近日，十四届全国人大常委会第十次会议听取审议了2023年中央决算报告。报告指出：“完善地方政府债务管理”，“分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模”。
随着防范化解地方债务风险及城投平台转型升级，2024年，多地在地方政府的主导之下，压降平台数量、推动分类转型已经成为拉动城投公司转型升级的“两驾马车”。
对此，多位城投行业人士在接受《中国经营报》记者采访时表示，随着政府投融资体制机制改革和国资国企改革的不断纵深推进，以及城市建设投融资行业监管政策的持续加码，地方国有企业改革重组和转型升级的步伐逐步加快，而转型的首选举措仍是进行整合重组。同时，各地分类推动城投转型，实现国有资产保值增值。
压降平台逻辑
近年来，压降城投平台已经成为城投转型的主要工作之一，但是对于如何压降，各地有着不同的压降逻辑。不过，在多位城投公司负责人看来，压降城投平台数量不是“简单粗暴”地关停平台，也不是一味地大平台“吞并”小平台，而是需要根据平台实际，因地制宜地压降平台数量。
陕西一家区县级城投公司负责人告诉记者，目前陕西省采取了“以市带县”的整合模式，市级城投公司通过参股、业务整合的方式带动县区城投整合。除了少数地区外，原则上市级平台不超过4家，国家级开发区平台不超过3家，省级开发区和县（区）级平台不超过2家。这也意味着，市级城投公司在未来将发挥更大的作用。
除了上述模式外，有地方国资人士向记者透露，压降平台不仅是数量层面的问题，还涉及资产、业务等方面的整合。“比如有些城投公司体量较大，存在一定的资产规模，那么未来可能会不再承担公益性项目的融资职能，资产整合之后，自负盈亏开展业务。不过，对于资产规模小、主体信用评级低，甚至没有主体信用评级的，以及存在存量债务和大量诉讼问题的平台公司，如果有些业务未来有发展增量，可能会被拆分整合，而原有平台公司则逐步退出市场或者关停。”
2024年3月，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上，回应地方政府债务问题时，首次提及“压减融资平台数量”，“构建防范化解隐性债务风险长效机制。分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量”。此外，3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议提出：“要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型。”此次会议第二次提及“压降融资平台数量”。
Wind数据显示，截至2024年4月1日，尚有3565家发债融资平台。随着化债工作不断推进，部分主体偿付完存量债券后退出了资本市场，12个重点省份的城投公司数量占比已经不足20%。若按债券余额计算，12个重点省份占比更是仅略超10%。
对此，有业内人士表示，自2023年年底至今，监管层面通过政策、监管等方式，已经有效地化解了12个重点省份的债务风险，未来对于非重点省份也需要进行平台压降，以期解决地方债务风险问题。
中证鹏元研报显示，江苏省正在清退资产规模小和空壳类企业，并大力整合融资平台，带动高层级平台增长、低层级平台压降。当前，非重点省份的区县级（含开发区）城投平台数量占全市场的55%，未来或将通过行政手段压降其中大部分，保留少量发展趋势好、具有显著产业特征的区县级平台。
中证鹏元研究发展部研究员王婷认为，县区级融资平台或是重点压降目标，具体思路是控制高层级融资平台数量，整合和清退低层级低资质融资平台。区县级平台的地位和重要性趋于下降或将是大概率事件，市级平台将成为各地融资平台的主力。具体到平台层面，其中资产规模较大、仍有转型空间的平台，在隐债清零后退出名单，对资产进行整合，自主经营自负盈亏。资产规模较小或因历史债务问题涉及失信或诉讼较多的平台，则拆分经营性业务后退出市场。
何为分类转型
“今年，市场上关于城投平台转型产投平台的呼声不小。但是，对于具体如何转型的问题，很多公司还在摸索。”谈及城投平台转型，多位城投行业人士直言转型中的困惑。
记者注意到，一方面，城投公司需要着力化解存量债务，缓释债务风险。另一方面，城投公司还需要拿出一定的资金来进行产业划转、调整、转型。一旦转型不慎，反而会出现不利于城投公司发展的局面。
对此，有行业人士提出，眼下城投公司聚焦产业转型应该紧紧围绕4方面：一是产业链及产业生态的支撑带动；二是前瞻性战略性新兴产业；三是区域特色产业；四是数字经济。尤其在数字化转型方面，城投公司应该推动信息化、数字化、智能化技术与生产经营深度融合，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合，加快业务创新与数字化转型，推动数字资产管理。例如，可以研发运营数字化平台、智慧停车系统，成立数据管理公司推动数字资产入表等。
例如，在河北省石家庄市的国企改革中，其根据企业实际情况，分批次进行脱钩划转。首先，优先划转产权清晰且经营正常的企业。其次，对于情况复杂或者存在遗留问题的企业，在进行调研后综合各方意见再进行划转。最后，对存在长期亏损、资不抵债、债务债权问题或者非正常经营且无存续必要的企业，会同企业原主管部门妥善处理。在整合重组方面，以分层、分类原则为依据，围绕主要产业领域，构建了总体构架，同时根据各企业集团整合重组中面临问题的难易程度，分步推进实施。
一组数据的背后，也显示出石家庄市国企改革的成效。2023年10月，石家庄关于2022年度企业国有资产管理情况的报告披露：全市国企资产总额同比增长22.85%，国有资产保值增长率达101.31%。
对于在转型中如何调整城投平台在政府投融资活动中的职能问题，现代咨询研究院院长丁伯康认为，一是按照国家调控经济发展和产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行好政府投资导向的职能；二是对已经授权经营管理，包括控股、参股的企业和国有资产，实施国有股权（资产）管理、规范企业经营、提高投资效益，确保国有资产的保值增值，履行好国有股权管理和国有资产经营的职能；三是通过资源运作、并购重组、资产、股权出售等多种形式，盘活国有资产，拓宽融资渠道，创新融资手段，履行好政府项目建设融资的职能；四是通过实施城镇化建设项目，将公益性项目投资和市场化运作有机结合，做好经营城市大文章，不断降低投资成本，增强自身盈利能力，履行好为政府财政收入做贡献的职能。
丁伯康进一步指出：“实现地方政府投融资平台的发展转型，要体现市场化、规范化和科学化取向。这既是地方政府投融资平台转型的方向，也是从根本上提高平台企业生存和发展能力的有效途径。地方政府投融资平台的发展转型，主要应该解决好五个方面的问题：一是如何从融资导向的政府平台转型为经营导向的市场企业；二是如何从资产导向的政府平台转型为价值导向的经营企业；三是如何从做大导向的政府平台转型为做强导向的竞争企业；四是如何从多元化导向的政府平台转型为品牌化导向的名牌企业；五是如何从资产经营型导向的政府平台升级为资本控股型导向的现代企业。”
值得注意的是，一些地方政府在推动城投公司分类转型中，也通过政策端不断为城投公司卸下“历史包袱”。2023年11月，洛阳市人民政府披露《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》提出：“切实划清政府与企业责任界限，分类推进融资平台公司市场化转型，严禁政府以企业债务形式增加隐性债务以及通过金融机构违规融资或变相举债。”
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