中国民航突发事件应急管理评价体系

中 国 民 航

突发事件应急管理评价体系

——深圳航空 黄惠新

中国劳动关系学院 安红昌

摘 要

2003年以来，中国民航突发事件应急管理取得了快速发展。近几年，民航严重事故却又时有发生，这说明中国民航突发事件应急管理还存在需要加强之处。为了进一步发展民航突发事件应急管理，找到加强中国民航突发事件应急管理的关键，笔者运用德尔菲法建立了中国民航突发事件应急管理评价体系。运用层次分析法对民航突发事件应急管理进行评价，寻找需要重点关注的内容，研究发现：一级指标中“应急管理机制”权重占比最高，达到26.11%，需要重点关注；其次，二级指标中“应急预案实用性、指挥系统高效性”权重占比达到11.53%、9.19%，大幅领先其他二级指标，需要重点关注。

关键词：中国民航突发事件应急管理；中国民航突发事件应急管理评价体系

1.背景

乘坐飞机，是长途旅行中最快捷的一种交通方式｡随着经济的快速发展,中国民航取得了丰硕的发展成果。根据2022年民航行业发展统计公报显示,民航业已完成运输总周转量599.28亿吨公里，旅客周转量3913.87亿人公里，货邮周转量254.1亿吨公里^[1]。随着2023年5月28日C919飞机首次商业运行,中国民航的自主发展迈出了具有里程碑意义的一步｡谈到民航,公众最为关心的就是飞行安全。民航突发事件，是影响民航飞行安全的重要因素。自2003年的“非典”爆发，中国的突发事件应急管理开始快速发展。十余年后，新冠肺炎的爆发，进一步强化了中国的突发事件应急管理。在此过程中，中国民航的应急管理能力也得到了大幅加强，以“一案三制”为核心的突发事件应急管理能力，得到了固化加强。

2.问题

民航突发事件，不仅仅指飞行危险事件、空管不安全事件、机务维修不安全事件、机场地面故障事件等自然属性的安全生产事故，也包括扰乱行为与非法干扰行为等社会属性的公共安全事件^[2]。任何一种民航突发事件，对于飞行中的飞机都是巨大的威胁，因此我们需要更强的应急管理能力以应对民航突发事件。2022年3月21日，东航MU321空难事故造成132人死亡，打破了中国民航连续12年的安全飞行记录^[3]。根据2022年民航行业发展统计公报显示,中国民航完成旅客周转量3913.87亿人公里，同比下降40.1%^[1]。旅客周转量的大幅下降，说明事故的发生严重动摇了民众对于民航安全的信心。

中国民航突发事件应急管理发展了近20年，已经打下了良好的基础。但是事故的发生，意味着安全工作还存在薄弱环节。为了提高民航安全水平，提升民众对于民航的信心，我们要找出问题，集中资源“补齐短板”。因此，笔者尝试建立了一套民航突发事件应急管理评价系统，评价中国民航突发事件应急管理能力，借助定量分析的方法，找出民航突发事件应急管理的重点环节。笔者借助德尔菲法，吸收一线专家意见，通过两轮专家意见的修改，集思广益，构建确立了中国民航突发事件应急管理评价指标。之后借助层次分析法，对各项评价指标进行权重分析，得出各项指标的具体权重，最终形成了中国民航突发事件应急管理评价体系。

3.研究假设

构建中国民航突发事件应急管理评价体系的基本原则，是中国民航应急管理能力提升的重要组成部分，其评估结果关系到中国民航突发事件应急管理后续工作的方向和重点，具有非常重要的指导意义。因此，构建中国民航突发事件应急管理评价体系，需要遵循以下几个原则。

客观性^[4]，是对中国民航突发事件应急管理的客观评价，以指标的客观性为前提，因此，在中国民航突发事件应急管理评价体系时，应该最大程度利用与民航突发事件应急管理相关联的客观数据及事实，尽量减少主观因素的影响。本文研究从客观实际出发，与民航突发事件应急管理现实状况紧密结合，以应急管理工作实际情况为依据选取评价体系指标，最大限度客观反映应急管理的现状，保障评估内容真实可靠。

系统性^[4]，是指中国民航突发事件应急管理评价体系涉及的应急预案、应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制、应急管理保障等各个方面的内容。因此需要对各一级指标进行考核，确保各指标间的连贯性。“一案三制”，是中国应急管理领域内较为成熟、全面的系统，因此笔者以“一案三制”为基础，参考建立了中国民航突发事件应急管理评价体系。

独立性^[4]，是对于指标层中的二级指标而言，需要全面考虑影响因素的同时，也要注意各个指标之间的独立性，避免重复，降低评价误差。

科学性^[4]，是为了使评估体系具有针对性和可实践性，需要遵循科学性的原则，采取定量和定性的方法来评估民航突发事件应急管理能力，用具有典型代表性的内容来衡量评估对象的意义。

指导性^[4]，是中国民航突发事件应急管理评价指标的确立，对今后民航突发事件应急管理工作具有指导意义，有利于民航应急管理单位之间资源共享、高效协同、联动处置各类突发事件。

全面性，是指中国民航突发事件应急管理评价体系意见的收集。突发事件往往来源于一线运行中，运行类专家对于突发事件往往有着独到了的理解与经验，因此需要收集一定比例的运行类专家意见。这可以提升中国民航突发事件应急管理评价体系在实际运行状态下的适用性。

1.数据来源

按照科学性、系统性、客观性、独立性、指导性、全面性的六大原则构建指标体系，通过查阅国内已有的研究成果（如表1）和民航相关文件资料，整理出影响中国民航突发事件应急管理的各个因素，并进行梳理归纳如表1所示。

构建的中国民航突发事件应急管理评价指标池，如表2所示。邀请的10名中国民航应急管理专家人员基本情况如表3所示。指标池确定了5个一级指标，分别为应急预案、应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制、应急保障；二级指标，包括应急预案体系完善度、应急演练、应急预案针对性、应急预案社会力量参与等35个。

表2 中国民航突发事件应急管理评价指标

表3受邀专家基本情况

由于评价中国民航突发事件应急管理是一项非常复杂的工作，并涉及了多个部门，其可选择的内容范围广泛。为确保指标体系涉及的科学性、合理性，避免指标在选择中存在含糊不清、语义重复、逻辑不清等问题，我们对初步建立的预备指标体系进行了完善，并邀请中国劳动关系学院安全工程学院4名专家学者，民航业4位应急管理领域专家，2名民航局应急领域工作人员，通过两轮德尔菲法，请各位专家在互不沟通的情况下，对指标进行评判，在得到专家意见后，进行汇总，再匿名反馈给各专家，直至得到一致的修改意见。具体修改意见如下：

第一，一级指标的修改。专家们认为，一级指标的建立既然参考的是“一案三制”，但是一级指标名称使用的却是应急体制、应急机制、应急法制，这三个一级指标与二级指标的包含关系不充分，无法体现其层次关系，应将这三个一级指标修改为应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制。

第二，二级指标的修改。首先，专家们认为二级指标应该具有明确的指向性，而不只是简单的名词。其次，在一级指标“应急管理体制”中的“与地方政府的联动运行”与“应急相关部门协同合作”存在内容重复，可以合并到分级工作机构中。另外，在一级指标“应急机制”中的“预警信息反馈时效”与“预测与预警效果”在含义上有交叉，应进行合并；“善后处理效果”与“善后处理机制”语义存在重复，可以合并为“恢复重建迅捷性”。此外，在一级指标“应急管理法制”下的“法制体系完善度、执法严格度、法制重视度”，无法体现实践中应急管理法制的现状，应该修改为“法律体系完善性、执法有效性、法规制度有效性”。最后，一级指标“应急保障”中的“人力资源和物质资源”可以合并成“资源保障充足性”，减少细分指标数量，便于数据分析；二级指标“媒体宣传”和“媒体引导”重点在于信息及时发布，因此可以合并为“信息发布及时性”。

采纳修改意见后，笔者从指标池中选取了24项指标，包括5个一级指标和19个二级指标，具体内容见表4。

表4 中国民航突发事件应急管理评价指标体系

2.统计分析方法

层次分析法简称AHP，将决策相关的因素分为目标层、指标层，然后再进行定性和定量分析。笔者通过邀请十位专家学者对5个一级指标和19个二级指标分别进行两两比较，通过打分得出重要性序列，如表5及表6所示。

表5 一级指标重要性序列

表6 二级指标重要性序列

（1）构建判断矩阵

对于同一层次中的指标，通过两两比较各指标对上一层次某因素的重要性程度，依次构造出评价指标的判断矩阵，记做A。

式中，A为判断矩阵，a_ij表示因为因素i对因素j的重要性比较结果，可采用1-9的量化比例标度来反映其重要程度，见表7。

表7 层次分析法常用比例标度

（2）计算权重向量

1）将各行判断矩阵分值的乘积开N次方：

 ①

2）将归一化后得到权重向量ωi：             

 ②

3）一致性检验

λm是判断矩阵A的最大特征值；③             

,CI是一致性检验指标，n是判断矩阵的阶数；     ④

,CR是检验系数，RI是平均随机一致性指标；          ⑤

RI的值如表8所示：

表8 RI的值

若CR<0.1，说明矩阵具有一致性；若CR>=0.1则等式不成立，矩阵需要更改，以致于能通过一致性检验。

4）综合权重

设第k-1层上nk-1个元素对总目标的排序权重向量为

,

第k层上nk个元素对上一层（第k-1层）第j个元素的权重向量为

则矩阵

是nk×nk-1矩阵，表示第K层上的元素对第k-1层各元素的排序权重向量，那么第k层上的元素对目标层总排序权重向量为

（3）统计结果与一致性检验

统计结果如表9-14所示。

表9 一级指标重要性专家打分

CR=0.0001<0.1,一致性检验通过。

表10 一级指标应急预案内二级指标重要性专家打分

CR=0.0018<0.1,一致性检验通过。

表11 一级指标应急管理体制内二级指标重要性专家打分

CR=0.0003<0.1,一致性检验通过。

表12 一级指标应急管理机制内二级指标重要性专家打分

CR=0.0036<0.1,一致性检验通过。

表13 一级指标应急管理法制内二级指标重要性专家打分

CR=0.0032<0.1,一致性检验通过。

表14 一级指标应急保障内二级指标重要性专家打分

CR=0.0010<0.1,一致性检验通过。

3.实证分析结果

综合表9-14，对应二级指标的权重和一级指标分别相乘，得到综合权重如表15。

表15 民航突发事件应急管理评估指标权重确认表

上述权重是利用层次分析法得出的客观数据，又经过专家对民航突发事件应急管理评价指标的权重意见，通过综合衡量各指标重要性，纵向对比权重大小分配，构建的民航突发事件应急管理评估指标考核要素，包括5个一级指标和19个二级指标，基本达成共识。

根据层次分析法得出的权重确认表，可以看出应急管理机制在所有一级指标中，应急管理机制占比最高，达到了26.11%，所以要重视应急管理机制，这是做好民航突发事件应急管理的重要手段。其次，应急保障占比达到21.53%，应急保障是民航突发事件应急管理的重要支撑。应急资源越充分应急管理效果越明显。再次，应急管理体制和应急预案相差不大，都接近于21%。说明这二者对于民航突发事件应急管理的重要性相差不多。最后，应急管理法制占比10.51%，说明应急管理法制对于民航突发事件应急管理重要性不明显，但也应该给与关注。

然后，可以得出二级指标中，应急预案实用性占比最高，达到11.53%，因此要重点关注应急预案的实用性，在应急预案设计时充分考虑实际情况，提升应急预案实用性。其次，指挥系统高效性占比很高，达到9.19%，因此需要明确民航突发事件发生时的指挥权归属，加强归属单位的应急管理指挥能力，重点建设高效指挥系统。另外，监测预警有效性占比较高，达到了6.76%，因此需要升级监测预警技术，强化监测预警的准确性、及时性。最后，其余指标均低于6%，虽然权重较低，但还需要保持一定的关注。

综上所述，应急管理机制、应急预案实用性、指挥系统高效性，在中国民航突发事件应急管理中重要性居前。得出此结论的原因可能是，当前中国民航突发事件应急管理中存在职能交叉、权责分配不明确、同一业务多头管理等现象，表现出应急管理机制不明确、应急预案应对效果不佳、指挥机构的效率不高的问题。因此，中国民航突发事件应急管理在下一步发展中，需要着重考虑突发事件行动机制，着力提升突发事件发生以后，应急预案应对效果和指挥系统的运行效率。

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