[新视听]高萍 | 广播电视基本公共服务标准化的适用性框架研究——基于12个试点地的扎根理论分析

摘要：加快基本公共服务标准化建设是当下公共服务体系建设的重要议题。为总结广播电视基本公共服务标准化建设的核心重点，本文运用扎根理论的研究方法，对第一批12个广播电视基本公共服务县级标准化试点地展研究，构建了我国广播电视基本公共服务标准国家顶层价值引领下多元主体协同进行标准化的适用性框架。框架从四个层面进行描述三者形成基本运行结构，服务责任主体形成复化工作建设；组织构建、设施平台、文化产品同时财政保障、行动者网络责任落实促进长效合性供给机制；运行过程内生出标准化量纲运维，使标准化框架更加完整；智慧技术嵌入进一步推动基本公共服务提质升级。

关键词：基本公共服务；公共服务标准化；广播电视公共服务；扎根理论

一、引言

二、文献回顾与问题涌现

（一）基本公共服务之均等化与标准化关系

（二）服务型政府与公共价值追求

三、研究方法

（一）研究设计

（二）数据收集

（三）范畴提炼

四、研究发现：广电基本公共服务标准化框架及其核心要素

（一）制度-多元协作：顶层价值引领下多元协同建设标准化

（二）运行-机制内容：软硬件构成基本运行,服务责任主体供给机制复合

（三）保障-长效运维：内生性量纲与主体责任落实推动长效运维

（四）工具-技术嵌入：智慧技术推动基本公共服务提质升级

五、讨论：广电基本公共服务标准化框架的动态运转

（一）立体体系

（二）对照实例解释

六、研究讨论

（一）基本公共服务之均等化与标准化关系

自2006年中共十六届六中全会正式提出“基本公共服务”一词，学界已对其给予了不少关注。“十四五”规划指出，公共服务范围的界定可以按权责划分为两类，一类是基本公共服务，另一类是普惠性的非基本公共服务。“基本”二字，从需求主体层面上解读，基本公共服务应追求全民都能得到服务：从供给主体角度出发，“基本”限于经济属性和时空属性，因此基本公共服务的范围应当根据时空进行动态调整。随着新时代中国特色社会主义的发展基本公共服务提供的内容应更加体现公平正义等价值需求，更加以人为核心，任何物品(包括广播电视)都应根据其公共价值需要纳人基本公共服务提供的内容。在这一时代背景下基本公共服务必须更加贴近人民群众的实际需求，更加注重服务的平等性和普惠性。

基本公共服务必然涉及均等化问题。学界普遍认为可实现的均等化应当是“底线均等”，即在承认地区时空差异的前提下划定一定的标准，保障全民都能享有在此标准之上的服务。

关于基本公共服务的均等化与标准化的关系，张启春、山雪艳的观点受许多国内学者认可：“标准化是基本公共服务均等化的手段和过程，均等化是标准化建设的目标和结果”。郁建兴、秦上人认为，由于标准具有统一性，其技术手段可以实现地区之间差异的不断缩小乃至达到均衡，这传达和承载了基本公共服务的公平性、公益性价值属性。袁威同样建议，把标准化的观念融入基础公共服务的范畴中被视为评定“均等化”水平的普遍手段在构建以平等为核心目标的现代基础公共服务标准体系时，我们应该通过“标准化”来推动均等化”的实现，由此使得基本公共服务对人民来说更加方便可及，提升服务品质的同时服务效果也更加普遍惠及人民。

（二）服务型政府与公共价值追求

通过选择性编码以及理论建构，可见服务型政府和公共价值两种理论与广电基本公共服务标准化建设之间存在宏观视角上的契合。

“服务型政府”的概念首提于2000年，即为人民服务的政府”，实际上也契合了广播电视基本公共服务标准化过程中政府的出发路径。服务型政府的内涵可从不同角度界定，但之间已形成几个共识：一是以人为本以社会为本的价值理念导向;二是实践中将服务型政府视作建设目标;三是建设服务型政府以公共服务为核心职能和主线任务;四是转变职能的同时创新公共服务体制。服务型政府理论构建既要确保国家权力的公共性，又强调保障公众权利，在当下推进治理体系和治理能力现代化进程中具有适应性。

在讨论广播电视基本公共服务标准化议题时，我们也容易从结果维度联想到其最终希望能实现的根本公共利益，即公共价值公共价值首先在公共部门战略三角模型中被提出，"随后在公共行政学范式不断发展下成为继前者之后的新范式。Stoker认为，在此范式中，公共行政的主要目标是实现公共价值，"希望实现包括回应集体偏好、推行网络治理在内的多元目标。为判断公共价值，需要引人多方利益相关者进行协商。因此在注重集体偏好的理念引领下，该范式也更注重政治的作用。利益多元化后责任实现也显现出更多元的体系，多方责任主体通过构建和维护网络来共同追求公共价值的实现。综上，公共价值理论关注集体偏好的共同表达注重政治和政体结构对公共价值的确定、注重构建网络以实现公共价值。充分把握这些内涵特征，有助于研究我国广播电视基本公共服务标准化的路径搭建，在对文献进行整体回顾后研究者发现，广电基本公共服务标准化的理论研究尚未形成系统，国内的标准化建设处于起步发展时期，全国各地已形成了一批实践经验资料，契合了扎根理论的理想研究情境。因此，在梳理文献、分析整理第一、二手资料后，本文的研究问题最终涌现：广电基本公共服务体系在已有建设实践中是否可归纳供借鉴的标准化适用框架?

（一）研究设计

首先通过理论抽样选取研究样本。理论抽样有三个细分策略：重点抽样即尽可能寻找能提供丰富信息的样本;差异抽样即从与重点选择的样本的相反角度获取更多样本;持续抽样或阶段抽样即从收集资料到分析资料的全程不断针对信息不饱和之处进行针对性抽样。已验收完成的国家广电基本公共服务标准化试点的这些案例，恰好符合本研究期望的理论抽样策略--试点地能为研究问题提供更丰富、有价值的信息（重点抽样），分布于东、中、西部地区，具有差异化特性（差异抽样），且本文从收集资料开始就不断对资料进行分析并补充信息（持续抽样）。因此最终选取第一批广电基本公共服务县级标准化试点地作为本文的研究数据样本来源。

本文在收集数据的过程中建立了12个试点地案例的资料库，其中包含了官方汇集的各试点单位标准化建设经验交流材料，并加入当地政府发布的政策文件（标准规范、工作实施方案、工作报告）与新闻报道等作为补充。

在开放性编码的阶段，主要对官方材料进行分析。这部分材料是各试点地广播电视局对2022年当地试点建设情况的自述和汇报，一般涵盖了基本情况、工作举措、创新成果、经验反思等方面的内容，相对全面且兼具深度，作为研究数据质量较高。

（二）数据收集

研究样本选取了安徽省、浙江省、四川省、湖南省、云南省5省的广播电视局及其下辖12个试点县市的基本公共服务标准化建设工作作为研究案例，这些案例被依次编号为1至17。在深人分析时，主要基于其中的15个案例作为研究基础，以确保分析的全面性和深度。同时，为了验证理论饱和度，还随机选取两个案例（编号1、17）以及其他补充材料来进行检验，以确保研究结论的可靠性和有效性。将文本导人Nvivo11软件帮助编码，最后共收集到近9万字的案例文本材料。案例样本及其基本情况如表1所示。

（三）范畴提炼

在作为基础的开放性编码环节，笔者尽量使用原始数据资料中的语句，灵活采用逐句编码、逐段编码等方式，创建了655个“初始节点”，逐步汇总成320个概念，81个初始范畴，部分开放性编码示例如表2所示。

随后在主轴编码阶段，本研究进一步建立概念范畴间的联系，概括归纳出12个主范畴。编码结果如表3所示。

选择性编码阶段进一步将主范畴等内涵进行整合分析和建立联系，在不断比较各范畴关系的基础上，提炼出理论的核心范畴并构建出逻辑性的理论框架。最终，分别从制度、运行、保障、工具四个层面总结出4个核心范畴（见图1）。

另外，在得出核心范畴的过程中以及构建理论之后进行了范畴饱和度检验以及理论饱和度检验，未观测到与现有范畴产生新关联的新维度，这一结果有力地验证了该理论模型已经具备了较高的理论饱和度。

选择性编码在程序化扎根的第三步，开始涉及扎根理论方法的核心——理论建构。程序化扎根提倡发现核心范畴之间存在的逻辑“故事线”。研究者最终得出的理论框架以自绘图呈现，如图1所示。其中，“制度-多元协作”指的是广电基本公共服务标准化的引领依据和实施主体，该范畴对标准化建设有着制度性和背景性的指导;“运行-机制内容”彰显的是广电基本公共服务标准化的行动策略，反映了其运行机制内容;“保障-长效运维”则是行动者保障广电基本公共服务标准化的建设和实施能够长久运行的机制;“工具-技术嵌人范畴指的是智慧广电技术发展深人甚至嵌入运行过程，广电基本服务实现提质升级的工具和外部支撑。这四者形成了中国广电基本公共服务标准化的一般建设路径逻辑：在制度引领下持续发展的运行机制和技术工具，最终共同指向长效运维保障标准化持续发展，在此过程中技术嵌入了运行和保障的环节，使得基本公共服务的水平和质量得到提升。

（一）制度-多元协作：顶层价值引领下多元协同建设标准化

按照路径逻辑，“制度-多元协作”是广电基本公共服务框架的起点，具体运行体制机制、技术工具都在其引领下形成和成为标准化建设的运作成分和要素。在广电基本公共服务标准化框架中，标准化建设按照总体思路实行标准先行，国家和地方的标准规范具有制度性且对标准化建设推进起价值引领的作用;在制度网络中，标准化建设的参与主体是多元的，得以在统一价值引领的驱动下推进广电基本公共服务体系持续、健康、有序发展。

制度实质上就是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为规范，"其作用包含了为制度内外主体创造合作条件、为其运行范围提供激励机制。自“公共文化服务体系基本建成”的战略目标提出以后，公共服务均等化、标准化等议题在数次中央会议中被强调提及，各种标准规范文件如《国家基本公共服务标准》等陆续出台。在国家顶层规划的引领下，各地各级的标准规范文件也作为静态标准，一系列成体系的量纲值使标准化本身具有了制度性，传达出了国家公共服务的价值引领。

并且，由于大众需求的动态化发展，基本公共服务的范围应当是根据时空进行动态调整的，标准化水平也应该动态化提升，制度规范体系中也应反映这样的价值体现。

在公共价值范式中，公共价值创造的主体是多元的，是政府、公民、社会的共同责任。标准化通过建立统筹协调、系统管理、府际沟通的标准化推进机制，促进公共服务提供者、监管部门以及公众代表的相互配合与共同参与"，形成了多元主体协同建设的体系。广播电视公共服务由于其硬件服务内容的专业性。有必要引人专业技术人才与服务人员区分职能，以提高服务质量。因此，常常引人政府购买服务的机制来保证其长效运行，即引入社会力量，形成政府主导、社会参与的模式。

（二）运行-机制内容：软硬件构成基本运行，服务责任主体供给机制复合

运行-机制内容的基础部分包含了组织构建、设施平台和文化产品三个主范畴，此三者相互影响关联，是各地建设广播电视基本公共服务标准化的推进举措，也是广播电视基本供给服务运作的基本结构。组织构建的内涵包括服务阵地建设和基层队伍建设等：而设施平台和文化产品分别指的是广播电视公共服务的硬件基础和产生供给的公共文化产品，实际上都属于服务资源。此三者之间箭头彰显的是：组织构建在体制层面确保公共服务设施建设维护和公共文化产品内容供给，广播电视服务依赖于基础设备设施作为文化产品生产的渠道。

在三个主范畴内容互相作用机制的同时，标准化建设推进对照组织、设施、产品三个范畴，从公共产品及公共服务两个方面内生提炼出标准化刻度，具体内涵包括产出结果的标准化、理念与技能的标准化、维度与内容的标准化等，如节目供给标准、设施建设标准、设施运维标准等概念。

需要补充说明的是，此处核心范畴提取时将“运行”定义为广电基本公共服务标准化工作推进时从零到一的建设过程，将此后的长效运维单独划分为新的核心范畴，“运行-机制内容”核心范畴下的主范畴更偏向于初期运行的概念内涵。如此做是为了更清楚阐述理论框架，在实际实践过程中初期运行和长效运行维护应该用更紧密的视角看待。

如何进行广电基本公共服务的标准化供给?在厘清制度性的核心因素中包含多重主体的多元协作后，我们很容易继续联想并思考各主体应当如何作为的问题，而“运行-机制内容”就是针对此处的“如何”所提出的可能性答案。

根据一个经典的公共服务供给主体责任分析框架，"本文尝试将广播电视基本公共服务中政府和社会等多元主体更换至各方责任角度进行描述。于是，可以重新划分为服务规划者、服务生产者和服务对象。广播电视服务规划者即政府，在组织构建、设施平台和文化产品三个主范畴构成的运行关系中负责组织构建;购买服务的外包市场主体即服务生产者，负责设施平台和文化产品即服务资源的组织生产，且向公民、企业等服务对象提供服务，直接满足其需求。

为更直观展示思路，本文基于数据材料的观察绘制了三个责任主体之间的关系图，如图2所示。

由于“政府购买服务”和生产者“组织生产”服务资源出现了两次分工，此机制下的服务供给具有复合性。这意味着将生产直接让渡给市场主体来主导，政府需真正转变职能且建立与之对应的财政体制配合保障机制运转，在履行其财政责任的同时确保其合法性另外此复合性供给机制还要求政府加强监管职能，保证服务生产方有效且符合新质生产力发展需求、符合社会主义核心价值观的供给服务。对比复合供给机制与一般的政府直接供给服务的机制，可以得出政府多方面的职能转变呼应了服务型政府建设的现代化治理意义。

（三）保障-长效运维：内生性量纲与主体责任落实推动长效运维

为了持续化发展，确保长效运维也是促进广播电视基本公共服务标准化建设的动态化的题中之义。这部分内容实际上与“运行-机制内容”所内生的公共服务标准、公共产品标准有交会部分，即通过制定量纲规范促进标准的持续对照。另外，主范畴“运行保障”还补充了供给侧改革、资源利用、责任细化落实、平台保障、组织机构保障等内涵，进一步补充了框架体系，是促进理论饱和度的进一步补充。另外在实践过程中，资金支持方面通过引人社会力量、财政兜底资金管理使用机制和用户合理负担等方法举措对长效运维进行保障。

长效运维的内生性量纲同样是对照式建立，长效运维标准是公共服务标准、公共产品标准之外的进一步补充，三者最终形成了广电基本公共服务标准化的量纲体系。

在公共价值范式下，为追求公共利益的共同目标应引人多方主体进人决策乃至监督机制，多层次、多主体、全方位的监督机制正是基本公共服务均等化运行的关键所在。多主体的监督机制引入广播电视公共服务标准化建设，赋予了多元化的责任分配，政府应当转变职能且建立与之对应的财政体制配合保障机制运转。以此思路，财政保障是长效运维保障机制的重要内容。

通过前两个核心范畴的梳理，不难观察出制度和运行中不同主体参与产生的均开始逐步勾勒出广电基本公共服务标准化的框架轮廓，为进一步完整理解其运行逻辑，除分析其体制机制外，还需厘清镶嵌其中的行动者网络结构。广播电视基本公共服务标准化强调县镇村三级服务网络体系实际上也呼应了公共价值范式推行网络治理的融合应用。在网络结构运行的机制下广电基本公共服务能更加深入落实供给，实责任，促进标准化框架的长效运维。由此，运行责任、绩效考核等标准化工作能顺应网络治理脉络进行展开，同时建立人民群众的需求反馈机制，促进多层次、动态化的全方位多元主体监督运行，推动标准化实施长效化。

（四）工具-技术嵌入：智慧技术推动基本公共服务提质升级

推进广播电视基本公共服务标准化，首先应明确基本公共服务范围，注意区分基本公共服务和非普惠性公共服务的内容。智慧化的新兴信息技术在技术嵌入的基本逻辑下，对广播电视的基本公共服务和非普惠性公共服务都有所赋能“智慧广电”技术促进基本公共服务提质升级是本框架研究的侧重点。“智慧广电”在基本公共服务方面促进了设施技术改造、服务主体信息流通以及服务水平提高等。

新兴信息技术如大数据、人工智能等成为中国广电公共服务标准化建设的重要驱动力，“智慧广电”的出现从技术层面提供了解决广电基本公共服务模糊性难题的有效思路。技术已经嵌入社会各领域包括广电服务领域的方方面面，为新变化提供强大技术支撑和赋能，甚至催化着服务改革转型。

在技术嵌人的基本逻辑下，信息技术依托赋能机制、中介机制、催化机制，"推动了广电基本公共服务标准化的多元主体合作推进及管理能力提升。其中，赋能机制是指新兴信息技术能够实现对广播电视基本公共服务标准化主体的嵌入并助力其提升服务效能;中介机制是指“智慧广电”的平台技术架构等能够帮助改善行政服务过程中的信息不对称，通过促进信息流动进一步为多元责任主体的便利性互动提供基础支撑。在前二者的基础上，催化机制是指信息技术还会引发广播电视基本公共服务标准化模式的变革与转型，进而可以从制度、组织等层面为广播电视基本公共服务标准化的推进与巩固提供智力支撑，助力中国广播电视基本公共服务标准化道路的实现。

（一）立体体系

从广播电视基本公共服务标准化适用性框架中我们可以总结，基本公共服务标准化面向整个社会治理环境并引人多元主体共同参与，从制度引领、体制机制构建以及内生化的量纲上推进。广播电视基本公共服务在制度引领下，持续发展的运行机制和技术工具最终共同指向长效运维保障标准化持续发展。在此过程中技术嵌入了运行和保障的环节，使得基本公共服务的水平和质量得到提升。

因此，广播电视基本公共服务标准化在动态建设过程中，并不是仅仅提供扁平的标准或量纲，而是更加注重服务均等化提供的公共价值追求，形成了一个立体化体系。

我们还可以引人公共价值的三角模型进行分析，在广电基本公共服务均等化的公共价值追求下，“制度-多元协作”的核心范畴与“合法性和支持”的维度契合，国家提供政策发展环境，人民群众对美好生活的需要和社会主义核心价值观的传播与弘扬，也呼吁广播电视基本公共服务要深人基层提供精神文化产品;“运行-机制内容”“保障-长效运维”是政府推进广电基本服务供给和标准化建设的能力体现，而“工具-技术嵌人”是驱动此能力提升的要素补充。

（二）对照实例解释

为进一步展现理论构建后得到框架的适用性，此处主要以四川广播电视局的“12345’工作思路为例，总体来看此工作思路与本文的理论框架路径大致相同。首先，“制度-多元协作”核心范畴的内涵契合了四川广电局的“1个”总体思路目标发挥政府和市场“2个”作用，实现了顶层设计对标准化建设工作的制度性指导;后者主要体现在政府明确职责范围、专业服务通过政府采购进行，这也符合多元协作内涵中引进多主体促进标准化建设的部分。

四川广电局提及的三大标准即“内容保障标准、服务机构运行标准、信息化平台运行标准”。可以发现三大标准分别对应了第二个核心范畴下文化产品、组织构建、设施平台三个主范畴的概念。

四大支撑平台的内容包括四川省广播电视户户通维修机构、全省统一客服电话96655、全省广播电视统一监督管理电话962511和省广播电视公共服务信息化管理平台。其中监督管理电话可以被归为维护标准化建设长效运行的内容，其余仍然可以被视作“运行-机制内容”的内涵部分，在提供标准化的基本公共服务方面提出了针对性举措。信息化管理平台则可以瞥见技术嵌入的身影，在综合服务信息的基础上基本公共服务得以提质升级。

最后的运维服务机构主要是从机制设置上对运维进行了保障，其基本思路同样也对应了理论标准化路径的持续化发展意图。

此外，各地方的广播电视基本公共服务标准化建设虽然根据各地公共服务能力水平的差异各有不同，但整体上思路的共通点能够大致契合。

比如，浙江省持续指导省、市出台标准规范并落实实施，增进了任务分配的体系化标准化;浙江省广播电视局与华数公司合作，充分利用其专业技术力量，组织统筹村级广播站与华数公司合作编制广播电视基本公共服务试点项目库，此可体现“制度-多元协作核心范畴的内涵。云南省提出“坚持标准引领、均等发展”“坚持政府主导、社会参与”同样体现了该核心范畴;“坚持保障基本、兜住底线”“坚持融合创新、便民利民”“坚持综合施策、全面保障”也契合了适用性框架路径，分别对应了“运行-机制内容”“工具-技术嵌入”和“保障-长效运维”。

时至今日，中国广播电视基本公共服务标准化涌现出诸多新经验与新方法。在实现标准化服务可持续供给的同时，由于各地公共服务均等化程度的不同以及实践的特殊性与差异性，广播电视基本公共服务标准化模式仍处在不断探索的过程中。应当说，广播电视基本公共服务标准化的适用性框架更加注重在治理中实现服务的均等化提供，通过确立价值导向、构建健全的体制机制，并在具体维度上制定标准化量纲，同时辅以技术嵌入作为提升和优化服务质量的工具，从而构建广播电视基本公共服务标准化的长效且稳定的运维机制。

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