行使涉税检举等权利应有边界

现实中，存在个别人频繁大量申请政府信息公开、检举税收违法行为等现象。文章结合有关法律法规分析了这些行为的性质并提出应对建议。

今年以来，某市税务局及下属各县区税务局频繁收到市民李明（化名）的政府信息公开申请，累计达到30余件，内容涉及公务员招录信息、财务预决算信息、行政处罚信息等多个方面。对其中不予公开的申请回复，李明还提出了行政复议。此前，李明因与一个体工商户发生纠纷而向税务机关检举该商户偷税漏税，在查处结果与其预期不一致时，又大量提出政府信息公开申请。据了解，李明也频繁向市场监管、生态环境等部门提出政府信息公开申请。那么，其行为是否属于权利滥用？

笔者认为，根据法律规定，权利的行使是有边界的，超越边界随意而为会构成权利滥用。

民法典规定民事主体不得滥用民事权利

《现代汉语词典》对“滥用”的解释是“胡乱地或过度地使用”。

我国法律法规规章和司法解释中常见“滥用”一词，如滥用职权、滥用民事权利、滥用法人独立地位等。近年来，实践中不时出现涉嫌对救济权、政府信息公开申请权、检举控告权、市场支配地位等权利滥用的情况，但由于缺乏准确的判断标准和识别方法，对于何为有关权利滥用，尚未形成系统准确的法律规范适用，进而难以对有关问题进行有效规范。

这一情况在税务领域也较为突出，耗费大量行政成本。解决这个问题，笔者认为应先厘清什么是权利滥用。

宪法第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”民法典第一百三十二条规定：“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”据此，构成权利滥用应满足以下几个条件。

第一，权利的行使者拥有该项权利。拥有某种权利是行使该项权利的前提，否则可能构成越权。比如，王某频繁向税务机关检举A电商未为其开具发票。若将王某的行为认定为滥用检举权，前提是王某确实在A电商处购买了商品或服务，具备税收征管法、发票管理办法等赋予的索取发票权。如果王某未在该电商处购买商品或服务，根据《税收违法行为检举管理办法》第九条规定，即“检举人在检举过程中应当遵守法律、行政法规等规定；应当对其所提供检举材料的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益”，王某的行为属于违规行为，不宜认定为滥用检举权。

第二，权利的行使者具有主观上的过错。过错是指当事人通过其实施的侵权行为所表现出来的在法律和道德上应当受非难的状态，包括故意和过失。认定滥用权利，应当确定行为主体行使权利时存在损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的故意，如果行为主体没有损害的故意，一般不宜认定其行为构成滥用权利。但没有损害的故意并不等同于没有过失，滥用权利的过错除了表现为故意，有时候也表现为过失。比如，大学生李某为了撰写毕业论文，向全国数百家政府机关频繁申请公开政府信息，明显超过合理的申请频率和信息数量，使这些政府机关花费大量行政资源回应其申请。李某可能主观上并没有损害国家、社会、集体利益的故意，但存在明显过失，因此也构成滥用权利。

第三，权利的行使者实质性行使了该项权利。这方面，滥用权利与侵害权利的认定原则一致，即行为主体行使权利导致了损害事实。否则，不能构成滥用权利。

第四，行为主体行使一项权利时直接或间接损害了国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。这是构成权利滥用的客观要件，也是最重要的要件。有关利益、合法权益可以是资金、声誉、资源，也可以是某种秩序，比如扰乱税收征管秩序。确定权利行使者是否具有损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的主观故意或过失，通常是通过其客观行为加以判断，即考察其行为是否违背法律规定、目的和精神。

笔者认为，判断一个行为是否为滥用权利时，以上四个要件缺一不可，具体操作时还需要根据法律法规规章，全面审慎把握。

依法应对几类常见涉税救济申请

近年来，各地税务机关高度重视从源头化解税费争议，采取一系列措施推动税费诉求及时回应和办理，纳税人缴费人的满意度不断提升。在这个过程中也出现个别滥用救济权、检举权、政府信息公开申请权的现象，一些税务机关收到大量重复的行政复议、涉税检举、政府信息公开申请，需要花费大量行政成本一次次处理，影响了一些税收征管工作的开展。笔者梳理，频繁申请救济通常有以下几种情况。

其一，购物后检举电商及实体店铺不开发票及偷逃税款。

一些消费者购物后要求商家开具发票，但被拒绝，遂向税务机关检举。接到这类检举，税务机关应当依据发票管理办法及其实施细则的规定，督促商家及时补开发票。如果确定商家确实无法开具发票，应当依申请为其代开发票，并督促其将发票交给消费者。消费者同时检举商家存在偷税漏税的税收违法行为时，应当依照《税收违法行为检举管理办法》第二十条规定，受理检举事项，分级分类进行处理。检举事项不完整或者内容不清、线索不明的，可以暂存待查，待检举人将情况补充完整以后，再进行处理。已经受理尚未查结的检举事项，再次检举的，可以合并处理。

有个别消费者频繁网上购物，频繁检举商家不开具发票。此时，受理检举部门可以依法调查确定被检举的交易是否属实，商家是否受到检举人的敲诈勒索，如果确定检举人存在敲诈勒索情况，应当认定其滥用检举权，对其检举问题不再处理，同时建议商家依法报请公安机关调查，追究检举人的法律责任。如果确定检举人不存在敲诈勒索问题，则不宜认定其滥用检举权，应当依法对其调查处理。

其二，根据电商首页显示的销量检举电商偷税问题。

近来，多个税务机关收到检举信，检举人在信中提供一些电商网店首页显示的销量，进而推测商家的销售额和应纳税额，检举商家偷税漏税。对于这类检举，个别税务稽查部门以检举人滥用检举权、“检举事项不完整或者内容不清、线索不明”为由，作暂存待查处理。笔者认为，商品销量乘以商品单价大体上等于商品销售额，这是确定电商网店应纳税额的核心数据，如果不能确定检举人具有主观上损害网店合法权益的故意或过失，就不能将有关检举简单认定为“检举事项不完整或者内容不清、线索不明”，应当按照规定由稽查部门进行调查核实，发现网店存在税收违法行为的，立案检查；未发现网店存在税收违法行为的，则作案件查结处理。

现实中还有一种情况，就是检举人向税务机关提供大量网店的商品销量截图或数据，调查核实有关数据的工作量巨大。实践中，税务稽查部门可以提请税收大数据和风险管理部门按行业进行风险分析，一般性问题推送主管税务机关处理，涉及偷税问题的，再移送稽查局立案调查。

以上情况中，只要税务机关查明检举人存在敲诈勒索商家的行为，就可以将检举人视为滥用检举权。

其三，频繁大量申请政府信息公开。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条明确，制定本条例的目的是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。但是，现实中有极少数人为迫使税务机关回应其与申请政府信息公开无关的诉求，频繁大量向税务机关提起信息公开申请，在申请公开信息被依法不予公开时还提起行政复议甚至诉讼。这种申请已超越其权限，应认定为滥用权利救济。

对滥用政府信息公开申请权的审定，应把握以下两点：一是主观故意的认定。不仅要考察申请人申请政府公开信息的数量、周期、用途，还要考察申请人近期有无其他未得到满足的诉求，特别是明显得不到政策支持的诉求。二是损害后果的认定。如果申请人虽然有损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的主观故意，但所带来的工作量尚在行政资源允许的限度内，则不宜认定为滥用申请权。为妥善处理，建议政府信息公开主管部门与司法行政部门、人民法院会商确定量化有关限度的标准。

完善制度措施治理救济权滥用

权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害时，由有关机关在法律允许的范围内采取补救措施消除侵害，保护权利人合法权益的法律制度。笔者建议，通过完善有关制度措施治理救济权滥用问题。

明确有关判定标准。法律必须保护公民权利的正当行使，认定权利滥用必须以依法依规为前提，有效平衡与保护国家利益、社会利益、个人利益。随着经济社会发展，越来越多的人法律意识增强，注重权利救济，税务机关对滥用权利救济行为的判断要依法依规进行综合考量，在法律法规框架内明确滥用权利的判断标准和评价方法，准确判定。

推动多个部门联动。以政府信息公开申请为例，权利滥用一般涉及申请、行政复议、行政诉讼等环节，对相关法律、政策的认定、解释，需要市场监管、公安、税务、住建等行政机关和司法行政、信访、人民法院联动，形成合力。对涉嫌敲诈勒索等违法犯罪的，应当多部门联合进行打击，追究相关人员的法律责任。

坚持公平正义原则。面对涉嫌滥用权利的情况，有关部门在作出滥用权利认定前，要从保护当事人合法权益出发，与申请人充分沟通，了解其真实诉求，按照规定和公平正义原则予以回应，努力形成共识、化解矛盾。对属于无理诉求的，应向申请人说明其违反了什么规定，引导其依法解决问题。

作者：许蒙亚（作者系第六批全国税务领军人才、国家税务总局亳州市税务局副局长）

2024年11月26日版次：07

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