前 言
2024年4月12日，《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（新“国九条”）印发。新“国九条”以强监管、防风险、促高质量发展为主线，强调稳为基调、严字当头，确保监管“长牙带刺”、有棱有角，要求推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本，加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。
之后，系列配套监管文件发布与更新，明确加大行政、民事、刑事立体化追责力度。“两强两严”背景下，要秉承“全方位、一体化、多视角”思路，综合应对上市公司证券合规风险。
笔者团队拟从上市公司经营合规、上市公司履职合规、上市公司证券服务合规和证券监管程序解析四个单元，推出系列文章，协助勾划上市公司证券合规地图，以供参酌。
本文为上市公司合规地图系列文章，属于证券监管程序解析篇。
文章主要内容为：
一、证券行政处罚执法程序如何开展？
二、证券行政处罚救济路径有哪些？
三、证券行政诉讼救济应予关注哪些要点？
总计约4500字，阅读时间约为6分钟。
证券行政处罚执法程序如何开展？
（一）证券行政处罚基本流程
证券行政处罚阶段主要包括立案调查、事先告知、听证及陈述申辩、处罚决定签发及送达等基本流程，笔者以中国证监会自办案件处置流程具体而言：
1. 接案与立案
中国证监会违法违规线索来源包括但不限于大数据日常监测、交易所的异动快报、公安机关的核查线索、举报人的举报信息等等，由稽查局负责统一处理，并组织非正式调查并办理立案、撤案等事宜。
2. 案件调查
正式立案后，中国证监会即向相对人送达立案告知书，并予开展正式调查，所采取的调查措施包括询问、查阅、复制资料、要求提供说明等。
相对人早期及时配合调查，不排除经过积极有效的解释、举证和申辩，监管机构予以撤案处理的可能。
3. 行政处罚事先告知及听证
调查结束后，经移送审理部门审查，拟作出行政处罚决定的案件，中国证监会将依法向相对人送达行政处罚事先告知书，载明拟作出行政处罚的事实、理由和依据、拟处罚决定，告知相对人享有陈述申辩和听证的权利。
当事人要求听证的，应当在行政处罚事先告知书送达收悉之日起五日内提出；仅要求陈述、申辩但未要求听证的，应当在行政处罚事先告知书送达后五日内提出，并在行政处罚事先告知书送达后十五日内提出陈述、申辩意见。需要注意的是，事先告知及听证阶段可申请查阅相关在案证据，系相对人充分行使己方陈述申辩权利的关键核心程序。
4. 行政处罚决定签发及送达
听证结束后，审理部门将对相对人提出的事实、理由和证据进行复核，并采纳经审核成立的陈述申辩事项，最终签发送达行政处罚决定书。
（二）证券行政处罚案件办案期限
原则上中国证监会或其派出机构应自立案之日起一年内作出行政处罚决定，如报经单位负责人批准，可视查办情况延长办案期限。结合实务办案经验而言，根据涉案案情复杂程度、证据收集情况、涉案金额、涉案人员数量等各案因素差异，调查阶段为期六个月至一年逾期不等。
需特别指明的是，若证券违法行为涉嫌犯罪，证监会及其派出机构可在立案调查前后或作出行政处罚决定前后任意节点，移送司法机关侦查追诉。其中，尤需关注行政调查停滞受阻、证据固定难度大、事实争议复杂类案件的早期移送风险。
证券行政处罚救济路径有哪些？
（一）行政复议与复议机关
根据《中国证券监督管理委员会行政复议办法》，相对人认为证监会或其派出机构所作出行政处罚决定侵犯其合法权益的，有权申请行政复议，由证监会作为行政复议机关对被申请行政复议的具体行政行为进行审查并作出决定。其中，以证监会派出机构为被申请人的，依据《行政处罚法》属上级复议，以证监会为被申请人的，属原级复议。
行政复议案件审查期限原则上为自受理申请之日起60日内，情况复杂案件经批准可适当延长，延长期限最多不超过30日。
（二）证券行政诉讼及管辖规则
1. 证券执法的司法监督
相较于证监会系统内部的行政复议监督，司法监督作为独立于行政权之外的监督，更具有稳定性、公开性、及程序保障性。相对人若对行政处罚不服，在收到行政处罚通知书之日起6个月内，可直接向人民法院提起行政诉讼。如已在先申请复议，对复议结果不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
行政诉讼案件一审审理期限原则上为6个月，二审审理期限原则上为3个月，有特殊情况案件经批准可延长。
2. 证券行政诉讼案件管辖
针对地方证监局所作出处罚决定直接提起诉讼的，由地方证监局所在地基层法院管辖。如经复议之后再行起诉，则既可以由地方证监局所在地基层法院管辖，也可以由证监会所在地基层法院管辖。
针对证监会作出的行政处罚行为，不论是否经由复议，此前皆由证监会所在地中级人民法院，即北京市第一中级人民法院管辖。但根据最高院2021年3月16日公布施行的《最高人民法院关于北京金融法院案件管辖的规定》第六条规定，此后针对证监会履行金融监管职责作出的行政行为提起诉讼的第一审涉金融行政案件，统一由北京金融法院管辖。
证券行政诉讼救济应予关注哪些要点？
在证券监管运行中，司法机关通过行政诉讼程序审查证监会及其派出机构具体行为合法正当性，形成司法权与行政权的互动，促进行政权的规范有效行使。笔者以典型公开行政诉讼案例为例，从执法程序、事实认定、法律适用、执法权限四方面对处罚实务审查要点予以探讨。
（一）执法程序正当——如何理解案卷排他原则？
事先告知及听证程序作为相对人行使陈述申辩权利的关键环节，往往是实践中出现“程序违法”争议最为集中之处。《证券期货违法行为行政处罚办法》第三十二条[1]，结合上位法《行政处罚法》第六十五条[2]规定，对应在法理上被称为“案卷排他原则”，规定了证监会及其派出机构仅可基于现有案卷材料进行处罚的原则，给予当相对人申请二次陈述申辩或听证的机会，充分保护相对人在行政处罚过程中的程序权利。
该原则不仅适用于增加相对人处罚结果的变化，亦适用于调减相对人处罚结果的情况。例如（2019）京01行初1120号行政诉讼案件，案涉行政处罚事先告知书与被诉处罚决定书存在关键变更，行政处罚事先告知书以2015年实控账户账面获利认定违法所得为“2844万元”，相应处以“5689万元罚款”，而被诉处罚决定调整了内幕信息形成时间并认定相对人控制账户持续至2018年10月29日，以此为计算终点认定账面亏损10,836万元，相应处以六十万元罚款。对此，证监会应诉答辩称：“被诉处罚决定书对行政处罚事先告知书中事项的调整，均是听取了相对人听证陈述申辩意见后作出的调整，不必再次让其陈述申辩。”
然经法院审理认定，认为内幕交易形成时间更正、违法所得重新核算等相关事项均属于《行政处罚法》第三十一条所规定的作出行政处罚决定的事实、理由及依据。对该部分内容，相对人未能进行陈述和申辩。虽减少罚款数额，但在分属存在违法所得和没有违法所得或者违法所得不足三万元不同情形、不同罚则下，未予保障相对人针对罚款数额的多少进行陈述申辩，构成程序违法，被诉处罚决定书依法应予撤销。
可见证券行政处罚实务中，不论是监管机关亦或相对人及其代理人，应对于拟作出行政处罚决定事实、理由、依据的实质性争议、潜在变更事项予以重点关注，审慎评估二次告知、二次听证必要性，充分发挥行政听证程序实质把关作用。
（二）事实认定清楚、证据充分——如何理解调查程序充分、必要原则？
1. 证券行政处罚案件证明标准
一般而言，行政处罚的证明标准介于刑事追诉的“排除合理怀疑”和民商事诉讼的“高度盖然性”之间，采用“事实清楚、证据确凿”[3]的证明标准。然则，证券违法案件事实认定与传统行政违法行为相比，客观上存在违法手段隐匿性、交易复杂性、直接证据调查难度大等特殊性，因此不论是行政处罚阶段认定证券违法行为之时，亦或行政诉讼阶段对于事实认定的审查，证券监管机构与行为人间举证责任视各案案由及实际情况不同存有适当转移。实务主流观点认为，证券行政处罚案件遵循“明显优势证据证明标准”，即证监会证明违法事实存在的证据“明显优于”行政相对人的反驳违法事实的证据。
以内幕交易的行政责任认定为例，证监会在确定内幕信息与内幕交易的主体之后，采取“敏感期内联络、接触+相关交易行为明显异常+没有正当理由或者正当信息来源”从而形成具有明显优势的证据链条，以“推定”方式认定存在内幕交易行政违法行为。这种以“推定”形成明显优势证据的设计初衷，是用以缓解内幕交易行政处罚案件举证困难所导致的事实认定难题。
2. “推定”方式认定违法事实亦应遵循调查程序充分、必要原则
行政处罚程序中，行政执法机构需以全面、客观、公正地调查收集有关证据。举例而言，如（2018）京行终445号行政诉讼案件：原告苏某诉称证监会认定其接触联络的相关人员殷某并非内幕信息知情人，调查人员未找到殷某本人，欠缺将殷某认定为内幕信息知情人的直接证据。证监会答辩称，调查过程中，经过电话联系、单位调查等方式，未能成功找到殷某本人询问，但其他涉案人员询问笔录及有关会议记录可证明，殷某实际参与了资产注入事项的形成过程，可认定为内幕信息知情人。
该案经法院审理认定，虽然有关会议记录和其他涉案人员询问笔录均显示殷某为内幕信息知情人，证监会还应当向作为直接当事人的殷某进行调查了解，案件调查过程存在遗漏殷某重要联系方式，故综合审判确认证监会未尽到全面、客观、公正的法定调查义务，既是事实和证据问题，也是程序问题，二审以事实不清、程序违法撤销被诉行政处罚决定。
基于证券类案件特殊性，证券监管机关适用推定认定事实提供一定的空间和可能，但即便如此，在推定的适用标准上亦应秉持审慎原则，尤其是对据以推定的基础事实的证明标准要求应进一步提高。在证据调查收集过程中，遵循全面、客观、公正原则，穷尽调查措施收集有利及不利证据、避免主观随意性、保证调查手段及程序合法。
（三）法律适用正确——如何理解解释法律错误？
实务中，对于法律适用主要争议可分具体划分为：未引用依据、适用依据效力瑕疵、引用错误、引用不全、引用笼统及解释错误，其中以解释法律错误尤为需要细节审查。
例如（2021）京74行初6号行政诉讼案件中，被诉行政处罚决定事项有二，一为责令依法处理非法持有的证券，如有违法所得予以没收；二为处以30万元的罚款。原告提起行政诉讼主要诉称事由集中在案涉关键事实不清、证据不足，但未对被诉行政处罚决定法律适用问题提出异议。
该案经法院审理，确认证监会对于案涉关键事实认定无误，但被诉处罚决定一方面根据处罚决定作出前的股票价格，认定非法持有的股票处于账面亏损状态，并根据没有违法所得的事实基础处以30万元的定额罚款；同时，又决定“如有违法所得予以没收”。此种表述方式使得到底有无违法所得这一行政处罚的事实基础处于不确定的状态，两项内容之间存在逻辑矛盾，在实际操作过程中亦可能产生相应事实基础的冲突。故法院认定被诉处罚决定存在法律适用不当，应予撤销。
由此可见，“法律适用错误”具有开放性，并不仅仅局限于法条援引不当等常规情形，实务中对于部分无法准确归结到“事实认定错误”、“程序违法”、“越权执法”等行政行为违法类型的情形，比如不确定的法律概念解释偏差，可能涉及“法律解释错误”规范类型。
（四）执法权限合法——如何认定地方证监局执法权限？
如本章第一节所述，当前证券行政监管由证监会中统一监督管理全国证券市场，统筹协调案件调查及审理。证监会派出机构一方面依法行使辖区内案件及证监会稽查局交办案件调查职权，另一方面按规定[4]负责审理本单位自立案件及证监会交办案件。
实务争议多集中于地方证监局执法权限，例如（2018）沪74行终8号行政诉讼案涉争议事实主要系，证监会稽查局向上海证监局下发《关于请调查“DL股份”异常交易案的函》，对“DL股份”相关可疑账户涉嫌内幕交易的事项，开展调查工作，并于函件附件1初步调查事项中载明，如发现相关违法违规事项，请一并调查。原告提起行政诉讼主张，诉称该案未发生在上海证监局辖区内，且系上海证监局在调查“DL股份”异常交易案时发现的违法行为，相比原交办案件案由已经改变，上海证监局对杨某违法买卖股票案无管辖权。
该案经法院审理认定，原告涉嫌违法买卖股票事宜，系上海证监局调查“DL股份”内幕交易事项过程中所发现相关违规事项，属于证监会稽查局交办事项范围，后经证监会立案报备程序审批，故此享有案件管辖权。
由此可见，各地证监局案件办理除遵循地域管辖基本原则外，同步遵循证监会统筹协调分配，在我国证券监管体制机制基本框架下，实务中因执法权限不足导致处罚决定违法的情形并不常见。
[1] 《证券期货违法行为行政处罚办法》第三十二条 中国证监会及其派出机构对已经送达的行政处罚事先告知书认定的主要事实、理由、依据或者拟处罚决定书作出调整的，应当重新向当事人送达行政处罚事先告知书，但作出对当事人有利变更的除外。
[2] 《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第六十五条 听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。
[3] 《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
[4] 《中国证监会派出机构监管职责规定》
第二十六条 派出机构负责对辖区内证券期货违法违规案件以及中国证监会相关职能部门交办的案件或者事项进行调查。
第三十条 派出机构负责本单位立案调查的证券期货违法违规案件的审理工作，依法对证券期货违法违规当事人实施行政处罚。但是，按照规定由其他派出机构或者中国证监会相关职能部门负责审理的除外。
派出机构可以按照规定审理中国证监会交办的其他派出机构立案调查的案件以及中国证监会相关职能部门负责调查的案件。
律师简介
马宏伟
大成上海 合伙人
ma.hongwei@dentons.cn
马宏伟律师 系北京大成律师事务所资本市场行委会牵头人、合规与风险控制专委会联合牵头人、中国区合规与风险控制专业带头人、大成资本市场行委会证券违法处置中心联席牵头人、刑委会证券犯罪研究中心联合负责人；上海办公室合伙人、资本市场行业组负责人；上海律协证券合规与纠纷专业委员会副主任；华东政法大学刑法学硕士，上海交通大学上海高级金融学院EMBA，上海交通大学凯原法学院证券犯罪研究中心外聘研究员、证券合规业务研究委员会主任，华东政法大学文伯书院校外导师。曾在国家公安部从事经济（证券）犯罪侦查工作，参与多起重特大要案办理；曾在渣打银行、美国运通等世界500强跨国金融集团从事法务、风险控制、反欺诈及反腐败等工作；擅长证券、期货监管合规审查，证券、期货刑事风险合规审查，公司商事犯罪辩护，重大商事争议解决，公司治理，内部调查等。
黄非凡
大成上海 律师
feifan.huang@dentons.cn
黄非凡律师，毕业于华东政法大学，主要业务领域为公司治理与企业合规、商事争议解决、金融证券行业法律业务。曾经参与办理多起证券类行政、刑事案件，为商业银行、证券公司等金融机构客户提供诉讼及非诉法律服务，在虚假陈述、内幕交易等金融、证券合规法律实务领域有较为丰富的经验。
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