《党的二十届三中全会〈决定〉学习辅导百问》（88—90）
文摘
2024-11-28 17:39
江苏
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理解加快构建房地产发展新模式?
《决定》提出：“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。”这是推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式的必然要求。国土是生态文明建设的载体。构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，必须不断完善国土空间开发保护制度。党的十八大以来，党中央部署“多规合一”改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。“多规合一”改革自上而下整体推进，形成涵盖“五级”（国家、省、市、县、乡镇）、“三类”（总体规划、详细规划、专项规划）的国土空间规划，构建起规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准体系。与此同时，加快国土空间用途管制制度建设，制定实施覆盖陆海空间全域全要素、全国统一的国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类标准，夯实实施用途管制的基础；统筹划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，明确农业、生态、城镇空间用途管制的底线边界；制定实施生态保护红线管理规定，明确自然保护地核心保护区、一般控制区等不同区域人为活动管控规则；以“多规合一”为基础推动“多审合一”，切实提高行政服务效能。通过上述改革，总体形成以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。但也应看到，我国国土空间用途管制制度建立时间较短，在规划目标传导、用途转用审批和规划许可融合、规划和用途管制实施监管等方面还存在薄弱环节，需要进一步深化改革加以完善。对建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度的内涵和要求，可从以下3个方面加深理解。第一，夯实国土空间用途管制和规划许可基础。国土空间总体规划和详细规划是开展城乡开发建设、整治更新、保护修复，实施用途管制、核发规划许可的法定依据。要充分发挥国土空间总体规划对国土空间开发保护的战略引领作用，健全规划实施传导机制，分领域、分层级落实国土空间开发保护分区管制要求。强化国土空间总体规划对专项规划的指导约束作用，在国土空间规划“一张图”上统筹、协调和平衡各专项规划领域的空间需求。改革国土空间详细规划编制实施机制，针对城乡建设、历史文化资源保护、生态环境保护等的需求，因地制宜划分详细规划单元类型，探索不同单元类型、不同深度详细规划的编制和管制内容。第二，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度。坚持陆海统筹，以全域国土空间和各类自然资源为对象，分区分类健全用途管制和规划许可制度，实现用途管制类型全面覆盖、边界清晰准确、规则统一衔接。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。完善农业、生态、城镇空间内部土地用途转用管制规则，推进用途转用审批和规划许可整合优化。第三，加强国土空间规划和用途管制、规划许可实施监管。强化国土空间规划权威，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。推动国土空间治理数字化转型，建设全国国土空间规划实施监测网络，提升国土空间规划实施监督能力。推动建设项目用地审批、规划许可、规划用地核实等全流程数字化管理，强化用途管制和规划许可监管，严肃查处各类违反规划和用途管制要求的建设行为。推进国土空间规划法立法，将“多规合一”改革等的制度性成果上升为法律制度。
完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制主要有哪些要求?
《决定》提出：“完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，是指国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，由自然资源部委托省级、市地级政府代理行使部分自然资源资产所有者职责的制度设计。完善委托代理机制旨在解决全民所有自然资源资产产权管理中中央和地方权责不清问题，实现好、维护好、发展好所有者权益，增进人民福祉。自然资源资产产权制度是加强生态保护、合理利用自然资源、促进生态文明建设的重要基础性制度。我国一些地方出现生态退化严重和自然资源利用粗放等问题，在一定程度上与全民所有自然资源资产所有权人不到位、所有权人权益不落实有关。党的十八届三中全会以来，党中央持续推进自然资源资产产权制度和管理体制改革。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。2018年，在党和国家机构改革中组建自然资源部，明确由其统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。2021年，按党中央部署在全国31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团和134个地市同步开展委托代理机制试点，针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水和国家公园8类自然资源资产（含自然生态空间），按照“由谁管——有什么——值多少——怎么管护——如何配置——收益怎么实现——如何监督——对谁负责”管理链条，初步构建起委托代理制度框架。试点工作中也反映出一些问题，如不同层级政府权利义务划分尚不完善、委托代理法律规范尚不健全等，需要进一步推进相关制度建设。完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，必须紧紧围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度改革方向，抓住履行所有者职责、落实所有者权益这个关键，遵循统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的基本原则，健全相关制度。一是完善自然资源清单管理制度。优化中央政府直接行使所有权的自然资源清单，完善地方政府代理履行所有者职责的自然资源清单，明确履责主体、对象、范围、权利义务、受托责任等。二是开展自然资源统一确权登记。坚持资源公有、物权法定、统一确权登记，清晰界定自然资源资产产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界。三是推进自然资源资产价值实现。开展自然资源资产清查统计和资产核算。完善自然资源资产权利体系，健全划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、特许经营管理规则。健全自然资源资产储备制度，探索不同门类自然资源资产综合收储、组合配置使用权，提升资产价值。四是完善自然资源资产收益管理。围绕全民所有自然资源资产收益的征收、分配、支出、监管等，健全覆盖各类资产的收益管理制度，落实和维护所有者权益。五是健全自然资源资产考核监督制度。健全全民所有自然资源资产管理考核评价体系，探索考核评价结果与领导干部自然资源资产离任审计等的衔接机制。完善向人大常委会报告国有自然资源资产管理情况制度。健全自然资源资产损害发现、核实、追偿和报告制度。六是推进自然资源资产法律制度建设。在国有资产法立法和自然资源管理相关单行法修订中，健全全民所有自然资源资产所有权委托代理机制法律制度，明确相关主体权利义务。
如何理解建立新污染物协同治理和环境风险管控体系
《决定》提出：“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”。这对深化相关领域改革、深入推进新污染物协同治理和环境风险管控提出了明确要求。新污染物是指在环境和自然生态系统中可检测出来的，即使以低剂量进入也能够给人体健康和环境安全带来较大风险和隐患的一类化学物质的统称。国内外广泛关注的新污染物主要包括国际公约管控的持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等，一般具有危害比较严重、风险比较隐蔽、环境持久性、来源广泛性、治理复杂性等特征。以习近平同志为核心的党中央高度重视新污染物治理工作，党的二十大报告明确要求开展新污染物治理。习近平总书记在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上强调，要持续推进新污染物协同治理和环境风险管控。近年来，我国新污染物治理工作扎实推进，积极推动相关法规标准体系建设，建立健全工作推进机制，组织开展环境风险摸底调查，强化环境风险源头管控，多种形式开展宣传教育，严密防控与人民群众健康安全密切相关的突出环境风险，各项工作取得积极成效。新污染物治理和环境风险防控工作具有长期性、复杂性、艰巨性，现有的工作基础仍较薄弱。主要是新污染物治理机制亟待加强，相关制度还不够健全；环境风险底数尚未全面掌握，亟须系统开展环境风险评估；科技支撑有待进一步强化，需要从国家层面强化研发布局；法治保障体系需要加快构建，以便为有效管控新污染物环境风险提供保障。推进新污染物协同治理和环境风险管控，必须坚持人民至上、问题导向、改革创新、共治共享，着力推动实现“五个转变”：从总量和质量管理向环境风险管理转变，从末端治理向全生命周期管理转变，从粗放式决策管理向精细化优先管理转变，从单一治理向协同治理转变，从污染防治向构建生命共同体转变。落实党中央决策部署，需要重点抓好以下工作。第一，健全新污染物治理管理体系。依托现有机构力量，在国家和区域流域层面建立“1+7”个新污染物治理技术中心，统筹开展新污染物环境调查、危害识别和风险评估，制定并组织实施新污染物全生命周期环境风险管控政策。对新化学物质和优先控制新污染物实施环境管理登记，做到“应管尽管”，积极承担有关国际公约履约工作。强化省负总责、市县落实的地方管理体系。第二，推进新污染物治理法治建设。出台有毒有害化学物质环境风险管理法规，建立禁止、限制、限排等全生命周期新污染物环境风险管控制度体系，健全新污染物环境风险评估制度、风险管控制度以及新化学物质环境管理登记制度等，明确各法律主体的法定职责，加强各领域各环节政策衔接。加大执法检查力度，推动新污染物相关法律法规落实落地。第三，完善新污染物治理支撑保障。加快实施新污染物治理科技专项，集中解决新污染物环境风险评估与管控领域面临的“卡脖子”科技难题。完善新污染物环境风险评估与管控技术体系。实施全国新污染物生态毒理和健康毒理数据集成专项工程，开展全国新污染物环境信息调查和环境监测能力建设专项行动，建设国家新污染物环境风险评估与管控信息系统，构建国家新污染物计算毒理和暴露预测大数据平台。第四，聚力落实新污染物治理重点任务。持续推进新污染物治理行动，着力破解新污染物治理难题。对我国在产在用的数万种化学物质系统开展环境调查监测、生态毒性和健康毒性识别、环境风险筛查和评估。精准锚定应当重点管控的新污染物，开展管控措施的经济社会影响评估，科学制定全生命周期的环境风险管控措施。
