地方政府专项债券新的政策走向

根据公开数据，今年10月份以来，地方政府共发行近3000亿元新增专项债。截至10月底，全国共发行新增专项债略超3.9万亿元，而今年初全国人大批准的新增专项债限额为3.9万亿元，这意味着今年新增专项债完成年初发行计划，不考虑后续增量政策，发行基本结束。

而从近些年专项债资金投向来看，专项债投向领域越来越广。比如，与往年不同，今年下半年以来，地方政府发行新增专项债中，超8400亿元未披露“一案两书”（项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），募集资金不是用于项目建设，而是被认为用于支持地方化解存量债务和消化政府拖欠企业账款，被市场称为特殊专项债，这一额度占今年3.9万亿元总额度比重近22%。

新增专项债支持地方化债也得到财政部印证。财政部近期公开表示，2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。另外，为了缓解地方化债压力，除了近期拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务外，还将每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券，用于支持化解存量政府投资项目债务。

抛开今年及未来几年支持化债这一新投向，仅从专项债支持项目建设领域来看，近些年用于项目建设的专项债资金主要投向市政和产业园基础设施、交通基础设施、民生服务、棚户区改造、农林水利、生态环保、信息网络建设、旧城改造等领域。当然每年这些领域专项债资金占比会有些变动。

进入9月，国家稳经济促发展的系列政策连续推出，力度前所未有，地方政府专项债券是一揽子增量政策的重要政策之一，近日财政部表示，截至10月20日，各地累计发行专项债券3.63万亿元，占全年额度的93%，支持项目超过3万个。经统计，待发额度加上已发未用资金，年内各地共有2万亿专项债券资金可安排使用。作为加大财政政策逆周期调节力度的重要抓手，专项债将进一步扩围提质，更好发挥带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘的重要作用。

2024年9月24日，一行一局一会掌门人率先召开《金融支持经济高质量发展》新闻发布会，降准降息、降低存量房贷利率和统一房贷首付比率、创设非银机构互换便利、创设股票回购、增持专项再贷款等超预期的货币政策瞬间点燃了股票市场，A股出现史诗级暴涨。对于财政政策特别是地方政府专项债券相关政策时，央行行长潘功胜提到，央行注重货币政策和财政政策协同配合，支持积极的财政政策更好发力见效，支持专项债券用于土地储备，允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地。

9月26日，中央政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作，要求加力推出增量政策，加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。

9月29日国务院常务会议研究部署一揽子增量政策的落实工作，要求把思想和行动统一到党中央的决策部署上来，推动各项政策协同发力，打好组合拳，着力解决经济运行中的突出问题，努力完成全年社会经济发展目标。

10月8日，国家发改委举行《关于加力推出一揽子增量政策》的新闻发布会，提出坚持目标导向，锚定全年目标任务，用足用好政策空间，系统施策，统筹财政、金融、消费、投资、房地产、股市、就业、民生等各领域政策，增强宏观政策取向一致性，强化政策合力。关于地方政府专项债，提到运用专项债券支持盘活存量闲置土地，正抓紧研究适当扩大专项债券用做项目资本金的领域、规模、比例，尽快出台合理扩大地方政府专项债券支持范围的具体改革措施。

发改委副主任刘苏社回答记者提问时，针对目前地方政府专项债券发行、使用、管理方面存在的一些突出问题，发改委、财政部正在按照部署抓紧研究合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目绿色通道等，尽快出台优化完善地方政府专项债券管理新举措。

10月12日，在国新办举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安提到：坚持积极的财政政策适度加力、提质增效，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，加大财政政策力度。持续加强地方政府专项债券管理，扩大投向领域和用作资本金范围，支持地方加大重点领域补短板力度。1-9月发行新增专项债券发行3.6万亿元，支持项目上超过3万个，用作项目资本金超2600亿元。

今年，财政部会同有关部门不断优化调整专项债券投向领域和用作项目资本金范围，将更多新能源、新基建、新产业领域纳入专项债券投向领域。增加“独立新型储能”“重点流域水环境综合治理”等纳入专项债券支持范围，引导地方加大对“国家级产业园区基础设施”“5G融合应用设施”“城中村改造”“保障性住房”“普通高校学生宿舍”等领域的支持力度。同时，将“保障性住房”等纳入专项债券用作项目资本金范围，进一步发挥专项债券撬动作用。

分析各部门的政策预期，可以看出，积极的财政政策发力的主要工具之一就是地方政府专项债，地方政府专项债如何配合一缆子增量政策，尤其引人关注。

2014年我国《预算法》修改之后，地方政府举借债务和筹措资金的法定方式就是在批准的限额内发行地方政府专项债券，《预算法》第三十五条规定：地方政府预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

《预算法》修改后，国务院下发国发（2014）43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，“开前门堵后门”，将地方政府举债纳入法治化管理，财政部配套下发了财库（2015）64号《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和财库（2015）83号《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，地方政府专项债开始发行，并逐渐成为主要的政府债券品种。2017年试点发行“项目收益与融资自求平衡”的地方政府专项债券品种，立足中国国情、从我国实际出发，打造中国版的“市政项目收益债”，土地储备、政府收费公路在全国范围内开展试点，之后棚户区改造专项债券试点发行。2018年财预（2018）34号《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，要求对地方政府截至2014年底存量债务全部置换为政府债券 ，并进一步规范地方政府债券的发行工作，引入评级、审计和法律等第三方专业机构，对地方政府专项债券的发行进行评估、审核，合理扩大专项债券使用范围，创新和丰富专项债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域探索发行项目收益专项债券。规范化、市场化、公开化、低成本、期限可控、风险可控的地方政府举债方式日渐完善，自2015年至今，我国地方政府累计发行专项债券共计24万亿元左右，支持了数十万个公益性基础设施项目建设，为我国社会经济发展做出了巨大贡献。地方政府专项债券严格依法依规发行，极大提升了地方政府举债的法治观念，规范了政府投融资项目决策管理流程，完全的信息公开，“借、用、管、还”的全过程管理，使专项债券项目和资金使用公开接受全民监督，阳光运行，倒逼地方政府提高公益性项目运营管理能力，提升公益性项目决策透明度和决策效率。

但是，地方政府专项债目前也存在一些突出问题，比如普遍存在项目的收益不及预期；随着土地财政政策转向，作为主要还款来源的政府性基金收入中的土地出让金大幅减少，导致专项债券偿付面临压力；专项债项目运营管理能力不足，急待提升项目全生命周期管理水平等。针对上述问题的讨论很多，甚至有专家建议减少或停止地方政府专项债的发行。

这次一揽子增量政策对上述问题有具体回应，发改委提出适当扩大地方政府专项债券用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目绿色通道等新举措；财政部副部长王东伟在10月12日的记者会上提出，要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，并提出了几项具体措施，从中可见地方政府专项债的政策新趋向：

第一、扩范围。1､研究专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围；2､用好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房，支持房地产市场健康发展；3､合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。

第二、强机制。研究完善项目管理机制，打通在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量，切实发挥政府投资引导带动作用。

第三，严管理。1、完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，加强债券资金支出监管，落实项目主管部门和项目单位责任；2、健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡；3、探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。

梳理最近政策，有以下新变化：

第一、专项债支持范围变化，新增了以下范围：

1、支持收购存量商品房；

2、支持盘活存量闲置土地；

3、支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施；

4、扩大用作资本金的领域、规模和比例。相关具体政策还未出，但2024年5月1日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十二条对特许经营项目使用地方政府专项债券资金用做项目资本金首次开了“口子”，规定：将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。此规定平息了之前关于地方政府专项债券资金能否用于特许经营项目的纷争。

5、支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。

上述新的支持范围，可以作为新的储备项目。

第二、支持导向的变化

1、加强对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设；

2、合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。

专项债券支持导向的变化，对非经济大省争取专项债券资金提出了挑战，对项目储备提出更高要求，地方政府应积极适应专项债券管理机制的变化，紧紧抓住和使用好在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备。

第三、管理趋严的变化

1、责任主体：“借用管还”全生命周期管理，强化了主管部门和项目单位的责任，明晰发改、财政和项目主管及实施单位之间的责任归属，更便于项目的管理和实施。今后在线监测、实地督导、现场核查等常态化；

2、项目资产台账和分类管理，未来可能会有同类项目综合负债和资产平衡，弥补单一项目在一定时期内收益和负债难以平衡的困难。未来政策值得研究和期待；

3、建立偿债备付金制度，能否解决目前项目收益不及预期自身难以平衡的问题；提前偿还可以减轻地方政府负债成本，值得密切关注和跟进；

4、发改委提出的项目审核自主权试点这一新政策，财政部具体措施中未提及，这是比较大的政策变化，亦应密切关注。

综上，专项债发行规模的变化与趋势总体表现为小幅提升，在新政策下可能会实现新的突破与历史新高；投向领域变化与发展趋势表现为投向领域的增加及使用范围的扩大与优化、发行与使用的监管加强以及支持重点领域与项目的明确。这些变化和发展趋势将有助于更好地发挥专项债券在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面的重要作用。

未来，在原有的11个投向领域中，应加强新型基础设施（新质生产力类）、国家重大战略项目（城市群、都市圈发展类）、保障性安居工程（保障房类）、社会事业（养老类）项目的谋划；此外，各地区应做好地区的“闲置存量土地资源”及“存量闲置商品房”的调查，摸清家底，并结合各地区的国土空间规划等布局情况，以“全域土地综合整治”为依托，有效盘活乡镇存量闲置土地资源；以“城中村改造、城市更新”等为依托，有效盘活城市存量闲置土地资源。加强项目的顶层设计与谋划，提升项目成熟度，进而更好地发挥政府投资的带动作用，助力区域经济高质量发展。

来源：网络综合