万字长文讲清EOD是什么？怎么申报入库？怎么融资落地？

乐活 2024-08-08 12:54 山东

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自党的十八大报告明确提出大力推进生态文明建设以来，系统部署了数十项涉及生态文明建设的创新制度方案，标志着我国将生态文明建设提高到了前所未有的战略高度。

然而，生态环境治理是公认的“烧钱”行当。生态环境项目本身大多具有公益性质，不仅资金投入大、回报周期长，还面临着收益率低、融资难等问题。各地方政府普遍面临一个困境——缺钱。为有效解决我国经济发展与环境治理之间日益凸显的矛盾， EOD模式便应运而生。

EOD模式是什么

生态环境部对EOD模式有其官方定义。

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

也就是说，EOD模式以可持续发展为目标，在经济发展与生态环境之间构建了合作的桥梁，从而实现区域整体溢价增值，生态建设与经济发展相互促进。

简单讲，基于项目实践的EOD模式，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金问题，不增加政府债务负担，实现自平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

一句话，解决了“烧钱项目的缺钱困境”。

EOD模式核心要义

EOD模式是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，是生态环境治理模式的重大创新，更是发展绿色金融的重要举措。

2024年1月，生态环境部在《一图读懂生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》一文中，提出EOD模式的四项核心要义，即“生态、融合、反哺、一体化”。

一是“生态为基，提质增效”。生态环境治理是EOD项目的重要内容，确保项目实施后生态环境质量明显改善并持续向好。

二是“深度融合，互为条件”。生态环境治理与产业开发之间须密切关联、深度融合，两者相互促进、互为条件、彼此受益。

三是“增值反哺，项目平衡”。EOD项目通过关联产业增值收益平衡生态环境治理投入，在项目层面实现资金自平衡。

四是“市场运作，一体实施”。生态环境治理与关联产业开发作为整体项目由一个市场主体一体化实施，投资和收益主体一致。

EOD模式政策沿革

生态环境部2018年开始提出探索创新环境治理的EOD模式，并在2020年起组织开展EOD模式试点，探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，将生态环境治理带来的经济价值内部化。目前已组织两批共计94个国家级 EOD试点项目（名单附后），以试点形式切实推动EOD模式项目的本地化探索实践。

时至今日，多部委陆续出台多项EOD相关政策文件，小编整理如下：

EOD项目如何申报

EOD项目的申报，主要有三步，即项目包装与策划、项目评审与入库、授信与贷款。

项目包装与策划

根据生态环境部《生态环境导向的开发（EOD）模式试点实施方案》要求，拟申请EOD项目的地方，首先要编制《EOD项目实施方案》，并开展入库申报。在这个阶段，核心是要开展EOD项目实施方案编制工作。

项目评审与入库

通过市县两级的项目初审，报送省级生态环境厅等部门审核。一般包括形式校核、专家指导、现场调查、专家评审四个环节，按照特定标准进行项目遴选，获得批复入库。在这个阶段，核心是要通过专家评审。

项目授信与贷款

入库后，银行会从是否存在还款风险的角度开展评估，重点考虑现金流和资产，借款人的资质，建设项目的内容，市场的财务表现等。在这个阶段，核心是要按照与银行交流的情况对方案进行优化。

注意事项

申报规模。地市级及以上政府作为申报主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元。区县级政府作为申报主体的EOD项目，原则上投资总额不高于30亿元。

申报主体。一要确保：项目实施单位仅为一个市场主体；二要确保：环保信用评价不是最低等级；三要确保：主营业务范围要包含生态环保行业。

内容要求。一要注意：依托项目都必须已完成项目可研批复或者备案等立项工作；二要注意：单体子项不超过5个；三要注意：强化公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施。

财务要求。一要说明：项目整体收益与投入能够平衡；二要说明：满足合规性要求，如不形成政府隐性债务，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益；三要说明：不涉及运营期间政府付费。

EOD项目实施流程

EOD项目的实施流程，主要有五步，即项目谋划、方案设计、主体确定、项目实施、评估监督。

第一步项目谋划：这是EOD项目的第一步前置工作，‌重点在于识别本地区的突出生态环境问题，‌开展现状调查与成因分析。‌在项目谋划环节，‌需要确定生态环境治理内容的选择标准，‌包括对实现生态环境保护目标支撑作用大、‌实施必要性强、‌工作基础好、‌生态环境效益显著的内容。‌

第二步方案设计：在项目谋划之后，‌需要进行方案设计，‌这包括确定项目的具体实施方案，‌包括技术路线、‌实施步骤、‌预期目标等。‌

第三步主体确定：‌明确项目的实施主体，‌这可以是政府机构、‌企业或其他组织，‌负责项目的具体执行。‌

第四步项目实施：‌根据设计方案，‌开始项目的具体实施工作，‌包括生态环境治理和关联产业的发展。‌

第五步评估监督：‌在项目实施过程中，‌需要进行持续的评估和监督，‌确保项目按照预定目标进行，‌及时发现并解决实施过程中出现的问题。‌

EOD项目实施要点

EOD项目作为市场化运作项目，由项目实施主体自主决策、自负盈亏、自担风险、自我发展，不得以任何形式增加地方政府隐性债务。主要有六大实施要点。

找准生态环境问题，确保精准施治

生态环境治理是EOD项目的基础。选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容。

充分衔接本地区现阶段生态环境保护重点任务，重点聚焦1-2个生态环境要素，切实发挥生态环境治理对产业开发的增值作用。

考虑生态环境治理范围与建设内容时，产业开发的关联性、项目资金平衡的可行性应优先于生态环境治理的系统性、完整性。

选好关联产业，确保增值反哺

关联产业开发是EOD项目的重要支撑。关联产业是与生态环境治理关联性强、发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的特色优势产业。

关联产业包括生态农业、林下经济、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；高新技术创新创业等人才聚集型产业；在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。

关联产业收益应能够平衡项目投入，实现项目资金自平衡。在项目资金无法平衡的情况下，应优化调整项目内容降低项目投资和成本。

选对实施主体，确保具备能力

产业持续运营是项目实施的关键。EOD项目实施主体确定时，要特别强化项目实施主体的产业投资与运营能力。项目实施主体在做好产业运营的同时，按照有关法律法规以及与政府约定的要求，承担相应的生态环境治理责任。

夯实项目要素，确保落地实施

资源要素保障是项目落地实施的基础条件。项目涉及的用地用海、资源能源、环境权益、人才技术等要素须得到有效保障，且能够集聚到项目实施主体。统筹交通、信息、品牌等相关资源为产业发展综合赋能，提升项目增值空间。

建立长效机制，确保持续运营

长效实施机制是项目可持续稳定运营的保障。EOD项目实施周期长、要素要求高、综合性强，需建立健全项目组织实施机制，统筹协调，协同推进。强化运营保障，识别项目风险，加强风险管控。健全跟踪评估机制，加强项目监管与社会监督，确保项目生态环境效益。

坚持守正创新，确保规范实施

守正创新方能行稳致远。要严格落实项目立项、招投标、投融资、国土空间规划、土地利用、资源开发、资产处置、资金使用、债务管控等相关法规政策要求。

EOD项目落地模式

EOD模式最大的优点在于将现金流匮乏的生态治理项目和盈利性较强的产业项目进行整合，在项目包内部实现成本和收益的平衡，从而改变了过去绿色环保项目“没钱赚”的情况。通过这种方式，既实现了环保目标，也实现了盈利赚钱。其落地模式主要有以下四种。

EPCO

EPCO模式即设计、采购、施工及运营一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸。这种模式运用于EOD项目中，通过整合各环节，将运营的需求前置到设计阶段，旨在提高项目的运营效率，降低全生命周期的成本。

PPP

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。

ABO

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

“流域治理+片区开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

EOD项目的生态环境治理内容

生态环境治理内容包括流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、饮用水源地保护、入河排污口整治及规范化建设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护和生态系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。

生态环境治理内容应满足以下条件：

（一）公益性，属于政府事权范围内的生态环境治理内容。企业责任范围内的矿山治理、土壤与地下水污染风险管控与修复、“ 三同时”环保设施等非公益性生态环境治理内容不纳入；

（二）精准性，生态环境治理措施能够有效改善生态环境质量、提高生态环境品质。仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等，而无实质性生态环境治理内容的不纳入；

（三）关联性，生态环境治理的价值能够关联到具体的产业项目上，项目收益具有确定性，增强投资人和金融机构的投入意愿；

（四）可行性，技术路线和工程措施科学合理，满足相关规范标准要求。不符合宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙原则，违反自然规律、大量使用非乡土植物或引入外来入侵物种、错位修复、过度修复的不纳入；

（五）确定性，组织实施具有明确的政策依据，短期能够落地实施。片区综合开发、污染场地修复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的暂不纳入；

（六）其他，城镇生活污水、垃圾处理设施等不纳入；生态环境监测监管等能力建设、楼堂馆所，以及调查评估等工作任务不纳入。

EOD项目的关联产业

根据《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，EOD项目应识别发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的优势产业。分析生态环境治理对优势产业的价值提升作用，将价值提升空间较大的优势产业确定为关联产业。

关联产业包括以下情形：

（一）生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业；

（二）数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业；

（三）高新技术创新创业等人才聚集型产业；

（四）在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业；

（五）其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业。

关联产业及其建设内容不包括以下情形：

（一）不符合国家和地方市场准入要求及应对气候变化等相关政策要求的产业；

（二）“两高一低”项目；

（三）环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。

EOD项目两大主体

EOD项目主要包括组织主体和实施主体。市、县（区）人民政府或园区管委会作为项目组织主体，负责组织领导、项目谋划、统筹协调、督促推进、评估指导等工作，鼓励有条件的乡镇探索组织实施。市场主体作为项目实施主体，负责项目落地实施、运维经营等。应采用竞争性方式确定，积极鼓励民间资本参与。

其中，市场主体可单独或组成联合体参与项目竞争。以联合体形式参与的，应成立 EOD项目公司，确定股东协议、公司章程等。市场主体或其成立的 EOD 项目公司作为项目实施主体，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。

依法依规确定项目实施主体后，项目组织主体与实施主体签订 EOD 项目合同。项目实施主体按照企业投资项目核准或备案有关规定，开展 EOD 项目整体立项，以及自筹资金推进项目实施。

EOD项目投融资模式

EOD投融资模式指的是钱从哪里来，如何来的问题。我们对已经落地的EOD项目进行归类总结，得出目前EOD项目可以采取政府专项债券、政府投资基金等政府主导模式，以及PPP模式、ABO模式、投资人+EPC、特许经营+EPC等政企合作模式加速投放，必要时可通过政策性银行融资解决，为项目实施提供有力保障。

具体模式选择由项目特征、社会资本方谈判结果来定。

政府债券

政府债券模式即前期通过发行政府专项债券为项目获得融资，项目的收入可以作为还款来源。这种模式在融资方面信用评级高、成本低等优势就更加明显。在这两批试点项目中，用债券作为项目融资来源的项目并不鲜见。

政府投资基金

政府投资基金即由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

基金作为创新型的融资方式，一般是投资在盈利性高、回报期短的项目中，基金开始扶持创新产业的发展。环保产业作为七大创新产业之一，逐渐受到了各类基金的重视。EOD项目也享受到了部分基金投资的红利。

政府与社会资本合作（PPP）

PPP模式是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式合作关系。具有促进多元化投资主体参与、缓解政府财政压力、合理分配风险，提高项目市场化运作效率等优点，有利于政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。

PPP模式近年来受入库限制，数量逐步减少，在EOD项目中，PPP具有一定可行性。政府采用引入投资建设人作为投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立项目公司（SPV公司），项目通过生态综合修复和片区综合开发两部分实施。收益构成方面，一方面是政府付费部分，即针对生态环境治理部分政府购买、运营管养服务；二是使用者付费部分，即产业运营项目，盘活经营性资产；三是政府方提供的额外收益，入生态治理后的土地指标增加增收、专项补助资金等来源。

图：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目

组建投资运营公司（ABO）模式

在财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目，ABO模式是指授权（Authorize）—建设（Buid）—运营（Operate）模式，ABO模式是指政府授权属地国有企业作为项目业主，由该企业整合资源，负责项目的投融资、建设、运营，政府制定绩效考核规则，并据此向该企业支付服务费，满足其资金需求的模式。

该模式的收益构成包括两个方面：

第一方面，由当地财政部门以及园区管委会配合制定《片区开发补贴与奖励办法》，在片区实现增量财政收入后，当地财政部门根据上述奖励办法给予属地国有企业投资补贴或奖励资金。

第二方面，属地国有企业支付给合资公司的费用主要包括三个部分，分别是基础设施建设、招商引资以及项目运营维护。上述三个部分均按照“成本+回报”的模式实施，即每年对投入的费用进行审计，在片区实现增量收入后按照一定的投资回报率进行支付。

ABO模式下，通常有两种操作方式。

第一种：人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，由实施主体挖掘项目收益，向银行等金融机构申请贷款，通过竞争性方式选择施工单位实施本项目。该方式操作相对简单，但合规性要求较高。

第二种：“ABO+投资人+EPC”，由人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，实施主体通过引入社会投资人，由社会投资人或双方成立项目公司，负责项目的投融资、建设、运营等部分或全部内容，该模式的流程图与PPP模式的流程图相似。

图：峨眉山市某生态环境质量提升与绿色产业融合发展EOD项目

投资人+EPC”模式

“投资人+EPC”模式一般被认为是EPC+F模式的衍生变种，主要是指项目承接主体（通常为EPC总承包方）与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益。

“投资人+EPC”模式因其表征体现为企+企的合作，规避了政府直接融资负债的限制。政府授权实施主体，即平台公司，引入社会资本方共同出资成立项目公司，项目的投入主要为片区整体营造（生态环境治理项目），经营产业项目的开发建设与运营，产业项目的运营年限依据项目合同约定。

该模式实施路径如下：

图：成都芯谷杨柳湖片区综合开发EOD项目

“特许经营权+联合开发+EPC”模式

特许经营权主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，一般是平台公司拿到特许经营权，特许经营期限为20-30年不等，政府和中标特许经营者签署特许经营协议，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作。

该模式的收益构成包括：碳汇交易+固废填埋收入+种植经济林+停车场运营+文旅项目开发与运营等，以“产业服务费”形式回款。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报，一般情况下，特许经营者引入社会资本方联合，来进行整个项目的打造。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。

图：马鞍山生态环境综合治理EOD项目

创新型贷款

开发性金融与环保贷通常将以创新型贷款的形式得以应用。但是，无论哪种创新型贷款模式，仍然要遵循贷款的风控审批原则。创新型贷款多为金融机构针对性提供的项目贷，通过开发性金融及其他金融机构资金支持，重点支持地方EOD项目库内环保型企业等市场主体开展减污降碳、生态修复、节能环保、资源循环利用等生态环保及环保产业发展项目。

政策性银行是EOD融资的第一方式，自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展生态环境导向的开发模式(EOD)试点工作以来，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。

EOD项目的收益来源

截至2024年3月底，生态环境部已向金融机构推送240多个EOD项目，已获得金融机构授信约2000亿元，发放贷款约600亿元。

根据当前国内正在实施的项目综合分析来看，主流的EOD项目回报机制主要包括经营性资源收益、土地指标收益、投资补贴收益、股权回购收益以及PPP模式下政府购买生态服务。本文将结合具体案例对其进行展开论述，介绍收益实现方式。

经营性资源收益

社会资本通过直接开发利用自然资产、获取相关生态产品的经济价值。可具体分为项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种方式。

（1）项目+产业:采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。“项目+产业”收益可分以下六类:土地使用收益、草原资源使用收益、森林资源使用收益、海域资源使用收益、矿权使用收益、自主发展产业收益。

自主发展产业收益是最直接、最合规的回报就是找到项目自身的价值，产业运营收益主要是对EOD项目包中的产业项目进行开发、建设、运营，以获得收益，一般包括战略性新兴产业、文旅产业、现代农业、其他服务业等，产业运营收益是EOD项目的初衷，对EOD主体企业运营管理与产业资源导入、招商方面有着很高的要求，是项目的主要收益来源。

【案例】：以安徽省蚌埠市禹会区天河湖生态环境治理与乡村振兴融合发展项目为例，依托周边农田湿地，开展生态环境保护，协同发展绿色农业、基质营养土加工、绿色建材等产业，同时深入挖掘大禹文化、淮河文化，发展文化旅游项目产业，成功实现“水资源+文旅+生态农业+生态工业”的产业经济开发模式。

（2）项目+碳汇：指的是社会资本可以对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，通过市场机制获取森林生态价值带来的经济收益。

【案例】：以浙江安吉西苕溪流域综合治理项目为例，经过流域综合整治、生态化经营和管理，有效提高了竹林的生长量，从而增加了碳储量，打通了碳汇交易通道，成立了全国首个县级竹林碳汇收储交易平台。

（3）项目+资源:通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。资源包括水权（区域水权、取水权、灌溉用水户水权）、排污权、用能权等。其中，区域水权交易是EOD项目利用资源获得收益的主要途径。社会资本通过对江河湖泊等水源地或水污染的治理，产出可供市场交易的“水资源”，并将其转化成为可供区域水权交易的“用水总量控制指标”，实现水权交易收益。

【案例】：以“中国水权交易所”区域水域交易的交易信息为例，永定河流域治理项目的北京官厅水库在2016～2018年共有3笔交易信息，每年成交水量达成4000万~5000万立方，单价为0.294元/每立方米，即区域水域交易单笔可实现超过千万的收益。

土地增值收益

土地增值收益是指匹配一定的经营性土地收益作为反哺社会资本项目收益的来源。需要明确的是，2022年生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）又进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。所以，目前EOD项目无法通过土地出让获取项目收益。但土地指标收益将成为土地增值收益的最新突破口，就是运营公司通过对流域周边存量农用地或水利设施进行治理，通过对用地指标集中整治，释放出结余的用地指标，明确“增减挂钩交易指标”规模数量，在省域范围内流转使用，这无疑吸引社会资本可以合规的参与到地方政府的土地增减挂钩项目，为解决当地政府财政资金不足起到重要作用。

【案例】：以安徽省芜湖市湾沚区两江四圩EOD项目为例，经过生态治理，预计释放土地指标3000亩，按照40万/亩的流转价格，地方留存按照93%计算，预计指标交易收益可以达到11.16亿元。（一般情况下中央和地方留存比例各占50%，但各个省份具体留存比例可能有较大差异，具体情况根据当地税收政策进行查询）。

政策性奖补资金收益

在项目合作期限内投资回报不足的情况下，社会资本可申请政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金等作为项目收益的补充来源。

各部委发布的生态环保专项资金政策主要涉及以下八类：大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治资金、农村环境整治资金、重点生态保护修复治理资金、城市管网及污水处理补助资金、重点流域水环境综合治理专项资金、污染治理和节能减碳专项资金。

【案例】：安庆北部新城区域生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目在其草签协议中约定：“若甲方未能及时足额支付投资服务费，甲方通过发行企业债、安徽省EOD试点政策性银行贷款及政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金、资源类项目贷款或其他方式解决。”从风险承担角度考量，地方平台为激励社会资本方强化经营，而不是简单的托底，通常会将此类补贴条款在进行投资人招商的时候通过竞价确定，以形成完整的经营风险分担机制。需要注意的是这样的投资补贴机制不能设计成债务性条款，否则存在合规风险。

股权回购

在项目合作期限回报不足的情况下，还可以通过股权回购实现投资退出。

【案例】：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目、岳阳自贸片区EOD数字经济产业综合体建设项目(投资人+EPC)这两个项目在项目回报机制中均包括股权回购条款。股权回购条款通常约定，项目合作完成时，由项目公司其他股东（通常是项目业主）进行股权回购，股权回购价格为投资本金加约定收益。这种投资退出方式要考虑国有企业交易相关程序性要求，且股权收购的溢价收购需要有充分的估值基础，否则难以实现。

PPP模式下政府购买生态服务

2022年生态环境部关于印发《入库指南》明确“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”、“力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡”。

【案例】：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目的回款来源包含政府付费（针对流域治理部分政府购买服务，中交联合体提供建设运营养护服务并结合绩效获得的政府付费）。因此，PPP模式是目前EOD项目可通过政府付费收回投资的唯一合法模式。

EOD项目落地实施路径

EOD模式旨在解决生态环境与经济发展的矛盾，通过生态引领、产业导入等手段，实现生态环境治理与关联产业开发的一体化实施。EOD项目的实施需明确目标、识别产业、分析可行性，建立内部反哺机制并因地制宜推进。

第一步：明确生态治理的目标

EOD模式是为了解决当前生态环境问题，需要开展科学全面的项目前期谋划。结合具体的区域特征和治理需求，对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业有较强价值溢出的项目进行有针对性的项目谋划和顶层设计，确定合理的项目实施边界和目标要求，明确项目的建设内容、技术路线、投资估算等。其中，生态环境治理项目主要涉及区域流域综合整治、废弃矿山修复等生态修复与保护等公益性较强、收益性较差的治理项目。

第二步：识别关联产业

在充分考虑生态环境治理项目的外部经济性和环境质量改善后提升价值的外溢流向的基础上，明确与生态治理项目相关联的产业开发项目。产业开发项目应充分结合当地的实际情况，一方面可以通过利用土地发展生态农业、文化旅游、康养、乡村振兴、特色地产、“光伏+”和生物质能利用等清洁能源项目，另一方面也可以出售未来产业的开发或经营权，比如基础设施的特许经营权、矿产等资源的开采权等。结合项目的收益水平等综合测算，确定产业开发项目的边界范围和建设内容。

第三步：分析一体化实施的可行性

在确定了生态环境治理项目和产业开发项目后，要对两者一体化实施的可行性进行分析。从项目的区域特征、实施主体、技术路线、投资估算、相关政策、实施期限等方面，综合分析其可行性，整体测算项目的成本和收益，在保障社会资本投资收益的前提下，尽可能地实现项目的成本收益平衡，最大程度上减少政府的投入。在两个项目均可行的前提下，进行EOD项目的统筹设计。

第四步：建立内部反哺机制

将生态环境治理项目和关联产业开发项目一体化实施后，在收益上既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要考虑到生态环境治理成效带来的外部经济效益；在成本上既要考虑产业开发所需的成本，也要考虑生态环境治理的成本。在保证合理利润的基础上，尽可能地实现成本收益平衡。当项目的收益难以覆盖成本时，政府可以使用中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府投资基金投资、政府和社会资本合作（PPP）出资等政府资金进行支持。其中，可申请专项资金的项目领域有水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理等，可申请专项债的项目领域有污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。

第五步：因地制宜推进项目实施

生态环境治理和关联产业类型多样，不同的融合发展路径与操作方式存在较大的差异。应因地制宜，选择最适合当地区域实际的EOD项目。将选择好的EOD项目依据实际需求选择分别立项整体实施或整体立项。最后，要加强对项目的监管，确保整个EOD项目的规范实施。

附录：两批EOD模式试点项目名单

【延伸阅读】