解析美国经济制裁与中国出口管制：中国企业出口合规建议

*本文首发于LexisNexis律商联讯

美国经济制裁是指美国政府通过一系列经济强制措施，其中经济制裁是通过特定国家制裁（Country-Based Sanctions）、清单系列制裁（List-Based Sanctions）、行业性制裁（Sectoral Sanctions）等形式以“禁止贸易”（Trade Prohibition）和“冻结资产”（Assets Block），从而对被视为美国竞争对手、威胁或敌人的国家、组织及个人实施外交和经济压力。这些制裁措施是美国旨在报复、惩罚或遏制被制裁方的行为，迫使其改变政策、行为或立场，以符合其国家利益、价值观或外交政策目标。因此，经济制裁可以理解为美国所谓的“维护国家安全、促进民主人权、打击恐怖主义、防止核扩散等战略利益”重要工具。

美国经济制裁的类型主要有特定国家制裁、清单系列制裁和行业性制裁。特定国家制裁聚焦于长期受美国关注的国家使其经济、政治乃至社会格局深受影响。清单系列制裁则通过一系列精心设计的清单，实现对潜在威胁的广泛覆盖与精准打击，维护美国国家安全与外交利益。行业性制裁是美国如何通过针对性措施影响特定行业，实现其外交与经济目标。

1. 特定国家制裁

当前，美国制裁清单上的国家或地区涉及多个地区，包括阿富汗、巴尔干地区、白俄罗斯、缅甸、中非共和国、古巴、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、中国香港地区、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、马里、尼加拉瓜、朝鲜、索马里、南苏丹、苏丹和达尔富尔地区、叙利亚、乌克兰、委内瑞拉、也门等。

在美国对特定国家的制裁史上，俄罗斯、古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚等国长期备受关注。美国对俄罗斯实施严厉制裁，初期针对俄罗斯金融机构，后扩大至最大银行，阻断其进入美国金融体系，并禁止美企购买俄主权债务。此外，出口管制限制俄进口科技产品，精英阶层亦受波及。对于古巴，自1959年卡斯特罗上台后，因政治分歧遭美贸易禁运，尽管存在旅行豁免，但私营商业活动被禁。伊朗因1979年革命后政局变更及恐怖主义指控，持续受美制裁。朝鲜则是受美经济制裁影响最重的国家之一，自朝鲜战争以来，美持续实施贸易和金融限制。叙利亚因支持恐怖主义被美列为制裁对象，贸易与金融服务受严控。这些制裁不仅影响国家经济，也深刻改变了和影响了相关国家和当今世界的社会政治格局。

2. 清单系列制裁

为了维护美国国家安全和促进外交政策目标的实现，美国政府多个部门协同工作，制定并实施了一系列制裁与贸易限制清单，旨在阻止或限制那些被认为不利于此类目标的经济贸易活动。这些清单由专门的政府机构负责编制、执行及监督，对清单上所列主体施加了一系列严格的条件与要求。这些清单不仅涵盖了全面性的禁止措施，即完全禁止美国公民、永久居民或企业与清单上指定的个人、实体进行任何形式的交易，也包含了选择性的限制条款，即针对特定类型的交易进行限制。这种灵活性的设计确保了制裁措施既能广泛覆盖潜在威胁，又能精准打击特定行为。

一旦个人或实体被纳入这些清单，其在美国境内的资产可能面临冻结，同时将被禁止参与涉及美国商品、技术及相关服务的交易。作为例证，特别指定国民清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，即特别指定国民和禁止人员清单，下称“SDN清单”）及往来账户或通汇账户制裁清单（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions，下称“CAPTA清单”）特别针对与美国进行交易的特定国家、政权、组织、个人及实体，旨在有效抵御恐怖美国所谓的主义融资、毒品贸易、大规模杀伤性武器扩散等严重威胁，以及任何对美国国家安全、外交利益或经济稳定构成挑战的行为。此外，清单制度还配套了不同层级的强制执行措施，对于违反规定者，将依据相关法律法规追究其刑事及民事责任，确保制裁措施的有效执行与威慑力。

3. 行业性制裁

此类型制裁通过创建特定行业或部门的制裁识别清单（如Sectoral Sanctions Identifications List，即行业制裁识别清单，下称“SSI清单”），对清单内企业的投资活动及某些业务实施限制或全面禁止。此类制裁旨在影响整个行业或部门的运作，以达到特定的外交或经济目标。SSI清单详细列出了在制裁国家经济特定行业内运营的实体。与SDN清单上列出的个人及实体相比，SSI清单上的对象不会直接面临资产被冻结的严厉措施，同时，美国公民及实体也并未被绝对禁止与这些个人和实体进行交易。不过，SSI清单所施加的制裁措施更具针对性与精准度，其核心目标在于阻断这些实体获取特定种类融资的途径，从而削弱其运营能力和市场影响力。特别是对于那些被归入能源行业的实体，除了融资限制外，还会额外面临美国出口产品获取的严格限制，旨在进一步削弱其生产能力和市场竞争力。这些措施体现了美国对俄罗斯经济特定领域实施的精准打击策略。

针对连接点的不同，美国的经济制裁分为一级制裁和二级制裁。一级制裁针对涉及美国连接点（如美元交易、美国个人/实体参与等）的交易，违规者将面临刑事和行政处罚。而二级制裁则具有域外管辖效力，要求非美国人在无美国直接关联的情况下也需遵守特定制裁法规，如禁止与特定行业交易。

1. 一级制裁

一级制裁是指美国政府对特定国家、实体或个人实施的严厉经济制裁措施，其范围广泛且严格。根据这些制裁规定，任何美国人（包括美国公民、永久居民及在美国境内的企业或个人）以及那些存在“美国连接点”的非美国人（即与美国有实质性经济联系的个人或实体），均被禁止与被实施一级制裁的对象进行任何形式的交易或金融活动。若违反这一禁令，相关方可能面临严重的法律后果，包括但不限于承担民事责任、刑事责任以及行政处罚。民事责任可能涉及赔偿因违规行为而遭受损失的一方；刑事责任则可能导致罚款、监禁等严厉惩罚；而行政处罚则可能包括剥夺出口特权、禁止未来交易、撤销在美国的执照或许可证等，这些都将对违规者的业务运营和声誉造成重大打击。因此，遵守一级制裁规定对于所有涉及国际交易的个人和企业来说至关重要。

根据《国际紧急状态经济权力法》（The International Emergency Economic Powers Act）及OFAC发布的《报告、程序和处罚条例》（Reporting, Procedures and Penalties Regulations），并结合相关总统行政令的规定，对于涉及美国连接点（例如，交易中包含美国物项、与美国实体有业务往来，或协助美国实体进行违规活动）并违反美国贸易制裁规则的行为，OFAC有权直接对非美国实体实施行政处罚，或将案件移交给司法部以追究其刑事责任，这类制裁被统称为一级制裁。具体的处罚措施包括但不限于：

（1）民事罚款。对于每一项违规行为，OFAC可依据两种情况中的较高者进行罚款——单次违规行为最高可达295,141美元，或基于违法行为所涉及交易金额的两倍罚款。（2）货物扣押。作为行政处罚的一部分，OFAC有权扣押违规交易中的货物或相关资产。（3）交易限制与入境禁令。对违规实体实施与美国所有实体交易的全面禁止，并可能限制相关个人或负责人的入境美国。若涉及刑事责任，则可能面临更为严厉的处罚：（4）刑事罚款。单个违规案件最高可处1,000,000美元的罚款，或基于犯罪行为所得金额的两倍进行罚款，以两者中金额较高者为准。（5）监禁。对于单位犯罪的主要负责人以及直接涉及的自然人犯罪者，可判处最高20年的有期徒刑。这些制裁措施体现了美国政府在维护国家安全和执行其外交政策方面的坚定立场，以及对违反贸易制裁规则的严厉打击态度。

2. 二级制裁

经济制裁除了作用于与美国有连接点的主体，对于非美国人在涉及美国制裁的特定行业领域内，或与受制裁的个人、实体进行交易的行为，美国政府保留采取一系列严厉处罚措施的权利。这些措施依据违规活动的性质而异，包括但不限于将违规者指定为SDN清单成员、认定为“外国制裁规避者”、限制其使用美国银行系统进行交易、禁止其参与美国政府合同竞标、拒绝颁发美国出口许可证、取消进出口银行提供的融资支持、以及禁止公司关键管理人员入境美国。其中伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯、委内瑞拉及中国香港等国家和地区，因其特殊政治经济状况，常成为美国制裁政策的重点关注对象。

二级制裁手段包括：（1）冻结制裁。美国将针对受制裁主体位于美国境内的财产、从美国获得的财产，以及由美国个人及实体持有或控制的财产，实施全面冻结，禁止任何形式的转让、支付、出口、提取或其他处置行为；（2）美元账户制裁。美国禁止受制裁主体在美国开设或维持代理账户与过款账户，严格限制与制裁对象相关的美元交易渠道，以确保美国金融体系不被用于规避制裁；（3）菜单式制裁（选择性制裁）。通过实施金融限制（如贷款上限、汇款禁令）、外汇交易禁令、财产冻结与处置限制、投资与交易禁令（包括禁止进口、出口金融支持及特殊出口许可限制）、金融市场准入限制（针对金融机构）、政府采购排除、人员入境禁令，并对制裁对象的负责人及关键职员实施扩大制裁，以全面且针对性地削弱其经济实力和市场活动能力。

3. 违反制裁的后果

根据OFAC《经济制裁执法指南》（Economic Sanctions Enforcement Guidelines），在执行经济制裁时OFAC会采取多种处罚措施，包括无行动、请求额外信息、警示信、民事罚款、刑事移送、其他行政行为、未能遵守提供信息或保持记录的民事处罚以及和解等。OFAC 决定处罚时会考虑违规行为的严重程度、违规主体的合作程度等多种因素，处罚标准包括初次违规可能减轻处罚、重复违规会加重处罚、合规计划和历史违规记录会影响处罚决定、自愿披露和合作可能减少罚款金额等。罚款金额根据违规行为性质和严重程度不同而有所区别，例如自愿违规行为罚款为交易价值的一半，非自愿违规行为罚款为适用时间表全额等，同时对于非恶劣案件，基础罚款金额根据交易价值所在区间确定。此外，过去五年内未受罚的主体首次违规罚款可减少高达25%，与OFAC合作程度也可能影响罚款金额的减少，未遵守记录保持要求的行为最高罚款50,000美元。

除了规则上的处罚，中国企业在出海过程中，如果与受制裁的主体发生了链接，可能自身会触发二级制裁。当集团内部的一个实体触犯了美国二级制裁限制的交易时，其制裁影响不仅局限于该实体本身，还可能波及至一系列相关联的实体，具体包括：（1）该实体的任何继承者或承继其业务与资产的实体，都可能因该实体的违规行为而遭受制裁；（2）那些拥有或实际控制该实体，且在交易发生时知晓或根据合理推断应当知晓此类违规行为的企业（如母公司），亦可能面临制裁风险；（3）由该实体拥有或控制的任何企业（如子公司），如果它们故意参与了该实体的违规交易，则同样会受到制裁的波及；（4）与该实体共享同一控制人（如第三方投资者或母公司）的其他企业（如兄弟公司），若它们也故意参与了该实体的违规交易，则同样可能面临制裁的严重后果。

为了顺利出口产品至美国，企业不仅需规避来自美国的经济制裁风险，同时也必须严格遵守中国设立的出口管制规定，这是确保出口活动合法且顺畅通往国际市场的重要前提。中国出口管制法律体系的核心在于《中华人民共和国出口管制法》（下称“《出口管制法》”），该法为规范出口管制活动、维护国家安全和利益提供了坚实的法律基础。《中华人民共和国两用物项出口管制条例》已在2024年9月18日国务院第41次常务会议通过，将在2024年12月1日起施行，进一步细化了两用物项出口的具体管制措施，为中国企业的出口合规提供了更加明确的指引。中国出口管制的主管部门包括国务院、中央军事委员会以及海关总署。这些部门各司其职，共同负责出口管制政策的制定、执行和监督。国务院作为最高行政机关，负责总体协调和决策；中央军事委员会则关注涉及军事技术和装备的出口管制；海关总署则负责在进出口环节实施严格的监管，确保管制物项不被非法转移。

根据《出口管制法》第二条第三款的规定，出口管制涵盖了从中国境内向境外转移管制物项的所有活动，以及中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项的行为。这些活动均受到国家的禁止或限制性措施的管理。此外，《出口管制法》第四十五条明确了管制物项在过境、转运、通运、再出口或从保税区、出口加工区等海关特殊监管区域和保税监管场所向境外出口时的执行规定，确保整个流转链条上的管制物项均处于有效监管之下。为了切断出口管制违法行为的支持链条，《出口管制法》第二十条明确规定，任何组织和个人都不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务。因此，中国企业出海需要遵守中国出口管制合规。

中国出口管制体系对具有双重用途的物项，即那些既有民事用途又可能具备军事用途或增强军事潜力的货物、技术和服务，进行了严格的管控。根据《出口管制法》的相关规定，出口经营者在进行管制物项的出口活动时，必须严格遵守法律及行政法规的条款。对于依法需要获得特定出口经营资格的管制物项，出口经营者必须先行取得相应的资格认证。具体而言，《出口管制法》第十一条明确指出了出口经营者的法律义务，强调了在从事管制物项出口时的合规性要求。同时，第二十三条进一步明确了军品出口的专营制度，要求所有从事军品出口的经营者都必须具备由国家军品出口管制管理部门审核批准的专营资格，并在限定的经营范围内开展业务。此外，关于出口许可的范围和条件，《出口管制法》第十二条进行了详细规定，包括除禁止出口物项外的所有受管制物项均需事先获得许可，以及对跨境转移、视同出口、再出口及过转通等情形的明确处理。第十条则赋予了国家出口管制管理部门在特定情况下禁止出口相关管制物项或限制出口对象的权力，以确保国家安全和履行国际义务。

在决定是否授予出口许可时，《出口管制法》第十三条列出了多项考虑因素，如国家安全和利益、国际义务和承诺、出口类型、管制物项的敏感程度、出口目的国或地区的性质、最终用途及出口经营者的信用记录等。例如，针对近年来备受关注的芯片出口问题，商务部和海关总署在2023年发布的《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》，将镓、锗等相关物项纳入出口管制范围，并要求在出口前进行严格的审查和许可。对于违反出口管制规定的出口经营者，《出口管制法》第三十三条和第三十四条设定了相应的行政处罚措施，包括警告、责令停止违法行为、没收违法所得以及高额罚款等，以严惩违法行为并维护出口管制制度的严肃性。因此，中国企业在产品出海时，应先就出口产品进行两用物项识别，判断是否需要申请许可证。

企业在拓展海外市场时，务必谨慎评估其产品是否涉及高敏感技术与高性能参数，以避免潜在的法律风险。在2023年商务部和科技部联合发布的《中国禁止出口限制出口技术目录》中，明确列出了技术出口的限制与禁止原则，涉及农业、林业、畜牧业、医药制造业、金属制品业、通用设备制造业、专用设备制造业等多个领域。根据《技术进出口管理条例》第四十三条，若企业进口或出口了被明确禁止的技术，或未经许可擅自进出口限制类技术，将可能触犯刑法中关于走私罪、非法经营罪、泄露国家秘密罪等条款，面临严重的刑事责任追究。若违法行为情节较轻，未达到刑事处罚标准，相关部门将根据海关法的具体规定进行处罚，或由国务院对外贸易经济合作主管部门（或其现行对应机构）给予警告，并没收违法所得，同时处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。

主管部门还有权撤销违规企业的对外贸易经营许可，对其经营资质造成严重影响。根据该条例第四十四条可知，若企业在已获得的许可范围之外擅自进出口限制类技术，同样可能触犯刑法中关于非法经营罪等罪名，受到刑事追究。对于未达到刑事处罚标准的违规行为，也将依据海关法或相关法规进行处罚，或由国务院对外贸易经济合作主管部门（或其现行对应机构）给予警告，没收违法所得，并视情节轻重处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款。此外，该主管部门还保留暂停或撤销其对外贸易经营许可的权力，以进一步规范市场秩序，保障技术进出口的合法性与安全性。

对于限制出口技术，根据商务部发布的《限制进出口技术许可事项办事指南》可知，限制类技术出口许可由省级商务主管部门负责，商务主管部门在收到申请后，会分别会同有关部门对技术进口申请进行审查，会同科技主管部门对技术出口申请进行审查。对限制进口技术的审查主要判断：一是是否危及国家安全、社会公共利益或者公共道德；二是是否危害人的健康或安全以及动物、植物的生命或健康；三是是否破坏环境；四是是否符合我国对外承诺的义务。对限制出口技术的贸易审查包括：是否符合我国对外贸易政策，且有利于促进外贸出口；是否符合我国的产业出口政策，且有利于促进国民经济发展；是否符合我国对外承诺的义务；限制出口技术的技术审查应包括：是否危及国家安全；是否符合我国科技发展政策，并有利于科技进步；是否符合我国的产业技术政策，且能带动大型和成套设备、高新技术产品的生产和经济技术合作。商务主管部门要作出批准或不批准的决定，并发放有效期为 3 年的技术进出口许可意向书。

申请人取得技术进口许可意向书后，能够对外签订技术进口合同；取得技术出口许可意向书后，才可以对外进行实质性谈判并签订技术出口合同。申请人签订技术进出口合同后，需向商务主管部门提交技术进出口合同副本、签约双方法律地位的证明文件等，商务主管部门会对合同真实性进行审查，作出许可或者不许可的决定，进而颁发技术进出口许可证。因此，企业在出海过程中，应严格遵守《中国禁止出口限制出口技术目录》、《技术进出口管理条例》及相关法律法规，加强内部管理，确保产品技术合规性，避免因技术进出口问题引发不必要的法律纠纷和经营风险。

随着《中华人民共和国两用物项出口管制条例》的出台、美国共和党总统候选人唐纳德·特朗普获得2024年美国总统大选的胜利，在面对美国经济制裁的挑战下，中国企业在国际化进程中，合规是企业成功出海、赢得国际市场信任与尊重的基石，它不仅关乎企业的法律风险防控，更是企业可持续发展的重要保障。企业出海不仅要严格遵循中国出口的相关合规政策，对于那些深度融入美国市场、高度依赖其业务发展或者其合作对象深度依赖美国市场的中国企业而言，更需细致入微地审查产品中的任何可能受美国出口管制影响的成分，确保全面符合美国以及所有相关国际市场的出口管制规定。同时，这些企业应积极提升在国际贸易中的合规意识，构建健全的合规管理体系，以有效规避潜在的法律风险，保障商业利益不受无谓损害。

中国出口合规首先需要识别拟出口产品是否涉及两用物项，在开展管制物项出口活动时，必须严格遵守法律及行政法规。对于依法需取得特定出口经营资格的管制物项，出口经营者务必先获得相应资格认证。其次需要判断拟出口产品是否涉及高敏感技术或高性能参数，并需对其进行技术评估；收集相关技术参数，对比管制标准，开展用途评估，同时咨询技术专家，撰写评估报告，以此作为申请许可证出口的依据。

在中国企业出海过程中，企业内部应建立合规机制并对供应链进行风险评估。在经营管理上，应建立本单位管制物项数据库，并及时更新和定期对产品进行筛查。对供应链的上下游，需要注意可能存在未知最终用户和最终用途的风险，并要求合同相对方声明最终用途。在技术研发上，受管制技术较多可能存在 “视同出口” 风险，应召集技术专业人士建立技术管理制度，对于不明风险需及时向国家出口管制管理部门咨询。

中国企业在向美国出口商品时，务必高度重视供应链中的合规性问题。鉴于美国已加大对俄罗斯的二级制裁力度，涉及半导体芯片及其他商品的出口限制，且制裁范围扩展至包括中国在内的第三方交易者，中国企业需在原材料采购、生产制造至销售（包括在付款）的全链条中，谨慎规避与受美国制裁实体的任何关联（但需注意在实操中不要触犯《中华人民共和国反外国制裁法》）。尤其对于那些高度依赖美国市场的中国企业而言，在将产品销往其他国家时，亦需细心审视产品中是否含有受美国出口管制的成分。在美国的法律框架下，若外国制造的产品（即非美国本土生产）包含一定比例的美国管制元素（如特定产品、软件或技术），且这些元素的价值达到一定比例，则该产品将受到美国出口管制规定的约束。企业需依据产品的出口管制分类编码（ECCN）来确定是否需要申请相应的出口许可证。

对美国而言，外国制造产品中美国管制成分的“最小比例”=美国管制成分的价值/外国制造产品的总价值*100%。其中（1）美国管制成分指的是源自美国，且其出口或再出口至特定国家或地区需获得美国官方许可的物项，包括但不限于产品、软件和技术；判断其是否需要许可，可参考该成分的ECCN码；（2）对价值评估，在通常情况下，美国管制成分的价值以采购价格为准，且应反映公平市场价值；若存在低价交易（如关联交易），则可能需以市场价格为依据进行调整；在市场价格不易获取或被认为不公正时，可借鉴相似市场的价格数据进行评估；（3）对于外国制造产品的总价值，通常等同于该产品的市场销售价格，但若因特殊原因（如关联交易）导致售价异常，则需采用市场价格作为评估基准；在市场价格难以确定或被认为不公平时，企业应参考类似市场的价格信息来确定产品总价值。

OFAC颁布的《OFAC合规承诺框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments，下称“《OFAC框架》”），为各企业构建高效的制裁合规体系树立了明确的方向标。对于中国境内的国有企业及民营企业而言，若其业务涉及与美国政府或私人实体合作、使用源自美国的商品与服务，或依赖美国金融体系进行运营，从而受到美国法律管辖的，这份框架显得尤为关键和重要。《OFAC框架》明确指出了构建一个有效合规体系包括管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计和培训五大核心要素。

“管理层承诺”是指企业高级管理层需采取措施确保企业合规部门获得包括人力资本、专业知识和信息技术等足够资源，确保合规工作得到自上而下的全力支持。“风险评估”包括企业应定期进行风险评估，识别可能涉及的制裁风险点，包括但不限于客户、产品、服务、供应链、中间商、交易相对人、交易内容以及地理位置等，以便采取针对性的预防措施。“内部控制”包括建立并执行一系列内部控制措施，包括但不限于制定合规政策、设立合规岗位、监控交易活动等，确保企业运营符合制裁法规要求。“测试与审计”是指审计部门需由高层领导、审计程序需符合企业复杂程度及全面评估OFAC风险，以及发现负面审计结果需及时报告并补救。“培训”是指企业对OFAC合规工作重视，承诺为员工提供充足培训，并确保内容与业务相适应，定期评估风险并调整培训，发现问题及时补救，资源易获取。

因此，中国企业在建立出口合规时，需识别两用物项、严守法规，建立合规机制与风险评估，管控供应链风险，明确产品用途，对高敏感技术进行评估并咨询管理部门，确保出口合法性与安全性。在进行涉美国产品贸易时，应构建一套完善的制裁清单审查机制，该机制需涵盖对拟出口产品最终用户及相关方的详尽背景调查，旨在排除任何与美国制裁清单上的实体或个人产生关联的风险。此外，企业还应设立合规审查流程，建立《OFAC框架》，确保该流程能够定期更新并严格审查最新的制裁清单，以保障所有出口产品及交易活动均符合美国现行的制裁法规要求。