本期编译简介
编者按
行政负担是公共管理领域中的一个重要研究议题，关于此话题的研究有助于更好地了解公民在获得国家服务时的经历。然而，已有研究往往忽略了物质基础设施在公民和管理者互动中的重要作用。本期海外栏目为大家带来2024年最新发表于Public Administration Review上的Governance by artifacts: Theory and evidence on materiality of administrative burdens一文，利用民族志数据讨论了官僚办公室中的实体和虚拟物品对社会服务中市民所面临的行政负担的影响。研究结果表明，某些工具的实用性可能会不成比例地降低某些社会群体对官僚空间的可获得性和可用性，从而增加其行政负担。该文章为行政负担的研究提供了创新的视角和方法，有助于相关领域的发展。
文章简介
文章标题：《行政负担物质性的理论与证据》（Governance by artifacts: Theory and evidence on materiality of administrative burdens）
来源期刊：Public Administration Review
发表时间：2024年4月
作者简介：
本期编译：
侯艺瑶（香港大学研究生）
刘博研（北京师范大学本科生）
编译速览
01 研究背景
公共政策的行政负担研究——在获得国家服务时所经历的财务、时间和心理成本——反映了公民与国家的关系，已成为公共管理领域最具有活跃度的研究方向之一。目前，学界关于此话题已有多方面的成果：产生背景、分配不均以及有助于对抗繁重公共政策的公民资源和策略。虽然这些研究做出了重要贡献，但却鲜少涉及对于工具性和美学性的讨论。因此，我们仍然对在工具性、象征性和美学性维度，官僚机构对公民面临的行政负担所造成的影响知之甚少。
本文使用民族志数据来填补这一研究空白。值得注意的是，文章的目的是对行政负担的社会和物质层面问题进行综合讨论，并鉴于物质方面的重要性先前未被承认，主要对物质方面进行了强调。基于此，本文对公民-国家关系和行政负担的理论化做出了重要贡献。首先，本文展示了实体和虚拟物品（material and virtual artifacts）如何造成公民在获取公共服务时的学习、心理和遵约成本。其次，本文进一步强调，社会中的弱势群体往往不成比例地承受着工具性、象征性和美学性维度的行政负担。第三，本文通过解析行政负担的工具性、象征性和美学维度，为研究行政负担的物质性（materiality）提供了一个理论模板。该模板也可用于研究实体和虚拟人工制品在政策实施和公共管理其他方面的影响。
02 相关理论
公共行政中的物质和物质性
“社会物质性”（socio-material）视角主张，任何研究环境中的社会和物质维度是交织在一起的。基于社会物质性视角的研究有助于我们更好地理解信息系统、建筑架构以及组织生活的其他物质方面对当代组织中工作场所身份和意义建构的影响。
公共行政领域中，这项新兴研究主要关注无形物品，即数字媒体和信息技术。而为了更全面地理解社会物质性和公共服务提供之间的交汇，我们也有必要进一步对物质性的其他有形方面进行探讨，包括物理空间、建筑、着装等。更重要的是，目前关于公共行政中物质性的有限研究主要集中在社会物质性的社会方面，尤其是人们如何以不同的方式和不同的目的使用技术，而物质性在组织社会生活中的作用仍然没有得到充分的重视。同样，物质性的其他维度，如象征意义和美学意义，在以往的研究中也基本上没有得到探索。
行政负担的物质性
实体物品：工具性、象征性和美学维度
实体物品（artifacts）被定义为“用于实现目标的实物或结构”，范围可以从简单的物体，如桌子和椅子，到复杂的物品，如建筑物和计算机。研究表明，日常中的物品和组织空间能够影响我们的身体功能、态度、认知评估、情绪和感受。因此，实体物品可以支持、调节、唤起或促进认知、情感状态和行为。分析物品在组织中的意义的一个有效方法是沿着工具性、象征和美学的维度来揭示它们的作用：
工具性（instrumentality）是指“物品在多大程度上有助于或阻碍个人任务的执行或个人、群体或组织目标的实现”。工具性物品功能可以从其可用性（usability）、可获得性（accessibility）和效率等方面进行分析。
象征性（symbolism）是指“物品引发的意义或联想”。组织中物品的象征维度主要涉及组织宣传并认同的身份、合法性和价值观。
美学性（aesthetics）是指由不同物品引发的感官体验，也指在任何空间内排列和组织不同物品的概念。如，即使两个办公室提供相同的服务，开放式宽敞的办公室和黑暗狭窄的办公空间则会引起使用者截然不同的感官反应。
基于这些理论背景，本文试图探讨以下问题：物品在公民与国家互动中扮演的不同角色分别是什么？这些物品如何对公民所承受的行政负担产生影响？
03 研究方法及研究数据
本文研究数据来自作者在巴基斯坦拉合尔为期6年（2015-2020年）的多个独立和合作民族志研究。在通过对多个政府部门的23个办公室进行直接和参与式的观察，共计35次访问及约52小时的观察后得到了研究数据。在不同的部门办公室中，研究者的角色不同：在其中六个地点，作为研究人员/公民，以参与者身份完成行政流程，并提交文书和申请；在其余地点，作为观察者，对周围的环境和人们的实践进行观察，但并不亲自参与行政程序。这种身份的双重性为研究的发现增添了深度。表1列出了在这些项目期间访问的部门，本文收集并使用了这些部门办公室的物质维度和公民与国家互动维度的数据。
表1 研究项目期间访问的政府部门办公室
04 研究结果
工具性
可获得性具有选择性：证据表明，政府办公室的设置可能会给获得公共服务的公民带来巨大的行政负担。一个最佳例子是虚拟物品，它们通过在线门户网站方便人门提交各种政府账单、罚款和税费。然而由于文化水平低、缺乏信息和对系统的不信任，实地调查中的大多数居民仍更喜欢线下提交申请和付款。另外，逐渐被使用的数字化技术给资源稀缺的官僚机构造成了一系列问题。在实地调查中，作者发现了多个此类技术，尤其是排队系统和应用程序软件频繁中断的情况。这种不完善的基础设施不仅增加了公众的等待时间，同时也给一线员工带来相当大的成本，他们不得不想出借口、替代方案和拖延策略来做出响应，以便让公众在故障期间保持冷静。总体而言，由于整个官僚系统的功能不稳定，电子物品提供的可用性、效率和可获得性往往受到限制。
功能性缺乏：在实地调查中，作者观察到大多数政府办公室的等候区都没有某些基本设施，如椅子、遮阳帘和干净的厕所，此外还发现了多个机器和其他实体物品出现故障的实例。此外，调查发现在许多情况下，为提高效率、合法性和提升政府形象而引入的设施实际上使行政系统更加脆弱，弹性降低。这些物品的缺失或功能性的缺乏也可能表明，这些办公室基本上忽视了在物质层面的公众体验。
美学性和组织
狭窄窒息的空间：作者考察的大多数政府办公室都表现出对美学的普遍忽视，这可以从昏暗拥挤的办公室中得到证明。空间的缺乏导致了焦虑和窒息，也导致不同办事者之间缺乏隐私，他们不得不在其他人面前讨论他们的私人问题。例如，在公立医院的大多数门诊部，我们经常能见到多个患者一起坐在医生的房间里。因此，患者不得不在陌生人面前讲述个人病史。
美学属于富人：由于进入成本高，只有富人群体才能负担得起服务的“行政”（executive）部门对美学和空间组织的关注，与“非行政”部门的忽视形成了明显的对比，似乎政府在有意识地将不同的体验传达给社会的不同阶层。这种美学性差异也影响了社会不同阶层在这些空间中所经历的行政负担的程度。富人愿意承担获得国家服务的额外财务费用，他们被引导到美观和便捷的通道，得到及时而友好的对待，作为额外的好处，他们不必与穷人共享同一空间。通过这样做，政府也能够先发制人地阻止精英阶层的任何抗议或改革要求，因为他们在办公室里感受到了政府更友好的服务。与此同时，穷人则被降级到每时每刻都被提醒他们不受欢迎的地位，并承担随之而来的心理代价：虽然他们最终得到了他们想要的东西（治疗、身份证、驾驶执照或护照），但却因经历了一种权利剥夺和无助感而承受了不成比例的行政负担。
象征性和行政负担
服饰的象征性：研究发现，一线工作人员的行为因来者的外表而异。虽然一般的办公室包括来自所有社会经济阶层的人，但“行政”办公室只接待相对富裕的人，很明显，两种办公室的官员都会通过口头（称呼客户为“先生”或“女士”）和非言语暗示（倾身倾听、弯腰、经常微笑）给予“行政”办公室的客户极大的尊重和关怀。总体来看，拥有这些象征性的职位和社会地位的人在面对官僚主义时更加轻松。
电子系统的象征性：案例表明，即使是像电子账单这样普通的东西，也可能对一些官僚的象征性权力构成威胁，因此官员可能试图通过某些手段来重申自己的把关权力。虽然电子系统为公民提供了更多的选择和自由来减轻他们的行政负担，但它象征着对许多一线官僚长期以来的把关权的威胁。
此外，物品的象征性维度也与工具性和美学维度相交互。例如，有些办公室没有坡道，这象征性地提醒人们，身体残疾的人在那里不受欢迎。因此，政府办公楼的设计以及其中的各种物品都象征着政府部门对不同的公民身份和不同程度的包容性。
05 讨论
第四，研究发现，电子系统和电子政务倡议在减轻公民行政负担方面可能并不是灵丹妙药。在资源匮乏的政策背景下，数字化和电子系统反而加剧了公共服务交付的脆弱性。因此，电子政务倡议的实施及其对公民所面临的行政负担的影响，必须置于整体治理的背景中进行考量。
06 结论
公民与国家在一线组织中的互动是公共管理研究的核心领域之一。在一线警察局、学校、社会福利办公室和机场等场所，公民与街头官僚的互动不断重塑着公民与国家的关系。本文通过强调这些互动会受到来自实体和虚拟基础设施的多方面影响，进一步丰富了对公民与国家互动及行政负担的研究。因此，要全面理解官僚和公民在一线政府办公室的实践，必须关注公民与国家关系的基本社会-物质特性。
本文的研究结果具有重要的政策意义。首先，研究表明，公众的体验必须成为官僚办公室和电子政务设计与架构中的重要考虑因素。其次，社会政策实施的评估必须考虑行政负担的物质维度及其对政策受益者在学习、心理和遵从成本方面的影响。最后，政府可能会选择通过提供象征和重申社会地位的官僚服务来简化社会精英的行政流程，从长远来看，这可能加剧公众的怨恨和社会不平等。
栏目声明
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编辑 | 侯艺瑶
校对 | 刘博研
审核 | 高光涵
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