本期编译简介
编者按
从官僚制到后官僚制转变的过程中，公共行政理论是否出现了悖论？有哪些悖论？这些悖论如何帮助我们理解官僚制到后官僚制的转变？本期海外栏目为大家带来2024年5月最新网络首发于Public Management Review的Reimagining the bureaucracy and post-bureaucracy debate: a systematic literature review on paradoxes in public administration一文。该研究采用悖论视角，对关于公共行政悖论及其与官僚体制和后官僚体制的关系的文献进行系统性回顾，总结了公共行政理论研究的7个悖论：协调VS竞争；同质化VS多样性；控制VS承诺；稳定性和标准化VS灵活性和适应性；集中化VS分散化；专业化VS多功能性；合规问责VS结果问责。这项研究既有助于理解当今PA环境中普遍存在的悖论，又推动了对官僚主义与后官僚主义关系的重新认识。
文章简介
文章标题：《重新构想官僚主义和后官僚主义的争论：对公共行政悖论的系统文献综述》（Reimagining the bureaucracy and post-bureaucracy debate: a systematic literature review on paradoxes in public administration）
来源期刊：Public Management Review
发表时间：2024年5月（Online）
作者简介：
Marta Ingaggiati，意大利米兰大学社会与政治科学系
Giovanni Barbato，意大利米兰大学经济、管理与定量方法系
Marco Guerci，意大利米兰大学社会与政治科学系
Renato Ruffini，意大利米兰大学法学系
本期编译：
高光涵（南开大学博士生）
黄思雅（复旦大学硕士生）
编译速览
01 引言
近几十年来，从官僚制向后官僚制的转变引发了管理学研究的激烈争论。这些讨论在公共行政（Public Administration，简称PA）领域尤为重要，因为几十年来，PA领域一直紧密遵循韦伯官僚模式。这一转变导致了持久的改革轨迹，受到了不同行政范式的影响，包括“新公共管理”（NPM），“新韦伯国家”（NWS）, “公共价值管理”（PVM）和“新公共治理”（NPG）。尽管这些范式对管理解决方案和价值观的组合方式不同，但它们都试图在官僚模式和后官僚模式之间寻找平衡，并克服先前范式的局限性。
文献表明，当采用一种新的改革范式时，它不太可能完全、机械地取代以前的理念和实践，而是倾向于竞争和共存，形成一种“多层蛋糕”的结构：最新添加的改革范式位于可见的顶层，旧范式则继续在较低的底层发挥基础性作用。因此，当代PA应被视为多层次的实体，融合了官僚主义和后官僚主义的各个方面。虽然一些范式表现出更多的后官僚主义特征，但其他范式则保留或试图与特定的官僚主义特征达成共识。
尽管文献已广泛表明，竞争性的范式共存会产生张力和矛盾，但只有少数学者对其矛盾性质提出了假设。基于此，本研究旨在采用理论指导的悖论视角，思考官僚主义与后官僚主义的关系，加深对PA作为多层实体的理解。
02 理论背景
（一）悖论视角
悖论观点经常被描述为一种元理论，它为理解复杂组织现象提供了一个总体理论框架，使得一系列关键构造和原则能够应用于各种现象、背景和理论。悖论视角将多个相互竞争的需求视为悖论，这些悖论由两个或多个相互矛盾且相互关联的极点组成，在组织内造成持久且不相容的张力。悖论可以定义为“同时存在并持续存在的相互矛盾但又相互关联的元素，这些元素孤立时似乎合乎逻辑，但并置时却显得荒谬且不合理。”
悖论是组织过程中固有的，可能是潜在的，也可能是明显的（如图1所示）。在初期，它们以未被注意和未被察觉的张力关系（潜在张力关系）存在于组织中，直到某些因素加剧了它们的矛盾性质，导致组织行为者对此的感知增加。一旦潜在张力关系变得明显，行为者就会采用应对策略，这可能导致恶性循环或良性循环。当组织采用“非此即彼”的方法，只关注悖论的一极而试图消除其他极点时，就会出现恶性循环。相反，当组织意识到并承认所有悖论的两极时，就会出现良性循环。
（二）公共行政部门中的官僚主义和后官僚主义：走向一个矛盾的框架？
悖论视角为有效解决PA中的多重和两极化需求提供了一个分析框架，帮助解释为什么这些相互矛盾的模式会共存。PA的任务是追求各种往往相互矛盾和冲突的目标。此外，公共行政机构与许多利益相关者进行互动，而每个利益相关者的期望都存在一定差异。从历史上看，PA一直通过强调标准化、严格的规则执行和成员之间的专业技术知识的官僚组织形式来应对这些挑战。然而，从20世纪40年代开始，学者们强调了不同功能障碍的出现和恶性循环。为了回应这些批评，学者和政策制定者开始重新思考如何组织和管理PA，以解决与其官僚性质相关的低效率和僵化问题。对官僚主义批评的日益增多，这催生了其他行政范式。
所有这些范式的出现都试图克服 PA 的传统官僚模式，走向后官僚形式，以提高其有效性、效率和满足利益相关者及社会需求的能力。这些范式各有其对管理机制和价值观的组合方式，注重放松管制、权力下放和管理层级缩减，试图突破传统官僚模式的局限性（如图2所示)。同样，与传统官僚注重强调程序合规性的特性不同，后官僚主义的相关改革强调了成果实现、质量改进和灵活性的重要性。
图2 官僚主义-后官僚主义的主要特征
每一种行政范式进入讨论，其目的都是影响PA的结构和运作，以取代之前的范式。因此，从官僚体制向后官僚体制的范式转变往往被视为一种两难选择，目的是用特定的后官僚体制价值观和手段取代传统的官僚体制范式。然而，这种替代往往会导致意想不到的后果。一些学者开始质疑从传统官僚体制向后官僚体制模式的“线性”和简单转变，指出引入新的行政范式并不意味着现有范式被新范式取代，后官僚范式与旧的嵌入式官僚范式仍然竞争和共存，继续影响日常运作，相互积累，形成分层机制。
竞争范式的共存产生了张力，表现出了悖论的性质。例如，Hood和Peters（2004）指出，将新公共管理应用于传统官僚公共行政机构会产生一些悖论，例如“生产悖论”：引入绩效评估系统最初是为了提高自由和自主性，但结果却导致了协调、控制和形式化的增加。
悖论的概念在PA文献中并不新鲜，一些研究已经将PA与悖论现象联系起来。但既有研究尚未对PA固有的悖论进行全面的系统回顾，并缺少用悖论视角解决官僚主义与后官僚主义之争的文献。基于此，本研究旨在通过全面回顾理论驱动的文献，完善对PA悖论的理解，阐明悖论的性质及其在PA中的管理策略。因此，本研究的目标是解决以下互补且相互关联的研究问题：
问题1：既有文献从理论上研究了PA的哪些悖论？
问题2：这些悖论的主要特征是什么？
问题3：当前探索 PA 悖论的文献如何帮助重新构想有关 PA 中的官僚主义和后官僚主义的争论？
03 系统综述：PRISMA方法
本研究按照 PRISMA 方法对探究 PA 情境中悖论的文献进行了系统综述（如图3所示），最终确定73 篇文章，并对这些文章进行定性内容分析。编码过程涉及识别悖论视角的关键要素（图1)，即悖论极点、导致张力明显的因素、所采用的应对策略及其结果。本研究采用归纳法识别悖论极点，采用溯因法识别导致张力明显的因素、应对策略和结果。此外，本研究采用溯因法来解决研究问题3，分别根据官僚体制和后官僚体制的特点对悖论极点进行了解释（图2)，旨在识别两者间的共性和差异。
图3 检索流程图
04 研究发现
（一）在文献中，理论研究了PA中的哪些悖论？
本研究根据编码确定了7个主要悖论，并说明了它们发生的层次以及分析的层次，即个人、团队、领导、组织、PA 系统和 PA 生态系统（表1)。个人、团队和领导层涉及组织内部动态，而PA系统层和生态系统层则涵盖组织间空间。PA系统层是指在各级政府运作的公共组织网络，具有固有的复杂性和相关挑战。相比之下，PA生态系统层则表示公共组织、营利和非营利合作伙伴以及用户和公民之间的关系和工作安排。需要说明的是，同一个悖论可以在多个层面上进行研究。
表1 根据发生层次识别的悖论极点
悖论1：协调VS竞争。这一悖论在多个层面上得到了体现。这意味着个人、组织和生态系统合作伙伴很难在实现更大的协作目标和维护各自的利益（例如，竞争晋升和个人主义行为）之间取得平衡。
悖论2：同质化VS多样性。团队组成受到同质化与多样性悖论的影响，这强调了拥有多样化技能和背景以促进创新解决方案的必要性，尽管更同质的团队更易于管理和协调。
悖论3：控制VS承诺。它涉及领导者与追随者之间的垂直协调、组织和员工以及 PA 合伙人的横向协调。这一悖论强调了实施严格控制以设立界限，与保持包容性决策和运营自主权以适应组织需求和提高协作绩效之间的张力关系。
悖论4：稳定性和标准化VS灵活性和适应性。在组织层面，保持传统和路径依赖的惯例或流程的同时平衡创新投资，是一项艰巨的挑战。
悖论5和悖论6：集中化VS分散化，专业化VS多功能性。这两个悖论特指在PA系统层面，侧重于PA组织内任务和决策的专业化程度。集中化与分散化悖论阐明了中央（国家）自上而下的决策与地方自下而上的需求和特殊性之间相互作用所产生的张力。专业化与多功能性悖论反映了在功能和制度背景下高度专业化（例如强调大型组织的生产力提高）与促进身份多元化（包括主观的“生活经验”和人类社会经验的多样性）之间的权衡。
悖论7：合规问责VS结果问责。这一悖论体现在个人、组织和生态系统层面，涉及公共服务运作的特征，包括治理安排、风格和个人贡献/身份。
总之，大约一半的研究考察了组织层面的悖论（43%），而只有少数研究探讨了其他层面的悖论。相当多的文章研究了在 PA 特定层面出现的悖论，例如 PA 系统（11%），而略多的研究则关注生态系统层面（21%）。此外，研究最广泛的悖论是合规问责与结果问责（35%）、稳定性和标准化与灵活性和适应性（21%）以及控制与承诺（17%）。
（二）这些悖论的主要特征是什么？
本节描述了先前发现的悖论的主要特征，包括导致张力明显的因素（表2)、应对策略及其结果（表3）。
表2 导致矛盾和张力关系明显的因素
表3 应对策略及其结果
在导致张力明显的因素方面，本研究参考Smith和Lewis（2011）的观点，将其分为三大类，即多元化（31%）、变革（50%）和稀缺性（19%）。多元化涵盖各个方面，包括差异化和潜在冲突需求的增加；同时应对多个复杂的社会问题；以及来自多个层面和利益相关者的不同但同样重要的目标、实践和价值观的存在。变革因素包括来自 PA 内外部的新机遇或威胁。稀缺性代表了不同类型的资源限制（时间、财务、人力）等子因素。
关于应对策略，按照 Putnam 等（2016）的观点，这些策略被归纳为三类:非此即彼（either-or）、两者兼而有之（both-and）、不止于此（more-than）。这些策略可以产生积极或消极的结果。当前 PA文献中研究最多的策略是“不止于此”（42%），包括三个子类别：（i）将张力两极之间的矛盾重新定义为学习的机会；（ii）通过建立两极动态互动的空间来促进对话；（iii）反思当前的做法。31% 的文章都提到了“两者兼而有之”策略，特点包括：（i）承认悖论两极并接受其内在矛盾；(ii) 在两极之间寻求妥协。文献中描述的最不常用的应对策略是“非此即彼”的方法（27%），这种方法只保留了悖论的一极：（i）否认悖论的存在；（ii）在相互竞争的利益中进行选择，强调差异而不是包容差异；（iii）将极点限制在单独的上下文中。文献表明，“非此即彼”会导致负面结果，而“两者兼而有之”和“不止于此”策略可以带来积极的结果。
（三）当前探索 PA 悖论的文献如何帮助重新构想有关 PA 中的官僚主义和后官僚主义的争论？
如前所述，政策制定者主要将 PA 向后官僚体制的转变视为一个连续而机械的运动。然而，这种转变并非一蹴而就。相反，两种模式的主要特征在 PA 组织和管理中共存并相互补充。接下来本研究将通过第一个研究问题中确定的悖论极点（在表1中报告）来分析这些悖论如何反映官僚制或后官僚制的独特关键特征。
某些悖论极点反映了官僚体制模式的特定特征。研究认为，PA 通常以集中和等级制的方式进行治理（集权化），遵循自上而下和形式化的规则。为了确保遵守规则和机构目标，PA 员工（和内部单位）仍然受到“基于官僚主义”的控制。在这种背景下，员工促进创新的机会有限，因为他们必须遵守既定的程序和惯例（稳定性和标准化），才能在政治等级制度中获得合法性。此外，PA 员工需要具备专业知识（专业化），以确保决策的连续性。这意味着工作团队通常表现出统一和一致的能力（同质化），以促进团队内部的共同理解并实现合作目标（协调）。
相反，对立的两极则指出了后官僚范式的不同元素。例如，Van der Kolk 等（2020）展示了实施目标管理如何优先考虑目标实现的量化衡量和报告（对结果负责），而不是关注如何实现目标。强调绩效也有望促进组织成员的承诺，因为他们被赋予了运营自主权和选择如何实现组织设定目标的自由。PA参与者可以积代表组织采取行动，同时保持其自主性并报告所取得的成果。新公共管理所激发的改革应强调公共行政机构在寻找创新解决方案以满足多元化需求方面的灵活性和适应性的同时服务于公众利益。因此，PA 应努力通过为周围社区做“正确的事情”并追求协调相互竞争的利益的服务导向目标来实现目的。后官僚体制的其他主要特征包括竞争机制的作用、对权力下放的倡导、促进地方自治和自下而上的举措。在这方面，后官僚范式鼓励融合不同能力和专业知识的网络（多样性）并重视身份的多元化（多功能性）。
因此，本研究对文献的深入分析揭示了这些悖论极点如何反映出官僚体制或后官僚体制的显著特征（如图4所示）可以在PA中共存并持续存在。这些元素单独来看可能合乎逻辑，但整合在一起时就会形成存在矛盾的张力关系。
图4（原文为图5） 矛盾视角下的官僚主义与后官僚主义争论
悖论方法也有助于探索组织及其成员如何有效地管理官僚体制与后官僚体制之间的复杂关系。在这方面，采用“非此即彼”的策略最初可能会产生积极的影响，但从长远来看，抑制一极则会导致组织惰性。相比之下，“两者兼而有之”和“不止于此”的策略则通过采用一种同时平衡悖论所有极点的方法，有效地解决了官僚主义和后官僚主义的矛盾。
05 讨论与结论
本研究通过系统回顾当前关于PA悖论的文献，从悖论的角度重新审视了官僚主义与后官僚主义之间的争论。本研究主要有两个贡献：贡献1：总结了当今PA环境中普遍存在的悖论。贡献2：分析了既有文献如何帮助重新认识官僚主义与后官僚主义悖论。
局限性在于：本研究对PRISMA方法的使用、采用理论视角探究发表文献中发现的悖论以及以关键出版物标准为指导选取文章的原则可能存在一定的选择标准偏差。
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编辑 | 高光涵
校对 | 黄思雅
审核 | 林 森
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