陈如平：关于基础教育，《规划纲要》都说了什么？

文摘 2025-01-27 06:43 北京

编者按：学习宣传贯彻《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》精神，系统领会中共中央、国务院关于教育强国建设的一系列新要求、新任务，推动解决教育强国建设中的重大问题，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，围绕《纲要》核心内容，在纸媒、电视、网络等平台开展阐释研究，助力《纲要》落地生根，推动教育强国建设迈向更高水平。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。

基础教育在我国国民教育体系中处于基础性、先导性地位。习近平总书记强调：“建设教育强国，基点在基础教育。基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳、后劲就越足。”《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》（以下简称《规划纲要》）对未来十年基础教育改革发展作出多方面的部署。在“总体要求”中明确提出全面构建“公平优质的基础教育体系”，突出了教育强国建设背景中基础教育体系“公平优质”这一鲜明特点和发展主题。在九大重点任务部分，列出专节强调“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”，明确了基础教育改革发展的目标任务。面向2035，教育普及仍为首要目标，优化资源配置是重中之重，提高教育质量是核心任务，促进教育公平是基本原则。

一、教育普及仍为首要目标

教育普及是教育强国的重要内涵，教育普及的水平、程度、质量是衡量一个国家教育水平的重要指标。世界教育强国都普遍重视教育的普及。改革开放以来，我国以普及九年义务教育为突破口，逐步推动教育普及向学前教育、高中阶段教育乃至高等教育“两端”延伸，实现了从学前教育到高等教育全覆盖，建成了世界最大规模且有质量的教育体系，教育普及水平实现历史性跨越。根据全国教育事业发展统计公报，2023年全国学前教育毛入园率为91.1%，九年义务教育巩固率为95.7%，高中阶段教育毛入学率为91.8%。学前教育毛入学率提前完成“十四五”规划目标，高中阶段教育毛入学率达标也指日可待。总体上看，基础教育各学段普及程度达到或超过世界中高收入国家平均水平，这为未来十年教育强国建设奠定了坚实稳定的基础。顺应这一发展趋势，《规划纲要》在“主要目标”中首先设定了未来十年教育普及的目标，即：到2027年，“各级教育普及水平持续巩固提升，高质量教育体系初步形成”；到2035年，“高质量教育体系全面建成，基础教育普及水平和质量稳居世界前列”。这意味着基础教育普及指标将在原有基础上继续调高，形成更高水平的教育普及格局。

普及义务教育是长期以来教育工作的重中之重。我国早已提出巩固提高九年义务教育水平的任务；在阐述义务教育发展任务时，把推进义务教育均衡发展作为战略性任务，使均衡发展成为义务教育的重中之重。这两个“重中之重”构成普及九年义务教育的政策基调。我国自1986年开始实施“普九”，实现了“三级跳”，2000年实现基本普及，2011年实现全面普及，2021年底实现县域范围义务教育基本均衡。当前重点是通过推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化来巩固“普九”成果。《规划纲要》就此提出了一系列政策措施：一是加强义务教育学校标准化建设，不断改善农村寄宿制学校和城镇薄弱学校的办学条件和办学能力，提升管理水平，办好必要的乡村小规模学校，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。二是促进学校优秀领导人员和骨干教师区域内统筹调配、交流轮岗，提高交流轮岗实效。三是推动符合条件的农业转移人口随迁子女义务教育享有同迁入地户籍人口同等权利，健全“控辍保学”常态化机制。四是持续做好国家乡村振兴重点帮扶县教育人才“组团式”帮扶工作。五是开展县域义务教育优质均衡督导评估，有序推进市域义务教育优质均衡发展。

普及普惠是学前教育发展的基本导向。《规划纲要》基于近年来的政策，进一步强调“促进学前教育普及普惠发展”。近年来，各地在学前教育普及普惠方面做了积极探索，许多经验做法值得借鉴。一是科学预测人口变动趋势，根据适龄人口规模，以县为单位合理制定普惠性学前教育规划。二是以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，稳步增加公办幼儿园学位供给，积极扶持民办园提供普惠性服务。三是推进幼儿园高质量建设，修订完善幼儿园建设标准，推动各地优化班额、师生比，全面改善办园条件。针对近年来学前学龄人口锐减、相当部分幼儿园招生不足的特殊情况，《规划纲要》同时还提出“支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿”。未来，有闲置教室和教师资源的幼儿园可在普及、安全和优质的基础上招收2周岁以上3周岁以下的婴幼儿，提供保育教育服务。这将给幼儿园的改革发展开辟了新渠道新领域。

高中阶段学校应坚持多样化发展。近年来，各地积极开展高中多样化特色化发展试验，推进办学体制、培养模式、普职融通等改革，高中学校多样化发展的格局初步呈现。但目前高中阶段教育仍存在学位供给不足、学校类型相对单一、优质资源统筹配置水平不高、育人方式改革深度不够等问题。针对这些问题，《规划纲要》提出，“统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给。探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，办好综合高中。”具体政策举措包括，一是促进高中教育市域协调发展。将高中教育统筹权从“县域”上升到“市域”，是新动向。这要求统筹引导、支持建设好市域内各类学校，特别是加快扩大普通高中教育资源供给，以应对未来十年高中学段学龄人口达峰的需求。二是探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，加快推进高中学校的多样化发展，满足不同性格禀赋、不同兴趣特长、不同素质潜力的学生成长需要。三是着力推进综合高中建设。各地要积极探索高中阶段普职融通，做好综合高中建设试点，平稳开展综合高中转设工作，拓宽学生成长成才通道。与此同时，要特别关注“县中”的发展。《规划纲要》强调，“深入实施县域普通高中振兴计划”，重点要推进县中标准化建设，合理规划城乡学校布局，加快扩大普通高中教育资源，加快缩小县中和城区高中办学差距，规范招生管理，发挥好县中托管帮扶机制作用，通过教研指导、数字化手段等提高县中教育教学质量。

二、优化资源配置是重中之重

优化基础教育资源配置是教育强国建设的重要内容。基础教育资源配置，除了涉及经费、校舍、教师、课程教材、设备等方面资源配置外，还涉及在不同地区、不同类型、不同层次的学校配置问题。而基础教育资源配置又受到人口变化、城镇化等因素的影响。近年乃至未来十多年，我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征。2016年出生人口出现波峰达到1883万人，从2017年起持续走低，2023年出生人口下降到902万人；2024年出生人口954万人，自2017年以来首次回升。同时，我国城镇化水平大幅提升，2023年常住人口城镇化率达到66.16%，人口持续从农村迁移至城市，从欠发达地区向发达地区流动。学龄人口总体规模和区域分布随之持续发生重大变化，要求优化区域教育资源配置，形成与人口分布相匹配、相适应的教育资源布局。针对这些变化，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。《规划纲要》又进一步提出，“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹配置机制”，并作出体制机制改革的制度安排。

从国家宏观层面看，必须坚持规划引领，将教育纳入国民经济和社会发展规划，以及国家区域协调发展战略、主体功能区战略等规划，落实教育优先发展，强化教育资源的投入和前瞻性配置。《规划纲要》提出，探索逐步扩大免费教育范围，明确了教育投入和前瞻性配置的新要求。完善中央财政教育转移支付制度，确保有效满足欠发达地区教育需求，补齐教育发展短板。完善教育东西部协作和对口支援机制，充分发挥教育数字化对教育资源有效配置、高效配置的作用，进一步推动优质教育资源向欠发达地区供给和输入。

从区域层面看，区域学龄人口是基础教育资源配置的重要依据。《规划纲要》提出，建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，优化中小学和幼儿园布局。同时强调，要积极应对区域学龄人口变化情况，加强近期和中长期教育资源统筹配置。要抓好城镇学校扩容增位，加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校。《规划纲要》还提出，积极探索小班化教学，这也是区域学龄人口变化带来的新情况。《规划纲要》针对当前基础教育管理中的体制性问题，提出建立“市县结合”的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入地城镇教育资源供给。我国长期以来实行“以县为主”的基础教育管理体制，《规划纲要》提出实施“市县结合”管理体制是一种新的制度安排，是对“以县为主”体制的调整优化。它具有两个作用，一是发挥市级政府在资源配置、政策制定和执行等方面的主导作用，确保教育资源的合理分配和优化使用‌；二是市级政府通过统筹协调，平衡财政投入，缩小县域差距‌。

从教育类型看，教育资源配置各有侧重。一是义务教育阶段，要扩大学龄人口净流入地城镇教育资源供给，新建、扩建或改造一批学校，加强九年一贯制学校建设。二是应对推行普职融通和建立综合高中的新需求，要加快扩大普通高中教育资源供给。三是要建好特殊教育学校。《规划纲要》提出，支持人口20万以上县（市、区、旗）办好一所达到标准的特殊教育学校，鼓励有条件的地区建设十五年一贯制特殊教育学校。四是建设专门学校。《规划纲要》提出“加强专门学校建设和专门教育工作”，依据教育法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等相关法律法规，推动专门学校的建设和管理、实施专门教育，夯实青少年整体健康成长的底线保障。

三、提高教育质量是核心任务

教育质量是基础教育的生命线。一个国家的教育水平,特别是基础教育的质量,直接关系到国家的整体发展水平和国际竞争力。应将提高教育质量作为重要主题，贯穿于基础教育改革发展和人才培养的全过程，体现在从“有学上”到“上好学”、从“学有所教”到“学有优教”的改革发展当中。《规划纲要》提出“全面构建公平优质的基础教育体系”，提出“到2035年，基础教育普及水平和质量稳居世界前列”，提出“办强办优基础教育”，都充分表明提高教育质量的重要性、迫切性。

把立德树人成效作为根本标准。《规划纲要》提出，实施新时代立德树人工程。一是坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人，做好“进教材、进课堂、进头脑”工作。二是加强和改进新时代学校思想政治教育，推进大中小学思政课一体化改革创新，打造一批“大思政课”品牌。三是推动理想信念教育常态化制度化，加强社会主义核心价值观教育。围绕立德树人根本任务，使社会主义核心价值观融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育各学段，体现在课程教材教学、校风教风学风建设中。四是加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育。深化爱国主义、集体主义、社会主义教育，开展中国共产党人精神谱系教育。加强社会主义先进文化、革命文化和中华优秀传统文化教育，分学段有序融入思想政治教育。五是加强铸牢中华民族共同体意识教育。六是加强宪法法治教育、国家安全教育、国防教育。七是拓展实践育人和网络育人空间和阵地，推动思想政治工作和信息技术深度融合。

把促进健康成长、全面发展作为育人目标。《规划纲要》就此提出一系列政策举措。一是深入实施素质教育，健全德智体美劳全面培养体系，加快补齐体育、美育、劳动教育短板。二是落实“健康第一”教育理念，实施学生体质强健计划。落实中小学生每天综合体育活动时间不低于2小时。加强校园足球建设。针对“小眼镜”“小胖墩”问题，有效控制近视率、肥胖率。三是推进学校美育浸润行动。四是实施劳动习惯养成计划，提升学生动手实践能力、解决复杂问题能力和社会适应能力。小学和初中要有效融合职业启蒙与劳动教育，培养学生的职业生涯规划意识。五是普及心理健康教育。建立全国学生心理健康监测预警系统，分学段完善服务工作机制。构建校园智能化安防体系，完善学生欺凌和暴力行为早发现、早预防、早控制机制，加强溺水、交通安全等教育。六是深入实施青少年学生读书行动，引导激励青少年学生爱读书、读好书、善读书，持续提升青少年学生的阅读兴趣、阅读能力。

把拔尖创新人才培养作为突破重点。拔尖创新人才是人才资源中最关键、最稀缺的顶尖部分。随着新一轮科技革命和产业革命深入发展，拔尖创新人才培养对国家经济社会发展的战略支点作用日益凸显。党的二十大报告强调，“全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才”。2024年《政府工作报告》提出，“完善拔尖创新人才发现和培养机制”。《规划纲要》对此做出积极响应，在“主要目标”部分提出，“到2027年，人才自主培养质量全面提高，拔尖创新人才不断涌现”，明确把拔尖创新人才培养作为衡量教育质量的考察点；专段提出“完善拔尖创新人才发现和培养机制”，重点推出基础教育领域的两项计划。一是面向中小学实施科学素养培育“沃土计划”。通过强化科学教育，深化课程教学改革、扩宽育人空间等方式，努力提升学生创新精神和动手实践能力，厚植创新人才培育的根基。二是面向具有创新潜质的高中学生实施“脱颖计划”。积极构建高中与高校、科研院所、高科企业、社会结构纵向衔接、横向协同的培养机制，为具有创新潜质的优秀学生提供科学研究方面的充实教育。

把统筹推进“双减”和教育教学质量提升作为关键路径。《规划纲要》就此提出：一是巩固校外培训治理成果，严控学科类培训，加强学科类隐形变异培训治理，规范非学科类培训，在双休日、寒暑假等重点时段广泛开展明察暗访，严肃查处违法违规培训行为，让合规者受到保护、违法者付出代价，防止“劣币驱逐良币”。加强培训机构预收费监管，坚决遏制过高收费和过度逐利行为，积极推广“先学后付”，防范“退费难”“卷钱跑路”等损害群众利益事件发生。注重培训材料的思想性、科学性、适宜性，加强培训材料编写、审核、选用、备案等全流程管理，把好校外培训从业人员入口关，提升从业人员教学能力和专业水平，不断提高培训质量。二是强化学校教育主阵地作用，全面提升课堂教学水平，加强对学习困难学生的辅导。压减重复性作业，减少日常考试测试频次。三是提高课后服务质量，丰富服务内容。四是加强科学教育，强化核心素养培育。

把提升依法治教和管理水平作为有效保障。《规划纲要》提出，“完善学校管理体系，健全学校章程实施保障机制，落实学校办学自主权。”中小学应坚持依法治教、依法办学、依法治校，完善以学校章程为核心的制度建设，确保学校管理有章可循、有法可依。要把依法办学融入学校教育教学管理之中，规范办学行为，全面提高学校依法治校工作的整体水平。

四、促进教育公平是基本原则

习近平总书记指出，“要把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节，缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对‘上好学’的需要。”教育公平是社会公平的重要基础，也是建设教育强国的内在要求，更是贯彻实施《规划纲要》的基本原则。一段时期，受诸多因素的影响，教育发展不平衡不充分的矛盾十分突出，主要表现为教育的城乡、区域、校际、人群差距，这已成为实现“人民群众希望有更好的教育”的制约因素。《规划纲要》提出的“全面构建公平优质的基础教育体系”，“公平优质”既言简意赅、全面兼顾覆盖基础教育，又重点突出发展主题，把质量和公平融合到一起，用公平支撑质量，以质量牵引公平，进一步凸显基础教育改革发展的价值导向。

教育公平首先体现在教育公共服务上。教育公共服务是政府公共服务的重要内容，与全体人民最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关，覆盖学前教育、义务教育和高中阶段教育。提升教育公共服务水平是教育强国建设的内在要求和必然选择。《规划纲要》提出，“提高教育公共服务质量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性”。一是确保教育经费保障的公平性。教育经费投入是教育公共服务首先关注的问题。明确提出“各级政府要加大财政投入力度，建立预算拨款和绩效激励约束机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%。完善各级各类教育预算拨款制度，合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平，”教育经费投入既要在投入增量上提高标准、增加教育服务项目，又要在投入结构上合理调整城与乡、硬件与软件的投入方向进一步提升教育投入的精准度和使用效益。应根据实际情况向薄弱环节、贫困地区倾斜，着力解决教育发展不平衡不充分问题。二是兼顾考虑优质教育的覆盖面和受益面。覆盖面主要关注的是优质教育资源的分布和触及范围，涉及地域、学生、资源等内容，受益面则侧重于这些资源所带来的实际好处或影响。加强教育经费投入保障，确保学校拥有足够的资金支持教育教学活动、改善教学设施、提高教师待遇。三是提高学校课后服务水平。学校课后服务是由“双减”政策带来的教育公共服务新领域。要通过课程资源、课程内容、学习方式的重组优化，全面提高课后服务质量效果，切实满足学生个性化、多元化发展需求。

教育公平要求关爱特殊人群。《规划纲要》提出，“健全留守儿童、残疾儿童关爱体系和工作机制。”针对留守儿童，教育部门要会同民政等部门对留守儿童进行全面摸排，建立翔实完备、动态更新的信息台账，准确掌握其就学情况。全面落实教育资助政策，优先保障留守儿童寄宿、交通、营养需求。将留守儿童关爱和教育纳入教师培训内容，重点提高班主任照料能力。加强学校家庭教育指导和家校沟通，建立教师“一对一”帮扶制度，缓解家庭教育缺失问题。针对残疾儿童，要完善特殊教育体系，完善义务教育阶段普通学校随班就读或特殊教育学校就读方式，提高随班就读课程适宜性和教学有效性。大力推进国家、省、市、县、校五级特殊教育资源中心建设。加强部门联动与合作，协作开展残疾儿童早期预防和发现、入学评估、教育康复保健服务、社区关爱、转衔安置等全过程服务。

教育公平需要教育评价改革护航。教育评价是“指挥棒”。对于基础教育，《规划纲要》主要从几个方面作出规定。一是各级党委和政府要树立正确政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正“分数至上”等偏差。完善督政、督学、评估监测教育督导体系，健全国家、省、市、县教育督导机构。二是有序推进中考改革。加快扩大优质高中招生指标到校，开展均衡派位招生试点。三是深化高考综合改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试或考核内容体系，重点强化学生关键能力、学科素养和思维品质考查。

来源 | 《中国基础教育》2025年第2期

作者 | 陈如平（中国教育科学研究院副院长、研究员）

中国教科院

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