随着35号文、47号文等文件的出台，借新还旧将成为城投企业融资新常态，地方政府也将进入重要的休养生息时期。从数据来看，2023年四季度发行的城投债中，明确用于新增用途的债券占比0.45%，2024年一季度发行的城投债中，明确用于新增用途的债券占比1.07%，借新还旧占了绝对主导地位。从新增融资项目区域分布来看，12个重点省份约束较严。从新增融资募资项目来看，募投项目大都为有收益的公益性项目，个别甚至为产业类项目，反映出城投产业化发展已更为深入。
借新还旧虽然限制了城投企业新的融资、新的发展空间，但这也给城投企业产业化转型带来一些重要的机遇。一是，借新还旧和地方政府休养生息，给城投企业转型带来了重要的窗口时间；二是，国家战略和区域经济发展政策的实施，将给城投企业带来一些重要的发展机遇；三是，产业结构升级、城镇化进程仍未结束，城投企业仍可以抓住其中的发展机会；四是，数据资产入表可能会给城投企业转型带来新的突破。
借新还旧下，实现产业化转型已成为城投突破融资局限重要的途径。有鉴于此，我们给城投企业产业化转型提出以下建议：
顺应地方政府财政转型趋势 摆脱传统的发展路径依赖
虽然当前股权财政的体量远小于土地财政，财政第三个账本还远未到支撑财政可持续性发展的地步，但转型股权财政的思想已经扎根于地方政府，且有一些成熟运作模式，像合肥模式、深圳模式、苏州模式等。在地方财政向股权财政转型过程中，城投产业化转型是地方政府讲好“股权财政”故事的重要一环。过去地方政府依靠基建来拉动城市发展，城投企业也在这种基建大干快上的过程中获得了巨大的发展，甚至地方政府和城投企业之间形成了互反馈，也即地方政府依赖城投企业促进了地方基础设施建设和政府职能的实现，而城投企业依托地方政府在业务、资金、资源等方面的积极支持，也获得了巨大的发展空间。但在土地财政不可持续，地方政府亟需挖掘产业红利的背景下，城投企业也需要摆脱这对地方政府的路径依赖。而通过目前运作较为成熟的“合肥模式”、深圳模式、苏州模式等股权财政模式，城投企业仍然可以在地方政府财政模式的转型中发挥巨大的作用，并且完全可以由此实现向产业化企业转型。
把握政策实施的有利机遇 实现城投产业化转型
城投企业推进政策的实施有三大优势：一是，与地方政府关系紧密；二是，城投企业作为地方政府施政的抓手，长期的政策实施中形成对政策的正确理解和执行力；三是，易获得政策和体制上的支持。因而，城投企业可以在国家战略或区域发展政策实施中抓住推进产业化转型的机遇，主要来自于以下几方面：一是，产业转型升级的机遇，比如战略性新兴产业的导入，先进产业向落后地区转移或渗透等；二是，基于碳中和带来的绿色节能环保等方面的产业化发展机遇，比如今年一季度新增融资用于生态环保、节能降碳建设项目的较多；三是，基于商业和人员往来增多带来的电商、文创、商贸、文旅等服务业方面的机遇；四是，基础设施建设和公共服务水平提升的机遇，这既包括传统的基建和公共服务设施建设，还包括像新基建、大数据等方面新的发展机遇。此外，由于我国城镇化进程并未结束，土地一二级开发仍具有一定的空间和潜力，以及数据资产入表带来的新机遇，城投企业也都可以充分利用，从而助推产业化转型。
城投产业化转型要重在 提高产业化发展质量
近年来，无论是退平台，还是声称为“市场化经营主体”的城投企业，其业务发展都发生了一定的变化，经营业务中市场化业务明显增多，这些城投也呈现出一些普遍的特点：一是，背后目的主要是为了满足监管需要，甚至是融资需求；二是，业务出现多元化，仍以从事基建业务为主，但没有突出的产业化业务。以株洲市城市建设发展集团有限公司（以下简称株洲城发）为例，公司是株洲市重要的基础设施建设主体，经营业务涉及建安工程、房地产销售、管道天然气运输、自来水销售、公汽运营、污水处理、管线运营、商品销售、广告服务、物业管理、土地整理投资收益、金融服务、规划设计以及其他，公司仍主要从事基础设施建设和公用事业，市场化业务虽较多，但没有发展出较为突出的有竞争优势的主业；三是，盈利能力较差，造血能力不强。仍以株洲城发为例，该公司近年来毛利率逐年下降，由2020年的14.96%下降到2023年前9月的9.9%，其中重要原因是由于部分公用事业业务吞噬了公司盈利能力，像公汽运营业务多年来一直亏损，同时，公司经营性现金流十分依赖政府回款，主要依靠筹资活动满足经营及投资活动现金流需求。通过株洲城发也可以看出，这些退平台或者是声称为“市场化经营主体”的城投企业，作为区域性基础设施建设主体或公用事业运营商，其发展多元化的市场化业务更多的地是为了弥补从事公益性事业的亏损，但由于其市场化业务线较广，产业化发展质量不高，产业化对其公益性事业亏损的弥补也相当有限，难以形成有效的经营性业务和公益性事业的良性互补发展局面。另外，尽管交易所融资335标准已成为多数城投企业产业化转型的发展方向，但这个标准的意义其实并不是一定要满足这个比例，而是在于城投企业产业化发展和公益性业务的发展能够相得益彰，相互补充。
妥善处理存量债务 化解债务风险
借新还旧下，城投企业的债务风险仍不可忽视，需要妥善处理存量债务和化解债务风险。具体来看，一是，城投债务化解有赖于地方政府积极回款。城投企业和政府的业务模式已转为市场化的方式，但政府回款不积极不及时，导致城投企业现金流状况越来越差，债务压力不断扩大，因而，城投企业在为政府干活的同时，需要积极督促政府回款，或者至少做到让政府重视回款，这是解决债务问题的关键；二是，隐性债务虽然是政府负有偿还责任的债务，但由于有隐性债务的城投只能借新还旧，严重影响到这些城投企业的产业化发展，而近年来地方政府因财政支付能力有所下降，隐债化解进度较慢，又更是增加了这些城投企业产业化发展的难度，在此背景下，城投企业要摆脱隐性债务的束缚实现产业化发展，可以积极争取地方政府通过多种途径化债或者将隐性债务置换的方式将隐性债务化解；三是，政府以资产置换债务，或者城投盘活资产化债。对于仍有存量有效资源资产的政府，可以将其置入城投企业，既可以增强城投企业发展实力，又可以降低城投债务风险。同时，部分城投企业在为政府干活过程中，已给城投注入部分资产，作为对城投化债的支持，或者是相当于回款，城投企业应当充分盘活这部分资产，以实现化债的目标。
来源：中证鹏元评级
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【课程提纲】
第一讲：城投融资创新管控、产业化业务转型实践、基金项目选择、收购上市公司实务和案例
（时间：11月22日周五09:00-12:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，原盐城东方集团（国家级开发区平台公司）副总经理，现任上海君桐资本合伙人，立霸股份(603519)原监事、拓荆科技(688072)原监事。
一、城投公司面临N大困境（含资本运营特殊难点）及一些应对策略
二、城投融资的几类方式、工作思路、创新管控与企业资本运营管理
三、城投公司产业化业务发力的几大方向分析及一些实践经验
四、盐城东方集团转型实践、成绩、经验总结、可复制性分析
五、城投股权财政转型实践要点
六、城投收购上市公司的动机、标的选择、操作步骤实操
七、城投与私募股权基金合作的模式思路
八、答疑与交流
第二讲：“项目+资源”投融资模式谋划项目与政策性资金+国企资金组合运用探讨与实践案例
（时间：11月22日周五14:00-17:00）
一、基建项目投融资改革逻辑分析
二、“项目+资源”投融资模式——专项债券谋划、实施及案例
三、“项目+资源”投融资模式——片区开发模式、实施及案例
四、“项目+资源”投融资模式——未来社区模式、实施及案例
五、“项目+资源”投融资模式——EOD（生态环境导向的开发模式）
六、“项目+资源”投融资模式——交通+矿产、旅游、物流等资源开发模式
七、某县体育场馆投融资设计案例分析
八、某未来社区核心配套区块一体化开发项目投融资设计案例分析
九、总结项目投融资成功的核心要点
十、答疑与互动
第三讲：政府国企平台在化债与发展背景下如何提升融资能力及打造高质量发展现代新国企
（时间：11月23日周六09:00-12:00）
一、国企平台融资环境分析
二、国企平台融资能力提升策略
三、案例分享
四、答疑与交流
第四讲：当前地方政府的形势思路、脱困破局、盘活存量资产实操要点与案例
（时间：11月23日周六14:00-17:00）
一、形势与思路
二、盘活存量资产
三、答疑与交流
第五讲：地方政府平台类公司的产业化转型、城镇化项目投融资模式转型要点与案例
（时间：11月24日周日09:00-12:00）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。清华大学博士，伦敦政治经济学院（LSE）访问学者。
一、地方政府平台公司的产业化转型
二、城镇化项目投融资模式转型
三、答疑与交流
介绍破冰会 项目沟通会
（时间：11月24日周日13:30-16:00 ）
针对交流、诊断问题、提供思路、赋能资源将
特邀几位相关业务资深行家对话和业务交流，实质赋能业务发展
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