纵向府际互动视角下“先行先试”何以“先试先挫”？——基于G省权责清单改革的实践观察

“先行先试”的政策创新一定会存续吗？在G省的权责清单改革实践中，“先行先试”的地方性经验被“自上而下”标准化政策替代而中断，走向“先试先挫”。基于这一现象，需要回答“基于上级政府许可且具有良好地方适应性的地方政府政策创新为何无法持续”问题。既有研究从政策环境视角与政策属性视角解释政策创新的可持续影响因素，但对地方政府纵向府际互动场景及创新适应性的存续失败情境关切较少。本研究采用案例研究法，以纵向府际互动为视角切入，全景式呈现G省权责清单改革创新中地方政府互动过程和政策形成路径。研究发现：地方政府政策创新难以有效持续一方面在于自下而上的政策生长力问题，受到制度性约束与支持性要素缺失；另一方面在于自上而下的政策兼容性问题，体现为理念冲突与存量间断。由此，本研究构建了“纵向府际互动过程中的政策创新可持续性”的解释框架，为政策创新中的“先行先试”走向“先试先挫”提供理论解释。不仅为地方政府政策创新的可持续性研究拓宽了实践场景，也试图为“适应性创新的存续失败”悖论提供理论解释。

耿旭，深圳大学政府管理学院副教授；

原珂（通讯作者），对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、博士生导师，石河子大学法学院教授、副院长（援疆干部）；

李洪浩，厦门大学公共事务学院博士研究生。

1 问题提出

2 已有研究的解释

2.1创新环境视角

2.2创新属性视角

2.3既有研究的局限

3 案例呈现：G省权责清单“一上两下”改革路径演变

3.1 自上而下：整体性改革原则的初步确立阶段（2013年—2014年）

3.2 自下而上：原则框架内的自发探索阶段（2015年—2017年）

3.3 自上而下：技术支撑下的标准化替代阶段（2018年至今）

4 案例分析：政策创新可持续性的多重障碍

4.1 自下而上过程中的政策生长力问题

4.2 自上而下过程中的政策兼容性问题

5 结论与讨论

5.1 研究发现

5.2 进一步讨论

改革开放以来，国家治理面临的挑战不断多元化、复杂化，各级政府通过政策创新等方式来应对不断变化的治理需求，政策创新实践在各地不断涌现。政策试验作为中国政府推进政策创新的一种有效途径，也推动着地方政府政策创新能力的提升。政策试验主要包括“先行先试”与“由点到面”两个阶段，在实践中遵循“先行先试→典型示范→以点促面→逐步推广”的逻辑链条，即允许地方政府通过政策创新进行小规模的政策摸索形成典型示范，上级政府吸纳有效的经验后再扩大范围推行，这一过程已然成为中国政府治理实践中新政策全面实施前必备的固定程序。在政策试验的过程中，“先行先试”塑造了地方政府充分的政策创新空间，体现为地方政府探索性、创新性行动。通常情况下，地方政府的“先行先试”经验能够被上级吸收到上级政府的政策文件中，因此，既有研究着重关注“先行先试”现象的发生机理和解释机制，尤其是“先行先试”带来的积极作用和塑造的成功典范。然而，“先行先试”下的政策创新并不总是能够有效持续。在政策实践中，同一时空中多个“先行先试”地方性经验会面临被“自上而下”标准化政策替代的情况，使得地方政府投入大量资源形成的政策创新终止。

“权责清单制度”是处理政府与市场关系、从根本上转变政府职能的关键工程，是推进国家治理体系与治理能力现代化的一项制度创新。党的十八届四中全会《中共中央关于推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“深入推进依法行政，推进政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，加快法治政府建设。”各地政府纷纷大刀阔斧推进权责清单改革，梳理并晒出自己的“权责清单”。

G省从2013年开始省级层面权责清单改革，确立了清单建设总体思路，并要求地方政府探索制定地方层面的权责清单目录。其中，一些城市先行先试，积极开展探索创新，走在权责清单改革前列，创新性开发了清单目录管理系统，并在城市内实现与编制管理、绩效评估和问责监督的对接。其他各地级市也利用2-3年时间，根据当地的实际情况初步形成了自己权责清单，形成“地方性经验”，许多城市在权责清单的指导下运行良好，具有良好的地方适应性。省级政府通过省政务服务平台“整合”各地自设的权责清单系统，并提供“自由跳转”到相应城市权责清单系统的入口，兼顾地方政府创新的差异化；然而，2018年，从对权责清单科学管理和统一管理要求出发，G省要求各市严格遵循省委编办的“G省事项目录管理系统”以及政务服务厅的“G省政务服务事项实施清单十统一标准化管理系统”中的统一要素进行重新梳理和调整，自上而下地打破了原有的地方政府创新成果。由于各市级政府与省级政府的权责清单系统的差异性较大，各市级政府需要重新投入大量资源进行匹配性调整，甚至存在许多清单事项无法有效匹配的情况，这巨大的工程量不仅给各个地级市政府改革带来了“沉没成本”，浪费了大量的人力、物力、财力和行政资源，更重要的是给各个地级市政府带来政策创新持续的“中断风险”，并且地方政府前期投入越大，损失越重，严重遏制地方政府创新的积极性。从变化前后的两种方案来看，后者通过统一要素的“标准化政策”方案替代原有的“创新差异化”方案，下级政府的“匹配性调整”并非对上级政策变化的政策适应性调整，而是在中断原有创新行为后的重建。这对矛盾关系在实践中集中体现为“先行先试”走向“先试先挫”现象。在理论推论中，地方政府运行良好的“先行先试”政策创新经验会获得上级政府的吸纳而大范围扩散，表现出可观的创新可持续性。但在G省的权责清单改革实践中，具有良好地方适应性的政策创新却走向政策创新中断的相反结局。这一理论与现实之间的矛盾有待新的理论解释。那么，基于上级政府许可且具有良好地方适应性的地方政府政策创新为何无法持续？

基于此，本研究采用案例研究法，通过全景式剖析G省权责清单改革实践来回答上述问题。G省的权责清单改革走在全国前列，但下级政府的改革创新却遭到上级政府中断，纵向政府间的冲突非常明显，具有一定的典型性。通过对这一案例的讨论，有望揭示影响政策创新可持续性的新见解。案例材料来源于2018年10月—2019年7月期间作者开展的田野调查，主要使用访谈法进行资料搜集。在实地调研中，由各地级市的市委编办牵头，作者与各个职能部门工作人员展开专题座谈会与深入访谈收集到丰富的一手资料。

“先行先试”走向“先试先挫”本质上是对政策创新难以存续的生动描述。对于政策创新可持续性的内涵，既有研究主要从时空、内容两个维度来理解。时空维度认为，政策创新的可持续表现为创新项目在时间上继续运行或在空间上扩散并保留下来，其核心在于元创新的持续运行；内容维度认为，政策创新的可持续性是地方政府创新优良因子的保留与扩散，即使对创新要素进行调整，但原有的核心创新内容得以留存。综合既有的研究与本研究所关注的“先行先试”政策创新场景，将政策创新可持续性定义为：在上级设定的创新框架下，政策创新内容能够在原创新得到实质性保留，并且在政策实践中发挥良好作用。在本研究所关注的“先试先挫”现象中，地方政府先行先试的政策创新被自上而下的标准化政策替代而中断，既没有政策创新内容的延续，也没有在时空维度的存续而发挥作用。既有研究主要从创新环境与创新属性两个角度分析影响政策创新可持续性。

2.1 创新环境视角

从创新环境的视角看，首先，地方政府所处的行政生态环境会对政策创新的可持续性产生影响，包括经济、政治、社会、文化等。对于经济环境，当地的经济发展水平决定了当地的资源禀赋，极大程度上决定着“政治—行政”体制改革能否取得成功。对于经济发展水平较好的地方政府，资源禀赋较高，能够在政策创新上“施展拳脚”，通过持续的资源投入，保持创新项目的延续。政治环境维度主要关注体制内的认可对政策创新可持续的影响，有效制度的供给能够为地方政府政策创新提供政治合法性基础。地方政府会主动规避政绩风险，倾向于在“政绩安全区”内推动政策创新，保证政治秩序的稳定，获得上级认可，维护政策创新的延续。此外，不同的地方政府领导偏好会对政治环境作出不同应对，地方官员的更替会打破政策创新的持续，导致“人走政息”现象，这是因为领导者存在个体偏好的差异及政绩追求的需要，要形成差异化亮点来体现工作绩效，原有的政策创新会因缺乏关注度和执行资源而难以有效存续。社会环境维度认为，地方政府的政策创新是为了解决实际治理问题而形成的，外在的社会结构与社会诉求会对政策创新产生影响，因此要对社会中多元利益主体的诉求回应，有效衔接政策创新与社会环境，公众对创新政策的满意度是政策可持续的重要支撑。对于文化环境，往往潜移默化地对地方政府政策创新内容、形式产生影响，体现为创新项目与地方文化的相容，缺乏当地文化基因的创新项目会导致创新实践与效果之间的“堕距”而影响政策创新的可持续性。其次，组织间的互动环境会影响地方政府政策创新的可持续性。从横向组织间的互动来看，政策学习提供政策再生产的动力，通过降低失败风险保持政策存续。政策创新的横向扩散不仅拓宽着政策的创新空间，同时也推动着政策创新在时间维度上存续。从政策网络互动来看，多元主体的联系在通过持续互动形成新的政策知识，并通过组织反馈机制促进地方政府对政策创新的调整，提升政策创新可持续性。从纵向的央地互动环境看，地方政府政策创新的启动与持续，很大程度上取决于中央政府的认同或许可，中央主导下的政策创新会抑制地方政府政策创新的活力。

2.2 创新属性视角

创新属性视角关注政策创新本身的属性对政策创新可持续的影响。第一，政策创新的类型差异影响其创新可持续性。有学者将地方政府政策创新总结为实验型、战略型、探索型、问题型、功利型等五种模式，创新模式的差异会对创新可持续性强弱产生影响，从实验型到功利型可持续性依次降低。此外，对于地方政府而言，会对具有相对预期绩效优势的政策创新投入更多支持，维持政策创新的可持续性，获得上级对绩效产出的关注，其中技术性创新通过技术或工具的创新优化原有的治理流程或模式，能够有效吸引上级注意力，更有利于政策创新的延续。第二，对于覆盖范围较大或制度化水平较高的政策创新，其可逆性程度低。当政策创新大范围扩散或制度化为地方性法规时，政策创新能够克服政策的短期效应，增强其可持续性。而对于政治风险性高的项目，甚至为了规避成本而进行“伪创新”可能反而带来更大的成本负担，难以形成良好的可持续性。此外，政策创新空间会对政策创新形成结构性约束，约束强度大会限制地方政府的政策创新空间而难以持续。第三，政策创新的可调适性影响其可持续性。地方政府创新实践与上级政府改革目标匹配性越高，地方适应性越高，政策创新的调适成本越低，越容易获得上级的肯定，从而实现创新的可持续。政策创新在嵌入到原有的制度过程中，地方政府存在“适应性学习”的过程，学习具有鲜明的累积性，创新主体的政策学习能力对创新持续产生正向影响。当政策创新出现“过于依赖创新制度、创新动力绩效化、监督不力带来的政策走样”等抑制因素时，政策创新难以有效持续，但地方政府能够通过政策创新关键要素的调整来保持创新的可持续性。

2.3 既有研究的局限

既有研究对“先行先试”政策创新的可持续性影响因素进行了深入探索，形焦于行政生态环境与组织间的互动环境对地方政府政策创新可持续性的影响，增进了政策创新可持续性的环境因素认知。但从环境场景来看，当前研究较多关注纵向央地互动、横向府际互动环境中的政策创新可持续性，却较少关注纵向上下级地方政府之间互动中政策创新研究，尤其是对上下级地方政府间的行动矛盾导致的下级政府政策创新无法存续的互动场景着墨较少。其次，创新属性视角从政策创新本身的相关要素剖析了影响政策创新可持续性的因素，其核心观点在于：当政策创新本身出现消极趋势时，地方政府政策创新的作用受到制约，使得政策创新难以有效持续。而对于“地方政府政策创新本身具有良好的地方适应性却因上级标准化政策替代而打破政策持续”却尚未作出有效的理论解释。

本研究将政策创新互动的场景聚焦于省级政府与地级市政府，在两者的政策创新互动中，上级政府的标准化政策打破了地方政府政策创新的有效性，省市两级政府陷入上级统一决策与下级治权创新互动过程中的主体间行动矛盾，从而导致地方政府政策创新中断。周雪光教授将这种体制的内在矛盾称为“一统体制与有效治理的矛盾”，在 G省上下级政府的互动环境中表现为决策一统性与下级治权创新性的动态矛盾。基于此，本文从纵向府际互动视角解剖地方政府政策创新可持续性问题，回答“为何基于上级政府许可且具有良好地方适应性的政策创新无法延续”这一核心问题，为政策创新过程中的“先行先试”到“先试先挫” 现象提供理论解释。

G省作为全国政府改革创新的先锋，在全国范围内较早开启权责清单制度建设之路。从G省权责清单制度建设与政策演变轨迹来看，权责清单制度改革主要分为三个阶段：初步探索阶段（2013 年—2014年）、全面清权阶段（2015—2017年）、深度整合阶段（2018年—至今）。G省政府部门权责清单改革“一上两下” 路径演变的运行方向、实践表征随着发展阶段的推进而有所不同，实践逻辑由一开始要求地方政府自发探索的创新逻辑转变为以标准化为基础的科层逻辑。具体情况如表1所示。

3.1 自上而下：整体性改革原则的初步确立阶段（2013年—2014年）

这一阶段遵循的“自上而下”的路径，一是高度重视清单建设，制定政策性支持文件。在2014年初，《G省行政许可监督管理条例》第七条指出：行政机关应当依法建立权责清单制度。2014年1月1日，省政府印发《G省人民政府办公厅关于开展转变政府职能、清理行政职权和编制权责清单工作的通知》，启动省直部门权责清单编制工作。此后，省将权责清单作为处理好政府与市场关系、从根本上转变政府职能的关键工程，出台了相关配套实施意见、通知和决定等，为全省开展权责清单制度的制定实施提供政策支持和方向指引，推动权责清单制度在全省的落实。

二是确定清单建设总体思路，完成省直部门建设工作。在清单类型上，G省采用了一体型权责清单，即权力清单和责任清单设置在同一张表中，以确保权责对等；在清单划分标准上，按照国家要求，将清单划分为“9+N”10类，分别为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他；在清单实施路径上，从省直部门向地级市政府全面铺开，鼓励地方政府在总体框架和思路中自主探索。

3.2 自下而上：原则框架内的自发探索阶段（2015年—2017年）

这一阶段遵循的“自下而上”的路径，清权全面覆盖，加快简政放权步伐，即充分放权要求地方政府自发探索。2015年6月，省委办公厅、省政府办公厅颁布《G省推行市、县政府工作部门权责清单制度工作方案》，确定推行权责清单制度的主体和基本原则，确定全面梳理权责事项、大力清理调整行政职权、编制公布权责清单和加强权责清单管理的主要任务。以省级标准模板在21个地市、区级行政机构和具有行政职能的事业单位开展全面的、彻底的全景式清理。

在推进权责清单改革过程中，各地百花齐放，形成四种改革创新类型。根据调研访谈资料，各地权责清单制度建设成效取决于创新积极性和创新能力，并以此为横向、纵向维度划分四种类型（表2），包括主动探索型、阶段平衡型、积极配合型、疲于应付型。

在权责清单建设过程中，主动探索型的地方政府不仅能够积极推动改革步伐，主动发现改革中的问题，还能自主探索创新之路，提供大量创新性经验。这一类型以F市为代表，F市一直是G省改革创新的重点扶持单位，也是政策试点的“优先”者，积极主动推进改革创新探索，形成了一套在地方运行良好的权责清单，并搭建了权责清单系统，且初步运行良好。

“省里面是2014年9月的时候试点编制这个权责清单，我们（F市）已经开始了权责清单的编制，2014年我们就在全省率先公布了市区两级的权责清单。后面2016年的时候再次对2014年的权责清单进行了重新梳理，还建立了一个职能综合管理系统，实现了动态管理。”（访谈记录：20181128FL）

阶段平衡型的地方政府具有良好的改革基础和能力，但是缺乏改革和创新的动力和积极性，因而当建设任务累积到一段时间后采取一些措施集中处理问题。S市作为此类型代表，因为具有地方立法权，其改革创新一直走在前列，但其在创新过程中会发挥其创造性，采取阶段性推进的方式处理权责清单改革任务。

“我们是想尽可能把政府的权利事项给它‘晒’出来，这样就避免出现政府权利不受这种监督的情况。一开始各个地方的权责清单不统一，有些概念的内涵和外延都有很清晰的界定，但有些没有。比如我们还用过行政指导这个概念，它在学理上是有解释的，但是立法上没有解释。我们大致上就分一分。”（访谈记录：20181115SF）

积极配合型的地方政府虽然具有强烈的改革诉求和动力，但是改革资源和能力较弱，因而需要政策指引，能够较快配合完成国家或者省下达的改革任务和要求。此类型以T市为典型代表，T市虽然早在G省权责清单改革自上而下推进之前，就自发探索权责清单改革制度，省级政府也曾前往调研考察，但是随着改革阻力的增大，在与改革创新能力缺乏的叠加下，减少对权责清单改革创新的主动投入，积极配合上级政府的行动。

“2015年省里面让我们做权责清单，当时省里面（权责事项及名称）没有统一，但我们做的比较好的一点是我们市里、区里基本上统一了，现在省里又要求纵向也要一致，现在从上到下全都要配合上面重新改了。”（访谈记录20181123TC）

疲于应付型的地方政府不仅改革资源和能力较弱，而且对改革的态度比较消极，因而既没有自我创新的做法，只是按照上级的要求完成相关任务。Q市作为此类型典型代表，其城市发展和经济水平比较弱，改革创新的动力和能力比较弱，因此选择“达标”完成任务，在实际中仍遵循原有习惯开展工作。

“之前我们也根据上面要求梳理了，2016年的时候还把这个印成了册子，每个部门都有，但是也只是做完了，现实中大家对这个认识有误区，觉得可有可无，反正三定方案都有写了。”（访谈记录：20181205QH）

3.3 自上而下：技术支撑下的标准化替代阶段（2018 年至今）

这一阶段重新回到“自上而下”的路径，即上级政府出台标准化的权责清单并在全省各个市推广。通过促进清单整合，实现统一智能化管理。在鼓励地级市充分探索的基础上，从2018年开始，由省委编办统筹，省信息中心提供技术支持，建立省、市级清单通用目录，开发“G省网上办事大厅事项目录管理系统”，各地级市根据通用目录完成权责清单修订工作并导入管理系统，将全省21个地级市的权责清单集中于统一的管理平台，促进权责清单由省政府向横向职能部门和纵向政府层级上的全面整合，试图实现权责清单统一化和智能化管理，实现同一行政权力事项在纵向不同层级、横向不同区域间保持事项名称、事项类型、设定依据、基本编码等基本要素相对统一。

在G省的具体实践中，面对上级政府标准化替代，各地政府先行先试创新经验的可持续性被中断，先行先试走向先试先挫，并且陷入了“投入越大，受挫程度越高”的行动困境中。其中，自主探索型的F市受到上级政府的标准化政策替代，使其前期的投入都付之东流，也是四种类型中受挫程度最高的一类。其他城市也因权责清单框架的整体性差异，受到不同程度的冲击，S市因其特殊性，在改革创新过程中对省级政府自上而下的要求可以选择性替代，对于投入较小的城市而言，受挫程度反而小，进行适应性调整难度小。

“我们自发探索了3-4年时间，最后省里统一下来一套清单标准目录，与我们探索分类的目录标准有很大差异，我们工作人员每天忙于应付去填系统和表格，让我们的清单目录适应省级。这样看来，还不如不投入不创新，反正也没有任何惩罚措施，直接等着省里给统一做法好了。”（访谈记录：20181123TD）

“改革创新的最大风险并非来自客观的因素和挑战，而是来自上级政府决策等主观因素。省里的每一次决定对我们都是比较大的挑战。相比其他没有多大创新的市，我们先行先试、做出大量改革且已经形成标准化的地方政府要做更大调整。我们市的权责清单已经形成一套完整的管理系统，且各个部门在相互磨合探索的过程中已经适应了现有的管理方式，但是省里统一的做法打乱了改革节奏，使得刚刚进入运行轨道的权责清单之路又回到新的起点。”（访谈记录：20181128FZ）

G省权责清单改革经历了“自上而下”到“自下而上”再到“自上而下”的复杂过程，充分体现了上下级互动中的“创新逻辑”与“科层逻辑”两条线索，以及两种逻辑之间的不充分调和带来的矛盾。在权责清单改革历程中，每一次的互动都是上下级政策相互适应、相互耦合的过程，尽管权责清单改革存在一个核心控制变量，即国家行政体制改革、机构改革和简政放权的推进，这本身符合事物发展的一般规律。但改革创新的最大风险来自于上下级互动带来的政策中断，地方政府政策创新的可持续性成为空谈。

G省案例中的自发探索阶段转向标准化阶段的过程中，上级政府的意志直接统一到下级政府的具体行动中，地方政府良好的“先行先试”实践无法有效持续，严重打击了地方政府政策创新的积极性。这一现象的特殊性在于，下级政府既要符合地方治理实践提出独特的“自选动作”，上级政府又要选择适合统一管理这一情境的“规定动作”，这就不可避免地出现一定程度的上下级互动中的排斥反应。从纵向府际互动的视角看，地方政府政策创新的持续一方面受到政策生长力约束，即地方政府的政策创新在多大程度上能够自下而上地突破“制度—组织” 的“硬”障碍；另一方面受到政策兼容性约束，即自上而下的标准化政策在多大程度上能够突破“软”障碍，实现对地方政策创新“理念—情境”的有效兼容。

4.1 自下而上过程中的政策生长力问题

政策生长力发生在地方政府自下而上政策创新中，代表创新的调适能力；先行先试的“政策样本”生长力越强，其越能突破当前制度、组织结构，与自上而下的“推广标准”的差异性越小。尽管G省的初衷是给予地方政府充分的自主权以推动政策创新，但是各个地级市创新受到已有制度框架和组织功能影响而缺乏生长力，地方政府的先试先行随着改革的深入推进遇到根本性障碍，逐渐形成 “先行先挫”现象，具体表现为制度性约束与支持性要素缺失。

4.1.1 制度性约束

制度性约束制约政策创新可持续的内涵是：地方政府的政策创新缺乏制度支撑，难以保持原有的地方自适应的平衡状态，地方政府的政策创新难以有效持续。

（1）制度性约束来自于职能定位的模糊性。目前，无论是官方还是学界对权责清单并无明确的概念界定，按照国务院对权力清单的定义，制定实施权责清单的主体是“各级政府工作部门”，这意味着政府部门确权过程中的重要参照依据之一就是部门的三定方案。在具体实践中，由于三定方案的宏观性和模糊性，给各地政府职能部门带来“自我解读”的空间，导致不同地方同一性质的职能部门权责清单数量上存在巨大差异。此外，三定方案无法满足政府职能转变的需要，不能及时做出调整，更不能成为解释权责清单修订变更的依据，反而成为减弱权责清单权威性的主要因素，使得地方政府在权责清单制定的创新上缺乏有效的制度支撑。

（2）制度性约束体现为法律法规的不完善。在地方政府权责清单的创新探索过程中，现实与法律之间的形成了一种紧张关系。例如，在行政审批领域，地方政府在前期的权责清单探索中依据“谁审批谁监管”原则将权责划为地方政府相应职能部门，新修订的法规虽然扩大了监管主体的范围，但法律法规的不完善导致责任主体的不明晰，地方政府根据经验未对权责清单作出调整，而是寻求政策创新的“稳定态”，保持一种地方政府政策创新平衡。当上级要求对各类主体进一步明晰边界时，原有的政策创新平衡会被打破，难以通过“自平衡、自适应” 的政策调适维持平衡，使得政策创新难以持续。

“比如行政许可法和环保法，行政许可法中有一条谁审批谁监管，中央部委审批就中央部委监管，省里审批就省里监管，中央和省里很难监管到我们，而且监管的成本太高，最后还是我们想办法监管，责任其实转移到各个地级市政府。但是新修订的环保法就规定，各级政府都可以监管，问题又来了，这么多主体监管，到底谁是责任主体？最后造成部门之间相互扯皮，最终上级压下来还是我们属地政府部门责任。”（访谈记录 20181205QZ）

（3）制度性约束来源于制度自由度带来的风险。政策创新的制度自由度不仅提供了丰富的探索空间，也往往意味着制度边界的模糊性，可以选择性、象征性地进行政策创新变通，在当地政府地运行中具有良好的适应性。当上级政府对下级政府的政策创新提出更高要求和不断施压的情况下，地方政府难以通过调整政策创新要素来应对变化风险，甚至可能带来负效应，使得原有的政策创新无法在更高的要求中良好运行。在案例中，为了更有效率的服务公众，G省提倡“最多跑一次”的更高公共服务要求，同时省政府鼓励各地政府采取容缺机制，即在行政审批事项中，允许某些审核材料在规定时间内暂时缺少,实行非主审要件缺项受理和审批。但是究竟哪些材料可以容缺，容缺到什么程度都没有详细说明，省里将自主权下放到地方政府，但是职能部门因为问责风险尽量不采取这个方式，导致本来是为方便公众的好事因为制度自由度不明晰变成了回避之事。一些地方政府不再维持或主动调整原有的政策创新，而是抱着等待的心态，寄予省级政府部门加快顶层设计和出台明确的制度机制。

“虽然探索出行政改革中的容缺机制是一件好事，但是哪些可以缺哪些不可缺？省里说你们自己定，自己去改革创新。但是大家都不敢迈出这一步，都不敢执行。因为与容缺机制矛盾的是，现在对基层问责力度也是越来越大。”（访谈记录 20181205QZ）

4.1.2 支持性要素缺失

（1）支持性要素缺失体现为全面赋能的失衡，主要表现为上级对地方政府政策创新的容错空间不足。例如，环保局在政策创新过程中，往往面临着较大纵向行政压力，出于部门的专业化，其权责清单的制定受到上级部门业务板块的影响。由于上级的容错支持不充分，下级政府政策创新缺乏有效的保护机制，导致其原有政策创新的发挥大打折扣，给政府工作人员带来心理上的压力以及减小他们对权责清单的认可度，抑制政策的持续创新。

“很多问责问题如果严格按照三定方案或者权责清单追溯，其实基本上没有我们环保部门什么事情，但是现在事实呢，我们往往莫名其妙需要承担一些不属于我们的过错或者责任，这样说来权责清单根本没有发挥好作用，起到限制作用而没有起到保护作用。”（访谈记录 20181205QZ）

（2）支持性要素缺失体现为组织支持的缺位。地方政府政策创新的权责清单在权责划定与可调配资源上具有平衡性，组织支持的缺位意味着权责划定增多而相应的可调配资源却存在不足，导致平衡被打破，地方政府难以通过自身力量为创新政策提供生长力，原有的政策创新难以存续。

根据中共中央和国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》第（四）条：“可下放给下级政府和部门的职权事项，应及时下放并做好承接工作”。“简政”力度和“放权”力度越大越好成为实践的主要倾向，这导致行政权力的不断下沉，政府所承载的公共服务职能不断实现了前移。在此过程中有个重要的前提往往被忽略，即下级政府必须具有承接一定行政权力的资源和能力，以保证行政权力的顺利履行。这种矛盾主要体现在省级政府与地方政府部门之间，发生在省级部门向地方政府部门下放行政审批权力的过程中，具体表现为：

一是下级政府配套资源短缺。一方面存在“放权不放编”或者“放权不放人” 的现象，导致下级政府人力资源十分缺乏，尤其是专业性技术很强的部门，更需要专业人才办理相关事务；另一方面是经费缺乏，权责清单的制定工作需要大量人力和物力，但是因为有些地方政府财政有限，无法提供专项经费支持外聘第三方机构咨询协助，或者无法提供大量经费给大量工作人员，因而，最终“清单梳理与制定”工作成为“活重且义务”的工作。

“省里将能放的权限全部下放给我们，但是我们法规科一共才4个人，要处理200-300多项的行政处罚工作，而且近几年，才来了1个法学专业背景人，专业力量建设方面比较弱。我们平时还有很多自己的事情，权责清单梳理工作都是我们利用义务加班时间做的事情。”（访谈记录 20181205QL）

二是权责之间的脱节和不对称。水务、环保以及卫计（现为卫健委）等技术性很强的部门，因为无法全部承接省级下放的权力事项后只能将一些事项委托，形成“委托单位执行—职能部门承担责任”的脱节现象。

“水务、环保和卫计等技术性很强的部门按道理需要配套专门人员和专项经费，但是省里将大量的权力下放给市级，并没有充分征求市里建议就发文下来。我们只能承接。所以我们局的审批项目实际上每年是增加的，根据法律法规我们又不能下放给县，但是责任又在我们，其实压力更大。那我们要加强对委托单位的监管，但是我们又没有随时监管的能力和人才。”（访谈记录 20181128FN）

4.2 自上而下过程中的政策兼容性问题

在自下而上的自发探索阶段转向自上而下的政策标准化阶段的过程中，地方政府政策创新的调适空间被压缩，但省级政府的“标准化政策”难以差异化地兼容各个地方政府的实践情景，抑制地方政府原有的创新因子，使得地方政府原有地政策创新难以存续。Rogers在指出：“兼容性有助于潜在采纳者理解该创新观念的意义，也能增加他们对于新技术的亲近感”。在G省权责清单改革创新的纵向府际互动中，政策兼容性问题主要表现为理念冲突和改革存量间断。

4.2.1 理念冲突

“理念冲突”是指上级政府的标准化政策与下级政府前期的政策创新在理念上存在冲突，从而影响地方政府政策创新的主导性理念发生改变，上级理念在自上而下的权威下占据优势，地方政府政策创新的稳定与存续则会出现动摇。

G省权责清单改革新过程中，突出体现了省级政府“技术导向”理念与地方政府“服务至上”理念的冲突。为了更好地促进权责清单制度的统一化、信息化和标准化，G省开发了“G省事项目录管理系统”和“G省政务服务事项实施清单十统一标准化管理系统”，并要求全省各个市在2019年年底按照目录重新调整权责清单，但基本上所有市级政府部门都对这两个系统提出意见和质疑。问题的症结不在于建立系统本身，而是在这个过程中省级政府对技术和服务关系的本末倒置。

（1）省委编办以及省政务服务厅在开发系统过程中并未到各个地级市进行充分调研，导致系统中的权责清单事项在名称、分类以及权力界定等维度上与实践中的权责清单事项存在脱节现象，甚至很多地级市相关部门的权责事项无法在系统中找到对应的清单名目。

（2）当地级市政府遇到系统填写问题时，基本由省技术中心人员进行处理，但是这种处理并非是从本质上匹配省级系统清单项目与地级市清单项目，而仅仅是从技术上处理如何将实际事项导入系统中。

“现在完全变成技术指导业务，省里不应该是先搞一个系统下来，不先试试这双鞋是否适合所有部门的脚，就要求各个部门装东西；要先搞清楚政府要做什么该做什么，技术是为目标服务的。”（访谈记录 20181128FM）

（3）形成两个系统权责清单和地方政府权责清单三张皮，这是对权责清单改革理念和实质内容缺乏认知而导致的衔接不通顺。这种技术导向不仅会导致权责清单陷入形式主义的危险中，更会打击地方政府推进权责清单工作积极性。

“毫无疑问，我国各级政府部门已经全面进入数字化革命时代，科技、互联网和大数据已经成为政府提高服务效率和质量的重要手段。但在此过程中政府往往会陷入‘技术崇拜’的误区：即技术是万能的，它能最大限度的解决当前遇到的问题。同时，随着‘智能化’政府、‘智慧化’政府，‘互联网+’政府等逐渐成为考察政府综合发展实力的指标之一，各地各级政府都在开展‘技术竞赛’。但是这忽视了更为本质的问题，技术作为一种手段是为实现目标服务的，技术要在充分了解目标需求的基础上加以使用，并要服从目标的变化发展。”（访谈记录 20181115SW）

4.2.2 存量间断

“存量间断”是指上级政府在政策标准化过程中，缺乏对各地政府政策创新要素的差异化情境考量而带来的地方政府政策创新的中断。权责清单是一项系统性的自上而下的行政改革工程，需要国家和省级政府进行科学合理的统筹设计。但同时地级市政府要将国家和省级政府指示与本地实际结合，制定出符合本地实际的责任清单制度，立足增强改革的系统性、整体性、协同性。但是在推进统一化的过程中较少考虑不同市级政府的差异性，尤其是对地方独特情境性的考量不足，给予“地方性元素”融入的政策空间太小，造成地方政府改革成果难以持续积累，集中表现为政策创新的存量间断，这与自上而下的政策推进方式、推进策略密切相关。

（1）在推进方式上采取一刀切的做法。虽然，从理论上讲权责清单的制定有个基本共识和假设，即从横向层面看，按照宪法和地方政府组织法规定，各地各级政府及其工作部门的权力事项应是基本一致的；从纵向层面看，各按照各个领域专门法规定，各地相同职能部门的权力事项也应是基本一致的。但是，由于各地所处的制度环境、经济发展水平、公共服务质量、简政放权力度以及地方政府权限等客观因素有所差异，导致权责清单事项以及具体数量确实是存在差异，例如S市有经济特区地方立法权，由此产生的地方性法律法规必然和其他市不同，权责清单事项也大不相同。因而，完全统一地方权责清单事项不符合实践情况。

“之前我们自己在政务服务中心网站上公布了权责清单事项，后来省政务服务厅建立统一平台，将21个地级市的权责清单整合到一起，但那时候点击后直接转到地级市自设的系统中，这已经充分体现了统一性和差异性。后来要求全部按照省里的模板来，其实和我们原来的清单差异非常大，常常出问题还得不到省里权威答复。”（访谈记录：20181115SC）

（2）在推进思路上采取技术优先策略。在统一化过程中应首先加强制度、法律、管理框架上的顶层设计，而非技术系统上的照搬硬套。正是因为各地存在差异，所以需要省级政府与各个地级市政府加强协调沟通，了解各地在责任清单制度落实中面临的阻力与所要解决的难点问题，通过制度上的顶层设计消除共同障碍；之后才是梳理可以统一的权责清单事项以及无法统一的清单事项，再寻求技术上的突破，充分体现各地的差异性，实现系统管理的统一。但是在实践中的推进逻辑恰恰相反：

“因为我们在省里改革之前就已经开始梳理，当时我们从各个区调人到编制办，有专门办公室，用一年时间梳理了权责清单，这两年整个运作都比较成熟，我们基本上是小修小补。目前省里的做法改动非常大，但是有很多不符合我们实际情况，我们算是比较好，有很多创新力度比较大的更是白白做了很多事情，成本还是很大的。”（访谈记录：20181123TD）

5.1 研究发现

政策创新的地方适应性被视为影响创新存续的重要因素，对于良好地方适应性的创新政策，不仅能够在创新始发地发挥积极作用，也可能会被上级吸纳形成“示范”进行大范围扩散。然而，G省权责清单改革中地方政府具有良好地方适应性的政策创新却走向无法存续的结局，对这一现象的产生尚未形成有效解释。

本研究从纵向府际互动视角出发，全景式呈现G省权责清单改革实践中的政策创新互动过程，试图为政策创新过程中的“先行先试”到“先试先挫”现象提供理论解释。研究发现，地方政府政策创新的存续一方面受到于自上而下的政策生长力制约，地方政府的政策创新难以突破“制度—组织”的“硬”障碍。上级赋予的自由探索空间给地方政府提供了一定政策创新空间，各个地方政府差异化形成了具有当地良好地方适应性的政策创新，但由于地方政府政策创新受到制度性约束或支持性要素缺失，原有政策创新的平衡被打破，且地方政府难以通过自身力量自下而上形成政策生长力，导致政策创新难以存续；另一方面受到自上而下的政策兼容性制约，上级政府的“统一政策”难以兼容各个地方政府的实践情景，表现为上下级政府间的理念冲突，从而严重打击地方政府推进权责清单工作积极性；也表现为上级政府在推动标准化替代的过程中没有考虑不同下级政府间的差异化，以及两个平台嵌合过程中“地方性元素”融入的空间太小，地方政府改革成果难以持续保持带来的改革存量间断。

基于此，本研究基于纵向府际的互动过程，提出“纵向府际互动过程中的政策创新可持续性”解释框架（见图1）。从实践来看，上级政府的创新逻辑鼓励下级政府先行先试，自发展开政策创新积极探索，赋予下级政府“自选动作”的空间。当上级政府需要从全局展开统一化、标准化管理时，上级政府自上而下采取“规定动作”试图实现一体化管理。从两种实践逻辑的导向来看，前者要求地方政府治理经验多样化，后者要求地方政府治理情景可迁移。政策创新可持续性的断裂点也可能就此产生，而产生的关键在于政策创新的生长力与兼容性。上级政府既要求地方政府的政策创新具有自下而上的突破与韧性，又希望地方政府的政策创新能够与自上而下的政策相兼容。而当两种逻辑没有得到良好调和时，导致地方政府政策创新难以持续。

从自下而上看，地方政府的这种政策创新可能并非创新的最佳形态，而是地方政府在上级的要求下“满足上级的创新要求”与“符合地方治理实际”的一种平衡，即地方政府在政策创新过程中存在一种寻求“自平衡、自适应”的政策创新，这一平衡的存续直接影响地方政府政策创新的存续。

5.2 进一步讨论

5.2.1 理论贡献

（1）拓宽了政策创新可持续研究的实践场景。在政策创新持续的既有研究中，主要聚焦于纵向央地互动、横向府际互动环境，前者关注中央政府“推动力”与地方政府“竞争力”的交互作用对政策创新的影响；后者较多从政策扩散视角来理解政策创新持续，尤其是扩散中的政策效果。既有研究对于上下级地方政府之间的纵向府际互动场景中的政策创新可持续性缺乏研究，在实际的政策创新过程中，由于各市所面对的治理情景更具场景化和特殊化，纵向地方政府之间上级一统管理与下级治权创新之间的矛盾也更具显性，在此实践场景下的政策创新持续也有更多“变数”。因此，本研究聚焦“省—市”两级政府之间的府际互动场景，进一步丰富了不同实践场景中政策创新可持续研究的理论图景，使相关研究更加全面。

（2）地方具有良好适应性的政策创新也可能难以存续。在当地具有适应性的政策创新往往能够持续推进，甚至可能被上级政府吸纳而带来更大范围的政策扩散。既有的研究关注政策创新的地方适应性对其可持续性的正向影响，而对“良好适应性的政策创新难以存续”这一悖论现象缺乏理论解释。因此，本研究从“自下而上的政策生长力”与“自上而下的政策兼容性”两个方面解释了政策创新存续失败的原因，为理解政策创新可持续性的关键因素提供了补充。

5.2.2 实践启示

保持政策创新的可持续性，本质上要调和下级“自选动作的特殊性”与上级“规定动作的标准性”之间的突出矛盾。

（1）明确地方政府政策创新的权责边界。地方政府政策创新具有不断挑战现有制度规范、突破现有制度“铁笼”般硬约束的意义。因此，要明确地方政府创新权力范围，并给予相应制度支持。一方面为地方政府创新划定创新的“安全边界”降低创新风险，避免地方政府陷入“权责脱节，有责无权”的泥潭中进退两难；另一方面，探索地方政府创新的容错空间，提高对创新失利的地方政府的宽容与谅解。尤其是对于创新积极性与创新能力较低的地方政府，干部容错机制发挥更强的促进作用。

（2）上级顶层设计与地方探索有机结合。纵向府际互动中的政策兼容影响下级政府政策创新的可持续性，关键在于纵向互动主体间的有序互动。一方面形成纵向互动主体间统一的政策创新理念，多听取地方政府一线官员的反馈意见，并根据地方政府治理实践调整自上而下的规范性要求，使上级指令与地方治理实践之间具备一定的兼容性，赋予地方更多创新选择权，保护地方政府良好适应性的地方成果。另一方面，上级在政策标准化推进方式上避免“一刀切”，寻找“规定动作”与“自选动作”之间的平衡点。

5.2.3 研究局限与展望

本研究仍存在不足之处，这些不足也可为后续相关研究提供借鉴：

（1）在对纵向府际互动中面临多重障碍的分析中，所使用的“制度—组织—理念—情境”四个要素主要从组织互动视角提炼，缺乏对政策核心决策者（包括上级领导、地方“一把手”等）关键个体对地方政府创新持续的影响。在实践中，自上而下的政策标准化程度与下级地方政府的政策调适空间都受到核心决策者的影响，后续的研究可以从个体视角展开进一步研究。

（2）在面对上级的“先行先试”要求时，各个地方政府都主动开展政策创新，但由于创新积极性与创新能力的差异，不同政府的政策创新行为存在差异，因标准化政策带来的“受挫”程度也有所差异，可以在后续的研究中对不同政策创新类型是否还存在差异化的政策持续影响因素进行深入分析。

文章来源：《公共管理学报》2024年7月13日网络首发

编辑：赵潞烨

审核：徐明婧