- Hui Chen-
武汉大学网络空间国际治理研究基地研究助理
在当前俄乌冲突的背景下，我们已能够清晰观察到，一系列西方主导的制裁措施（尽管不全然是网络的），已然给国际社会的顺畅运作与各国人民的日常生活带去了沉重负担。就在前不久，美国国务卿布林肯造访南非时，南非外长潘多尔还不无风趣地讽刺道：近期国际上涌现的一系列制裁措施，是在胁迫非洲各国“选边站队”，严重损害着发展中国家的主权与发展利益。因此，随着近来越来越多的西方国家在网络空间建立起并启用单边网络制裁，依据现有国际规则对此类制裁机制分析合法性就显得有所必要。
一、单边网络制裁在网络空间的兴起
关于什么是“单边网络制裁”，国际上当前尚缺乏统一定义，但从共有特征上而言，单边网络制裁可以被理解为是临时性施加的一种限制性经济措施，用于惩罚参与恶意网络活动或网络攻击的个人、实体或政府机构。这些措施包括冻结资产、限制与被制裁人员或实体的经济关系以及旅行禁令。理解这类措施的核心在于其所具有的“单边性”：一是他们的建立与实施是以国内法为依据，二是他们往往缺少来自区域或国际组织的预先授权。
在建立起网络制裁机制的国家中，美国是最早也是最成熟的一个。通过2015年和2016年颁发的总统行政令，美国已将危害关键基础设施、侵害商业利益和干预本国选举等的恶意网络活动规定为启用制裁的条件。在随后陆续签发的一系列行政令中，美国授权与网络相关的制裁范围进一步扩张，例如2019年的13873号行政令，就允许为保护信息通信技术供应链安全的目的而慑止此类具有特殊目的的恶意网络活动。此外，欧盟于2019年，英国在2020年脱欧后，澳大利亚则在2021年，都纷纷建立起自身的单边网络制裁机制。
二、单边网络制裁涉嫌违反多项国际法规则
首先，我的理解是，即便在没有联合国等国际组织授权的情况下，国际法也没有一般性禁止一国根据其国内法采取单方面对外措施的权利，这类措施是否合法，需要通过观察其手段、方法或效果，去判断是否有违相关国际法规则。
其次，具体分析而言：
第一，单边网络制裁可能违反现有国际条约，如WTO的有关规则。制裁措施对特定国家及其国民的禁止或限制性措施通常构成了一种歧视性做法，在国家间营造了某种不平等待遇，从而可能违反条约中关于最惠国待遇、国民待遇等的规定。另外，观察俄罗斯富豪在俄乌冲突后所遭受的资产处置状况，可发现一国对他国国民私人财产的冻结，可能已足以起到类似于征收的剥夺实际控制（effective control）效果，涉嫌实质上构成有关条约中规定的违法征收行为。若据此假定单边网络制裁有违WTO规则，其是否可享有条约所赋予的免责事由？一般而言，单边网络制裁既不是必要的，也在同类型国家中歧视性地加以适用，使其无法满足一般性例外的要求。同时，当前绝大多数恶意网络活动可能也难以引发相当的“国际关系紧急状态”，使一国也很难无争议地主张国家安全例外。
第二，单边网络制裁还可能违反多项国际习惯法原则或规则。如在《塔林手册2.0》中，其国际专家组（the International Group of Experts）就一致认可存在这一规则： “一国不得对依国际法享有豁免的从事网络活动的人或网络基础设施行使执行管辖权和司法管辖权”（A State may not exercise enforcement or judicial jurisdiction in relation to persons engaged in cyber activities or cyber infrastructure that enjoy immunity under international law）。但在“太阳风”（SolarWinds）事件后，美国实施的网络制裁已陆续指向GRU、联邦安全局（FSB）、联邦中央银行等政府机构及相关政府官员，所采取冻结政府资产以及为阻止个人执行公务而颁发旅行禁令等措施，可能有违国家豁免的国际法原则。此外，以华为受到的相关打压为例，单边网络制裁所具有的“强迫性”特征已愈发明显，越发清晰地指向对一国国内事务（尤其是经济、科技等事务）的粗暴干涉，涉嫌违反不干涉内政原则。
第三，我还特别注意到，OHCHR“单方面强制性措施对享有人权的负面影响问题特别报告员”近期已适时地将研究注意力集中于单边网络制裁上，为此正在向各国政府征询意见，这可能预示着，单边网络制裁对国际人权法的违反状况也将被逐步揭示。
最后，需要追问的是，单边网络制裁是否可以通过主张其为反措施而解除其潜在不法性？在我看来，要在当前网络环境中主张单边网络制裁构成反措施是有困难的：一是准确的法律归因仍面临阻碍，二是国际法在网络空间适用中的模糊性使得国家很少主张所遭受的恶意网络活动是有违国际法的（或就算有笼统指出，因不具体指向特定国际法规则而显失意义），三是反措施在网络空间如何具体适用都还存有争论（特别是在集体制裁兴起的趋势下，各国正又陷入对集体反措施的合法性争论中），由此导致四来尚未有国家在网络空间明确主张过自身制裁作为反措施。
由以上分析可知，虽然就单边网络制裁的国际合法性界定很难给出类型化的准确回答，因为不同的制裁措施需要结合具体情境具体分析。但上述梳理已可初步表明，单边网络制裁存有多处违反国际法的可能，其国际不法性在多数情景下可能是比较明显的。
三、单边网络制裁进一步阻碍负责任国家行为规范的发展
目前，西方学界倾向于认为，通过施加制裁，可以正面推动网络空间负责任国家行为规范的发展，因其既表明了哪些特定行为是不负责任的，同时也可以借助对这些所谓不负责任的行为施加惩戒，而使规范得到落地实施。
但我的观察是，单边网络制裁未必能对规范的发展起到正面推动作用。
一是以缺乏合法性的单边网络制裁推动规范发展，有违各国为网络空间确立规范的本意。UN GGE报告已多次指出：“规范并无意要限制或禁止符合国际法的行动”，相应地可知发展规范必须以遵守国际法作为基线（包括手段、方法与效果）。既然规范无法为违反国际法的行为提供更高级别的合理性背书，那么以违法行为去推动规范实施从路径上而言就存有问题。
二是单边网络制裁所声称推动的规范也是有待检验的，它们未必是作为国际共识的反映。诸如西方呼声强烈的禁止干预选举与禁止经济间谍行为的规范，都还没有在国际场合中得到过广泛确立，因此制裁不应被“暗渡陈仓”地用于在未接受此类规范的国家间强行推动实施。
三是部分单边网络制裁行为本身就构成对现有规范的违背。例如， 2015年UN GGE报告提出的第13（i）条规范要求一国采取合理措施保障供应链完整性，2021年UN GGE报告对此的进一步解释是：完整性保障意味着要同时维护供应链开放、稳定与可及。然而单边网络制裁的实施，无可避免地会扰乱乃至切断国际供应链，构成一国为维护自身所谓国家安全而采取的不合理的供应链安全保障措施。
综上所述，我认为当前国家间应尽量避免在国际关系中使用单边网络制裁。
（2022年8月12日在武汉大学主办的“网络空间国际法治研讨会”上的发言稿，引用和转载请注明出处）
