经合组织“碳减排方法包容性论坛”项目进展及启示
李继峰1，颜沁雯2，吴海峰2，顾阿伦2
1 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010；2 清华大学能源环境经济研究所，北京 100084
全球推动碳中和的大趋势下，各国的气候减缓政策措施呈现多样化、复杂化。这其中，既有市场类政策，如碳交易、碳税等，也有非市场类政策，如节能标准、行业管制措施、技术创新政策等。然而，IPCC第六次评估报告和2023年联合国气候大会（COP28）的第一次全球盘点报告，均指出各国目前的努力还不能满足《巴黎协定》的减排要求[1]。因此，采用一套统一的指标体系和方法，盘点各国已有减排政策和评估其效果，可促进各国有针对性地围绕减排政策制定与实施进行交流、互鉴，有利于各国提高现有措施的减排有效性和采取新的减排措施，具有重要现实意义，是全球气候治理中的一个道义制高点。不过，不同国家在体制机制、基础能力、市场环境、政策执行能力等方面存在差异，对不同类型减排政策的倚重程度不同，对相同类型政策的具体设置也明显不同，如何开展跨国别的政策盘点和评估非常复杂，是一项极具挑战的任务。
经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD），作为全球领先的国际组织和政策研究智库，于2023年2月启动“碳减排方法包容性论坛”（IFCMA，Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches）国际项目，广泛邀请发达国家和发展中国家政府参与，聚焦国别减排政策盘点和评估方法研究，希望形成一套统一的盘点与评估方法体系。OECD在此方面已有丰富积累，包括1996年开始建立的环境政策工具（PINE，Policy Instruments for the Environment Database）数据库，以及2021年设立国际气候行动计划（IPAC， International Program for Action on Climate）建立的气候行动和政策评估框架（CAPMF，Climate Actions and Policies Measurement Framework）。这些数据库目前都在运行并进行动态更新。在这些研究与数据库基础上，经合组织提出IFCMA项目，更强调通过制定可比指标体系来统一盘点各国减排政策，并使用可比的定量模型工具就政策的效果和成本进行综合比较，以提高各国相互借鉴的可行性，从而促进各国实施更有效且更易全球协调的气候政策。IFCMA项目实施1年多以来，取得了一系列进展，国际影响不断扩大，值得我国高度重视。本文重点介绍IFCMA项目的工作内容和现有最新工作进展，以及对我国的重要启示。
2.1 项目主要工作内容
IFCMA项目以推动国别政策盘点和评估为主要目的，但在具体工作任务上呈现动态拓展的态势。目前该项目主要包括三项任务（图1）：一是建立统一的国别减排政策盘点方法，并按统一的指标体系建立各国减排政策数据库；二是形成国别减排政策评估方法和模型工具，并就关键政策进行评估；三是形成国际协调一致的部门和产品碳排放强度方法[2]。2023年2月启动之初，项目主要包括盘点和评估两项工作，下半年工作安排中增加了行业和产品碳强度核算方法研究。2024年2月，碳强度测量方法研究报告先行发布，并预计于2024年底形成成果报告；2024年8月，基于试点国家研究的政策盘点方法论发布。
图1 IFCMA项目的工作任务
任务一：主要是建立统一的减排政策盘点的指标体系，并面向IFCMA成员方建立政策数据库。IFCMA仅限于对正在实施的政策行动进行盘点，不包括指导方针或宣誓政策目标类文件，也不包括仅宣布或拟议的政策工具。这项任务将目前的政策按照市场化工具（税收激励、非税补贴、碳价工具等）和非市场化工具（性能与技术标准、政府投资与采购等）进行分类盘点（图2）。这项任务初步明确了每项政策需要盘点的指标体系及盘点方法，最重要的指标包括政策可覆盖的排放源（活动水平、资产规模）、对应的减排量（包括减排效果或替代效果）及政策力度（税率、碳价等）等。通过政策盘点，往往可以就减排工作进行查漏补缺、减少不同政策之间的相互冲突，为决策者进一步调整和扩展政策工具提供依据，以提升减排效果。由于盘点工作的政策信息要求高，IFCMA项目一方面是从公开渠道获取，另一方面明确了成员方有提供政策信息的义务，但也未强制成员方提供所有政策信息。
图2 政策工具分类
任务二：基于任务一的政策盘点基础，建立一致性方法工具，定量评估各国政策的减排有效性和经济影响。评估以事前分析为主，即通过建模比较没有采取政策行动的情景与实施行动的结果来评价其减排效果。由于大量减缓政策往往针对特定部门，IFCMA项目明确分两步来开展政策评估。第一步是选择技术细节丰富的部门模型对各类减排政策的直接效果进行初步分析。第二步是在第一步基础上，使用全球多国、多部门的动态可计算一般均衡模型计算政策的综合减排效果和宏观经济影响。
任务三：研究各国现有的产品或行业碳强度核算方法，推动建立全球统一的方法。碳强度指标用途广泛，可以用来指导政策方向（如识别脱碳挑战最大的部门和产品），也可作为政策基础（如根据产品的碳强度征税），从而支持碳税、碳排放交易制度、性能标准等各种政策的设计。目前各国计算产品或行业碳强度上，所划定的核算边界、应用的基础数据、采取的核算方法并不一致，不具有可比性。IFCMA计划在梳理各国研究的基础上，提出一套国际上可广泛采用的方法，便于各国加强自身数据基础能力建设。同时这项工作也为开展国际比较提供了基础，大概率会成为发达国家确定“碳泄露”风险的依据。
2.2 项目的工作计划
IFCMA项目实施主要分为试点研究-推广-更新和拓展三个阶段。试点研究的目的是确定一套可跨部门和跨国使用的方法体系，检验模型的可行性，并建立最佳实践。当前，任务一（政策盘点）的试点工作正在瑞士、智利等国及其特定部门展开，覆盖工业、建筑和交通等数十项政策措施。根据计划，从2024年中旬-2025年，盘点工作将推广至所有项目成员方，优先盘点电力、运输、工业、建筑和土地利用等重点部门的政策；2026年起进行进一步更新和政策范围扩展。任务二（政策评估）目前也在瑞士和智利等国开展试点，但进度相对滞后于任务一，待模型工具和应用方法确定后，在第3-4年将政策评估推广至所有IFCMA成员国。任务三目前已完成了对已有产品或部门碳强度核算方法的综述，2024年下半年将深入研究如何统一方法工作。
2.3 项目的主要工作产出
IFCMA项目预期产出主要包括一整套国际认可的减排政策盘点与评估方法体系和政策工具数据库。按照工作任务看，政策盘点和评估工作都将在2025年就试点情况形成阶段性研究报告，2026年会形成最终的研究报告，同时会建立覆盖所有成员方的政策工具数据库。碳强度核算方法研究工作将在2024年底形成初步研究报告，并在后续工作中进行重点行业的实际测算。按照经合组织的惯例，这些研究报告和数据库将广泛用于支持相关国际机构和各国的气候治理，推动项目研究成果逐步转化为规则、政策，提升其国际影响力。
3 碳减排包容性论坛最新进展
3.1 盘点与评估研究的最新进展
IFCMA目前主要通过瑞士、智利和尼日利亚等国的试点开展盘点与评估研究工作[3]。瑞士的试点研究聚焦制造业、交通运输、建筑业和跨部门政策，盘点了72项政策工具（含676个子方案），并使用UNFCCC排放数据、IEA世界能源平衡表、IEA能源终端用途和效率指标等数据将政策对应到相关的排放。瑞士的政策评估工作稳步推进，目前选择了10项关键政策，并由外部建模专家使用TIMES模型进行部门气候政策建模。智利的试点研究则涵盖了交通运输、能源、建筑业和跨部门政策，盘点了36项政策工具（含93个子方案），并重点分析了电力部门各政策覆盖的排放份额和碳税政策在各部门对应的排放量。政策评估方面，智利能源部和第三方专家选择了10项关键政策，并正在选择部门政策评估建模的合作伙伴。近期启动的尼日利亚试点工作则重点关注农业、森林、土地利用和交通部门，以及最近的化石燃料补贴改革行动上。
2024年8月，IFCMA发布基于试点国家研究形成的政策盘点方法论，阐述了如何识别政策直接或间接覆盖的排放量[4]。预计后续上，IFCMA会把瑞士的TIMES模型与OECD ENV-Linkages CGE模型建立连接，评估政策的直接和间接减排影响，智利则会尽快确定其建模团队。这两国皆计划于2024年12月完成基于部门和经济模型的政策评估。此外，IFCMA计划在未来几个月内再启动2-3个试点项目，并根据试点国家的进展完善相关研究。
3.2 碳强度核算方法研究的最新进展
碳强度测量方法研究报告于2024年2月发布，概述了目前各国计算部门和产品级碳强度指标的主要方法和挑战[5]。报告指出，目前部门级碳强度指标比产品级指标更为成熟，并得到广泛使用，但其依赖于二手数据和IPCC的缺省值，而且测量方法存在较大差异，难以实现跨部门比较，也无法满足日益增加的精准碳排放度量的需求。产品级碳强度指标有更高的准确度，但主要挑战在于需要供应链各环节的交叉验证和共享原始数据，对于中小公司而言验证成本可能较为高昂，共享数据也面临技术、法律和监管障碍。此外，不同部门和地区的测量标准和方法繁多，也加大了指标互用和互相比较的难度。
基于以上分析，IFCMA计划于2024年底前发布报告，内容包括回顾依赖于碳强度指标的政策，进一步探讨碳强度指标测量和互用性方面面临的挑战，并提出各国政府在设计碳强度指标计算标准时可以遵循的基本原则或可考虑的因素。2025年及之后的可能工作领域包括开展排放密集且贸易暴露部门（Emissions-Intensive Trade-Exposed, EITE）的关键产品碳强度指标的计算说明，并确定可扩展、可广泛使用和可靠的碳强度计算方法体系。
4 展望及启示
IFCMA高度重视与国际机构的合作，项目产出有望影响多条国际气候治理渠道的规则完善和新规则形成。IFCMA项目自设立之初就高度重视与国际机构的合作，多次邀请联合国气候变化框架公约秘书处（UNFCCC）、二十国集团主席国（G20）、世界贸易组织秘书处（WTO）、国际货币基金组织（IMF）的气候政策研究团队参会，COP28期间经合组织还与UNFCCC秘书处举行高官会加强合作。经合组织开展研究，随后被国际多边机构使用并推广成全球规则的案例很多，例如经合组织推动的税基侵蚀与利润转移（BEPS）包容性框架最后成为国际税收治理的重要规则等。IFCMA聚焦国别减排政策盘点及评估方法研究，未来有成为相关国际治理渠道完善现行规则或建立新规则的潜力。特别是IFCMA工作与《巴黎协定》下缔约方减排工作盘点具有较强互补性，有望为后者完善工作提供研究支撑，对此需要高度重视。
IFCMA项目有助于各国不断完善减排政策体系，也使各国面临新的国际压力。IFCMA项目有利于各国相互镜鉴、取长补短，是各国更好完善减排政策体系的一次机遇。同时，随着IFCMA项目中各国政策数据库的建设，也使得公开开展国别减排努力比较成为可能。由于减排努力的比较与数据库所覆盖的减排政策数量和政策特征参数赋值密切相关，一国若对数据库的内容和关键参数没有把控，恐被低估所做的减排努力，面临新的国际压力。
我国要高度重视IFCMA项目的进展。目前IFCMA项目的成员方有58个国家和国际组织。经合组织积极争取我国加入，但目前我国与印度、沙特、巴西等国尚未加入。未来，我国一方面应积极接触，着力了解其项目运行和研究工作进展，另一方面也要努力学习其先进做法，提升国内减排政策盘点和评估工作能力。同时，考虑到IFCMA推动的部门和产品碳强度核算方法研究，将大概率用于开展各国出口产品碳强度比较，我国应高度重视其对我国产品出口碳壁垒的新影响，及早谋划应对策略。
参考文献
[1]UNEP. Executive summary. In Emissions Gap Report 2023: Broken Record – Temperatures hit new highs, yet world fails to cut emissions (again) [R]. Nairobi, 2023.
[2]OECD. OECD Secretary-General Report to G20 Leaders on the work of the Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches: India [R]. Paris, 2023.
[3]OECD. OECD Secretary-General Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors on the work of the Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches: United States [R]. Paris, 2024.
[4]OECD. Greenhouse Gas Emissions Mapping Methodology for Climate Change Mitigation and Mitigation-Relevant Policy Instruments: A Methodological Note to support GHG Mapping for the IFCMA Country Pilot Studies [J]. 2024.
[5]OECD. Towards more accurate, timely, and granular product-level carbon intensity metrics [J]. 2024.
《气候变化研究进展》创刊于2005年5月
由中国气象局主管、国家气候中心主办
中国科技核心期刊（CJCR）
《中国科学引文数据库》（CSCD）核心期刊
《中文核心期刊要目总览》第6版之大气科学类核心期刊
《气候变化研究进展》2023影响因子2.1887
《Advances in Climate Change Research》被SCI收录
ACCR 2023影响因子6.4
气象和大气科学类；环境科学类均位于Q1
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