的天下观念是否已向主权边界意识过渡，有待考证。

我们通过康、雍、乾三朝的实测地图探究此问题。康熙五十八年(1719)，中国首个大规模实测地图在传教士帮助下制作完成，康熙帝极为重视：“朕费三十余年心力，始得告成，山脉水道，俱与《禹贡》相合。”借此宣扬清朝作为中国传统王朝的正统性。此后，雍正、乾隆两朝又完善测绘，分别将地图扩增至十排和十三排。此三大实测地图代表了当时制图的最高水平，李约瑟称赞其“比当时所有的欧洲地图更好、更精确”。但据观察，康熙图中仅在东北标一界碑、西南划一线条，其余陆地漫无国界；乾隆图的北方虽标注邻国名称标签，却未指明国界线。显然，一系列条约塑造的边界观念还未落实到国家地图上。康、雍图同样没有漠南、漠北界，乾隆朝绘制十三排图时，漠南、漠北、漠西已基本编旗划界，图中内外蒙古的区隔比前两朝地图稍微明显，但也仅画沙漠图示并注“郭必”(即戈壁)字样，说明朝廷对漠南、漠北蒙旗分界位置认知模糊。以上不足，使三图无论是在官方还是在民众层面都不能塑造疆域和边界意识。

缺陷的原因，需要从朝廷对藩部边界的管理思维中寻找。首先，清朝虽已跨越长城，将藩部明确纳入疆域范围，但朝廷“对毗邻土地的控制权往往是通过对当地部族的控制取得的”，即以部落是否臣属而非线性边界区分“我与非我”，封建臣属关系首先是属人原则，在人群管辖属性之下，人群所在地域自然归入疆域，属人是属地的前提。在这种逻辑下，清朝便以部落传统地域为粗放的边，旗界仅是分配属人的产物，这仍是王朝天下秩序的延续。

其次，清廷在设立旗界标志方面很简陋，即沿用蒙古旧法在缺乏自然地理边界的地方仅垒石为界标鄂博，与传统王朝相比并无进步。以漠南诸部为例，虽然各旗自绘游牧图中标有若干个鄂博，但在中央层面，朝廷官书记录的鄂博很少，对分界描述也极为笼统。乾隆朝《理藩院则例》《大清会典》与张穆《蒙古游牧记》所载与瀚海南缘相接各旗如下：

由上表可发现，清廷的标注只到瀚海，并不明确界的具体位置。咸丰朝刊行的《蒙古游牧记》虽然增加了旗衙门到瀚海对侧蒙旗的道路距离，但在各旗漫长的边界中，仅记录一个界标，再无细化。瀚海戈壁不是明确的地理位置，沙漠边界随风游移，并不稳定。瀚海之间设立的鄂博界标都呈稀疏点状分布，邻近两鄂博之间相距几十里到百余里不等，距离遥远，且朝廷官书未记载两鄂博之间的连线走向，仅依照蒙旗各自的习惯。这样的边界过于粗疏，几乎无法表达线性。

毕竟藩部不同于内地行省，此时清廷不需要获取蒙旗内的赋税，因此不需要像行省一般由朝廷明辨分界以分摊财政责任。于是，旗界停留在地方事务层面，巡边任务基本上是由各蒙旗自派兵丁定期进行的，即所谓“巡哨、会哨”，如无越界、侵占纠纷，朝廷不介入其日常管理，仅由理藩院负责监督。理藩院会定期征调各蒙旗游牧图，其中包含较多鄂博界标，这些游牧图只是存档备案之物。由于天下秩序不要求界线精准，朝廷并未将详细鄂博记录到官方典志之中，更未想过参考游牧图精确这些鄂博位置的经纬度。

再次，也最为重要的是，清廷对界的管理思维相对落后，即“隔”。康熙曾谕漠北喀尔喀：

这表明统治者仅以瀚海大漠为界、以路程为标准粗分漠南、漠北界，并不需要精确的计量。内、外各蒙旗之间如此，蒙旗各部之间亦然。例如，雍正皇帝规定厄鲁特与喀尔喀之间的划界原则为“双方游牧地界远离为好”，以便“彼端将其厄鲁特游牧之界端，此端将喀尔喀游牧之界端，等距闲置之处”。蒙旗与行省之间还是如此。例如，统治者强调阿拉善旗与甘肃各地的分界原则为“俱以离边(笔者注：宁夏、甘州边外)六十里为界”。最值得注意的是，清廷在处理国与国边界时更是如此：“我国与俄罗斯国交好，空出边界中间地带，不准住人，故而数十年相安无事，互有裨益。”清廷处理边界的原则都是拉开宽度获得隔离带，将不同人群远远隔开。在这种模式下，藩部各区域之间、藩部与内地乃至藩部与异域都成为彼此隔开的单元，方便朝廷分化治理。

这种“隔”的治理方式，源于清朝对藩部的治理初衷。清太祖努尔哈赤即已明确对蒙古的分化政策：“蒙古部落合则成兵，其散犹云收而雨止也，俟其散时，我当蹑而取之耳。”尽量分散各部为各旗，使之避免形成横向的合力。因此，朝廷首要在意的是限制蒙古的移动能力，使其固定在一定范围，各旗彼此隔开。终于在划定旗界后，“旗地成了旗民的生活圈，蒙古各旗民就被分别被固定在这种小天地内，不能再像以往那样进行氏族的或部族的活动”。隔离之下，藩部与内地有较大的行政差别，朝廷不在意获取蒙古地区的经济收益，而是要维持旗主对蒙旗内的支配权以保证蒙古各部为清朝持续提供军力。在分隔和旗内自治背景下，清前中期蒙古与内地的协同进程缓慢，不像行省因赋税分区责任而详尽分界，藩部仍是天下秩序里传统的“边”，旗界仍是点状分布的鄂博或自然地理标志，朝廷层面的地图无需也无法把它精确为线。就中央认知而言，漠南、漠北的内外各蒙旗分界总体上处于宽泛、含混的状态，因此不应把《尼布楚条约》塑造的边界意识与17世纪威斯特伐利亚体系塑造的近代主权国家边界等同看待。

《蒙古游牧记·序》，清同治6年刻本

国家图书馆藏

毕竟经过划界，漠南、漠北各旗成为限定内外扎萨克蒙古的地域，蒙古区域称谓由此发生变化：清前期，内、外蒙古指不同管辖方式下的人群，“内蒙古指内属蒙古和各地驻防的八旗蒙古，外蒙古指外藩蒙古”；清中期，旗界的固定作用促使“内、外”转向地域意义，开始指代漠南和漠北。嘉庆朝《大清会典》确认了这种表述的官方性：

自此，可以正式称呼漠南诸旗所在地域为内蒙古、漠北诸旗所在地域为外蒙古。官方对蒙古地域的分类方法改变，瀚海两侧从南北转向内外意义，这是一种观念认知的革新。清廷用内外表示扎萨克蒙旗归附先后和亲疏关系，在制度上体现为年班、联姻等制度的频次差别。当内、外蒙古指代漠南、漠北后，更固化了地域的远近与亲疏。而这个内外之界，便是内外蒙旗之间粗陋的旗界组合而成的隔离带。可以说，蒙古界分内外，实际上就是以清朝天下秩序分隔藩部的疆域模式，而不是明确线性化管理的近代产物。

清中期，内外概念和称谓变化终于反映在地图上。康、雍、乾帝王主导的实测地图仍然延续王朝天下的“有疆无界”，在清中晚期学者手中发生重大转型。道光十二年(1832)，與地学者董方立绘制、李兆洛刊刻的《皇朝一统舆地全图》(以下简称“董李图”)出版，疆域版图才转为有可描述的形状。此图虽以三朝实测地图为基准，但参酌国外地图，使图中出现了封闭的边界线，首次呈现中国疆域的近似轮廓，启蒙了“有疆有界”思维。自此开始，版图形状直观化。过去此图在漠南、漠北之间划出了清晰的界线，瀚海退变为伴随界线两侧的标签。该图序言：“盛京之北迤西至陕西之北，皆内蒙古也，为六盟……瀚海以北曰喀尔喀，是为外蒙古。”这是对嘉庆《会典》界分内外的继承和普及。过去宽泛的瀚海为界终于演变为可描述的界线。

遗憾的是，此图的内外蒙古的线性分界观念在同辈知识界尚未普及。魏源《海国图志》和徐继畬《瀛寰志略》将天下秩序降为万国秩序，堪称“开眼看世界”的范例。但魏源书中《海国横图·第一》仍无国界，徐继畬书中《皇清一统與地图》虽出现国界，却删去经纬。值得注意的变化是两图的蒙古部分：其一，均用内蒙古指称漠南、外蒙古指称漠北，说明当时的内外蒙古概念已经普及；其二，两者对内外蒙古的区分也比“董李图”倒退，魏源仅以戈壁图标区分内外蒙古，无清晰分界；徐继畬将内外蒙古之间用条带状瀚海区分，延续统治者划隔离带的边界观念。两图中均有各省界线，说明时人对内外蒙古都不具有线性分界思维。道光十二年“董李图”的国界观念以及漠南、漠北蒙古分界线观念，在此辈学者中还未普及，“开眼看世界”的人却未能开眼看中国。究其原因，“塞外漠南、北之地……山川形势都会阨塞阙焉无考”，时人重行省而轻藩部，缺乏蒙古地理知识。

直到第二次鸦片战争列强侵略加剧，“董李图”对边界性的追求才后继有人。何秋涛《朔方备乘》在咸丰十年(1860)出版，其附带的《中国与俄罗斯交界图》以“董李图”为底本，绘制出中俄交界线全段形态，体现编者 “列中国镇戍以固封圉”的思想。同治二年(1863)，胡林翼、严树森主持的《皇朝中外一统舆图》(以下简称“胡严图”)出版。此图沿用“董李图”比例尺与经纬度双重网格绘制法，外以虚线标明俄罗斯界，内以虚线标明内蒙古、西套蒙古、新疆与外蒙古的分界，形状与误差均类似“董李图”。另外，此图也明确将漠南标为内蒙古。后世认为“董李图”与“胡严图”两图“最为精核，皆具经纬度数，而胡林翼等图尤详”，因此“胡严图”流传较广，为以后编绘全国舆图提供了较好的基础资料。

同、光、宣时期，“胡严图”成为制图样本广为流传，使边界直观化，更使经纬度成为地图绘制的主流。无论是绘图和印刷方式，还是比例尺的有无，都可以非常明显地看出中国古代地图的转型。但由于测绘规模和技术所限，两图仍有缺憾。“董李图”与“胡严图”西部的位置误差较大，“胡严图”因删去“董李图”的经纬线，难以判断边界的准确位置。如中俄伊犁交涉期间，曾纪泽发现两图的伊犁位置均不准确，难以应付界务谈判的燃眉之急，可见此时地图所绘边界还不足以为官方表达主权管辖主张。

随着光绪朝边疆危机引起广泛关注，朝野均意识到绘制更精准的地图是国防必需。各军事学堂普遍增设测绘和地图学专业，教授数学、制图、天文、测量等课程。同时，各地设舆图总局、分局，重视地图对国家疆域的价值。光绪十四年(1888)，会典馆提出，“惟與地一门，今昔情形稍异，关系至切，为用尤宏，亟应重绘”，决定重新进行全国测绘以编制符合中外变局下的新地图——光绪朝《皇舆全图》。此次测绘由会典馆定制规范，统一画方比例尺和长度单位，规定采用圆锥投影法(比康乾时期采用的伪圆柱投影更精确)，令各省依照制图呈报。各地经过十年努力，获县城以上行政机关驻地经纬度值约2000点，与康熙朝相比，实测点大幅增加。但各省区测绘能力有差别，上交地图的标准仍参差不齐，光绪二十四年(1898)全图编成，但仍无陆地边界线，也无内外蒙古界。卷首特意就此说明：

这表明朝廷的边界观念比清中期加强，对地图的政治属性尤其慎重，对未勘界的区域保留权力。凡此种种，皆是朝廷观念迈向近代的表征。此图内部也延续三朝实测图传统，仍未出现内外蒙古分界线。

徐继畬：《瀛寰志略》

随着朝廷对边界与地图表达的慎重，地图管理机构随之改进。光绪三十二年(1906)，民政部组建后，下设疆理司承接户部的土地管理职责，掌“核议地方区划，统计土地面积，稽核官民土地收放、买卖，核办测绘、审订图志各事项”。朝廷将测绘地图、审核地图分成两个部门，各自隶属陆军与民政系统，实行双轨管理，足见对国家地图的重视。疆理司“以图、志两项为最要，各直省地势、区域或有变迁分合及增析裁并之处，调取最新出版之图志咨送查核”，成为储存、调阅各种地图之处。随着收储中外地图的增多，该司附设图志馆，包含先前的会典馆舆图总局的功能，负责收藏、翻译中外图志，审订、发行新版官方地图。图志馆追求的是将内地、边疆地图一起管理，打破理藩院专责蒙旗地图的旧法。其章程写明“至边疆要地，如新、蒙、黑、吉等处，既无地志，又少精图，形势不知，遑言保卫”，将地图提升到保卫边疆的层次，认为应统一编辑发行全国。如果能实现计划，内地民政系统将与边疆系统同一化，有助于藩部地图和边界转型。只是图志馆草创，不管在经费上还是在藏书上，都存在比较大的困难，其功能与结构还不完善，在宣统朝“所有青海、蒙古、西藏等处，现在尚未绘有详细地图”，国家地图的完善尚需时日。但从朝廷对地图功能与疆域的认知方面看，清末中国正在走出王朝天下秩序，迈入主权边界型的近现代世界。

光绪朝会典馆的编修工作培养了很多制图学者，他们促进了民间机构制图热潮的兴起，其中以邹代钧为代表。光绪二十一年(1895)，邹代钧与关心與地学的好友汪康年、陈三立等人在武昌创立“译图公会”(后改名“與地学会”)，从事编译西方地图、按西方国家比例尺转换中国传统里数等工作，努力使中国地图与国际通行惯例接轨。光绪二十九年(1903)，邹代钧以“胡严图”为底本，参考各地送会典馆图集、通志新图等资料，编绘出版地图集《中外與地全图》。该图集被官方列为“大学堂审定中等课本”，是中国第一本中小学堂用地理教学图，因而流传甚广，数年之内再版多次，影响巨大。其中的《皇朝一统图》(以下简称“邹图”)具有清晰国界，精准呈现了国际法观念下的疆域轮廓线。图中内外蒙古分界线清晰，且内蒙古涵盖范围扩展至西套蒙古(阿拉善、额济纳)，包括更多蒙古人群，说明时人对内蒙古的概念已打破清朝的行政区划限制，为今天所指的内蒙古范围做了概念先导。

“邹图”在清末影响广泛，如张元济主持的上海商务印书馆《大清帝国全图》，浙江奉化学者周世裳、孙海环编辑的《二十世纪中外大地图》等清末地图，皆参照它为底本。随着示范作用，以“邹图”为准画出国界，内、外蒙古界线也成为清末各图的标准。究其原因，《蒙古游牧记》《朔方备乘》等地理著作流行已久，清末士人的蒙古地理认知已大大加深，版图因此固定为直观可视的形状，不随地图出版机构不同而变动。这较“董李图”、“胡严图”、光绪《皇舆全图》再次产生观念飞跃，终于使版图可意象化，催生图示性的“国家感”，给民众带来可意象化的领土观念，并很快被形象化为“秋海棠叶”。目前可见最早应用这一形容的是宣统元年(1909)二月广东教忠学堂印行的《中国近世與地图说》。该书由罗汝楠编纂、方新绘图，“参用中外图书无虑数十百种……所绘各图大都参用胡图、董图、邹图为底本”，其中版图形状以“邹图”为准。在第一卷下《总论(五)：地势》中，罗汝楠形容“故中国大陆之地盘……由昆仑东走，愈出愈广，俨等秋海棠叶，而别为一种之地形”。在此页，方新绘制了一副版图形状与秋海棠叶的比较图，并标注“中国地形秋海棠叶”字样。文字、图像双重出现，使画页极具视觉冲击力，将这种形象比喻凿刻进青少年学生的脑海中。

随着地图标定国界带来的意象化，版图形状呈现出一种图示性的国家感。罗汝楠《中国近世與地图说》是清末民初與地课程教材，这种形象化随着新学广泛建立和教材普及，在青少年中日益流行开来，成为国家象征的流行说法。笔者以“秋海棠叶”检索各近代报刊数据库，可见民初已有诸多青少年以此为题的习作，“九一八事变”后更大大增加，均寄托着对国家疆土不完整的惆怅情感。领土成为全民公器标志着近代主权国家转型已经达到一定程度，版图意象传递着秋天植物被动、凋零、残缺的意味，蕴含被侵犯却无力抵抗的形象，逐渐凝结为近代中国惆怅的叙事习惯，不断翻动着中国人心中那片叶子。

但邹图标定的内外蒙古界线仍有很大问题，它过于平直，类似两点间直接画出的简单连线，这导致以它为基础的一系列近代中国地图，其中的内外蒙古界均不确切，不像今天地图中沿着地势蜿蜒起伏的犬牙参差。典型如制图权威机构上海商务印书馆，1905年、1917年发行的两版中国地图，都延续了邹图平直的内外蒙古界。可知，清末民初的权威地图都无法反映内、外蒙古分界线，即现今中国北部边界的主体部分，也无法准确表明外蒙古的地域范围。

究其原因，内外蒙古旗界组合而成界线，在历史上从未进行过测绘。无论是制作康雍乾三朝实测地图，还是制作光绪朝《会典舆图》，都是选重要地标进行点测绘，而非在各条边界进行连续测绘。实际上，整条内外蒙古界都是参照各个蒙旗游牧图组合拼凑出的大致地域范围。这类游牧图由各旗自行绘制，表现河流、山峦、湖泊等及其名称，是手绘地理要素示意图，近似粗略的“山水画”。例如，清前期朝廷为制作《大清一统志舆图》《会典舆图》等使用的漠南蒙古“口外诸王图”，以康熙二十三年(1684)绘制的游牧图再套用经纬方格而成，图中与漠北交界皆用山岭表示，而事实上交界处多非山岭，且仅标记漠南诸旗距长城里数，文字记注混乱，讹误较多。这些对藩部的非现代制图症结到清末也未得到改观。1905年，理藩部组建后设立调查局，广泛征绘内、外蒙旗图，使“清末以来蒙古地区游牧图数量剧增”。笔者所见诸多德国藏的蒙旗地图(多数绘制于1907年)，虽然相邻的内外蒙旗地图拥有若干相同鄂博，实现内外界点重合，但鄂博之间多画直线表示旗界，只是界点的简单连线而已，仍反映出旗界的粗略。

更重要的是，蒙古文化对方位的认知与通行标准有差别。蒙古地区纬度较高，日出方向偏向东南方，西北季风也迫使毡房幕帐门开在不受风的东南侧，于是蒙古人的方向概念与内地不同，造成游牧图与现代实测经纬方向顺时针相差45度。清末针对错置方位的调整也不一致。外蒙古绘制的部分游牧图，如车臣汗部数旗，按经纬方向调整后与现代地图方向基本相合，但清末内蒙古游牧图没有做过类似的调整。以这类“山水”图拼凑出的漠南、漠北界，显然与实际差别甚大，不可能反映真实的各旗边界走向。宣统三年(1911)，外蒙古宣布脱离清廷，但直至1917年民国地图仍延续着内外蒙古边界错置，也就不能清晰表达外蒙古地域范围。民国北京政府的北方实际控制边界，受到旧日王朝天下秩序带来的干扰。

近代边界转型遭遇另一重挑战，即与游牧部落习惯冲突。晚清以来，俄属哈萨克人需要冬夏转场游牧，时常越界至阿尔泰，为防止俄国借口侵入，朝廷决定进行“科阿分治”。光绪三十二年(1906)，清廷决定从科布多、塔尔巴哈台析分出部分地域，设立阿尔泰行政区，并移科布多帮办大臣锡恒至阿尔泰承化寺担任办事大臣，从科布多、塔尔巴哈台辖区析出新土尔扈特二旗、霍硕特一旗、阿尔泰乌梁海七旗、布伦托海屯田及哈萨克之一部“一并归阿管理”，即延续原有粗陋的旗界为新行政建置的界线。“科阿分治”看似因针对俄国的主权边界问题而产生，但解决方法实际上延续着清初以臣属部落为边的思维，通过控制部落维持疆域，而非控制分界线，即属人原则仍是属地的前提。这造成日后民国政府与外蒙古库伦当局就科布多—阿尔泰(新疆)边界进行了长期争锋。这或可证明清朝疆域观念具有二重性，天下秩序并未彻底改化为主权边界观念，而是呈现此消彼长的动态，近代边界转型终清一代并未完成。中国北部边界的全线测绘与完善表达政治管辖主张留给了1917年的北京政府。

乌云毕力格等编著：《蒙古游牧图：日本天理图书馆所藏手绘蒙古游牧图及研究》

17世纪，世界在东西两端都进入划界的时代，欧洲就此诞生了边界明确的近代主权国家。清朝划定旗界使蒙古真正成为稳定的行政区划，朝廷控制范围超越长城一线，蒙古沿瀚海粗分为嘉庆朝《会典》所称的“内外”。如雍正总结：“自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷中外之分论哉？”但就天下秩序观念而言，清廷仍以部落是否为臣属为衡量标准，而非以线性边界认定疆域；就“隔”的方式而言，康乾时代形成的是泛化的边，不是清晰的界线，这与传统王朝处理族群边界的方式并无实质区别。伴随旗界发生的只是边的量变，而不是界的质变，因此统治观念仍徘徊于“有疆无界”。毕竟在以藩部为边的天下秩序中，旗界本质上属于地方事务，朝廷无法也无需把它细化为线。清中晚期学者对边界的认识加深，逐渐标定出地图上的国界和内外蒙古界，使粗泛的瀚海隔离带在地图上得以细化，促进了朝廷审慎地图和边界问题，统治观念向“有疆有界”迈进，士人的北方知识也大幅增加，这都促进了中国走入近现代。

但因缺乏现代测绘以及蒙古方位文化差异，内外各蒙旗界线含混，直至清末国人仍无法准确表达界线的位置，1907年俄国仍认为“内外蒙古的界限难于划分”。这种缺憾一直延续到民初。直至1917年即外蒙古宣布“独立”六年后，民国各级政府和中国民众均无法通过地图直观确定内、外蒙古界的真实形状，进而不能确认当时外蒙古的实际范围。这项任务将留待北京政府去面对。如是，虽然清末中国已经处于后世所称的近代，但从朝廷对藩部地域范围的具体描绘和管理方法以及科阿分治的划分方式看，清末中国仍保持着一定的王朝天下秩序。虽然朝廷不断与周边签订各种划界条约，但边界向近代主权国家所要求的清晰化转型，终清一代也未完成。

二重性造成的另一项隐患，是对中俄国界管理的缺失。雍正朝签订《布连斯奇条约》《恰克图条约》后，外蒙古与俄罗斯交界位置大体保持稳定。但朝廷始终以“隔离带”方式管理边界，尽量使我国居民远离国境，仅令沿边各蒙旗派兵丁巡边。而“蒙兵以游牧为生，迁徙靡常，不能土著，卡伦子孙守之甚有离卡伦数百里以内而居住者，任使俄人越境”。相对我方疏漏，俄国却积极向远东移民实边，使沿俄国一侧边境“村镇之繁盛，小者数十户，大者数千户，且交通道路皆成线网”。这种趋势随着西伯利亚铁路贯通而加速，至宣统朝，“俄国沿边各卡伦步步为营，村落岔集，有学堂以教育，有市场以交易之，得失优劣奚啻天壤”。双边沿界的态势的严重失衡，给中国的边疆管理造成极大损失。清末军咨府调查员目睹现状后示警：“(俄)交通所到之处即势力所到之处，势力所到之处即不必全恃险要地形之如何，即足以摧残我国之险要地形矣。”这大概是清朝在辛亥覆灭之际无法阻止俄国全面控制外蒙古的原因之一，也是清朝为近代边界转型不完善所付出的代价，成为外蒙古分离的内因。

[原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2024年第6期，注释从略]