10万亿元化债，将带来什么？

时事 2024-11-13 09:50 北京

11月8日，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。财政部部长蓝佛安介绍，全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施，2024年至2026年每年2万亿元。另外，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。两项合计，直接增加地方化债资源10万亿元。2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。

“虽然规模很重要，但更重要的是解决路径。这次用主动、整体、改革的办法为地方减负，路径和思路完全正确。中央主动解决地方政府过去的隐形债，让地方政府轻装上阵，这个办法在1998年国企脱困和2000年后中国解决银行业坏账时都用过，效果明显。”中国民主建国会中央经济委员会副主任马光远表示。

地方隐性债务问题成焦点

在2008年全球金融危机爆发后，中国政府出台了“4万亿”财政刺激方案，地方政府通过举债方式实施了大规模基础设施投资。从此，地方政府债务问题逐渐受到各界的关注，并被认为是中国金融系统性风险的主要来源之一。中国政府在2013年实施了全国性政府债务审计，并采取了“新老划断”的债务处置方式。2015年新《预算法》实施，规定地方政府只能通过发行债券的方式举债，这被称为“堵歪门、开正门”。近年来，地方隐性债务规模增速总体放缓，但规模仍然较大，特别是部分地方债务压力不断增大，县市级地方政府债务尤为突出。

何为地方政府隐性债务？地方隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。这些债务通常不列入政府财政预算，但实际上由地方政府承担偿还责任。主要括地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）中的不规范操作、政府购买服务、基础设施建设负债等。

据蓝佛安介绍，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。

北京市社会科学院管理研究所副研究员王鹏指出，这些债务规模庞大、结构复杂且隐蔽性强，通常利息高，以短债为主，可能存在增加财政风险、债务信息不透明导致监管困难、资金使用效率可能不高，还可能挤出其他公共服务资金。

“当前的现状是一些地方政府隐形债务规模已超过其财力承受能力，面临较大的偿债压力。同时，债务结构不合理，短期债务比重较大，导致地方财政紧张。由于经济增速放缓、地方财税收入下降以及市场环境不佳，地方隐形债务风险正逐渐显现，一旦债务违约，可能引发连锁反应，影响金融稳定和经济安全。”王鹏告诉《中国报道》记者。

根本在降息

什么是“化债”？简而言之，“化债”就是将“隐性债务”转化成“显性债务”。这种通过金融手段 “以时间换空间”的手段，能让地方政府一解“燃眉之急”，大幅缓释地方政府当下的还债压力，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。

“我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。”蓝佛安表示。

为什么要“化债”？据财政部数据显示，从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，G7国家平均政府负债率123.4%。同期，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。

俗话说，“内债不是债，外债才是债”。中国地方债的问题并不是本金，而是利率太高，过高的利息已经构成了沉重的负担。过去，利率高的时候，地方政府发行的地方债利率甚至高达7%，随着大环境利率的持续下跌，地方债利率也跟着下跌，但曾经积累的高息债务很多。而2024年新发行的地方债，平均利率已经低达2.24%。如果把之前利率7%的债务置换成利率2%的债务，利息大大降低，实际上就是降低了地方政府的债务负担。

谈及本次化债政策的作用，王鹏指出，一是减轻地方债务压力，通过债务置换和新增专项债券等方式，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生；二是降低融资成本，置换后的显性债务通常具有较低的利息成本，有助于降低地方政府的融资成本；三是提升财政透明度，将隐形债务显性化，有助于提高地方财政的透明度和管理水平；四是稳定市场预期，大规模的化债计划有助于稳定市场预期，提振市场信心。

实施落地仍需谨慎

“在当前经济形势下，增加地方政府的财力和提升投资能力有其积极意义，但也可能加重债务负担并带来道德风险，导致某些地方政府不重视债务管理，继续加大负债。这可能使中央的财务压力进一步加剧，不利于长远的经济稳健发展。”全联并购公会信用管理专业委员会专家委员安光勇向《中国报道》记者表示。

在化债计划实施落地时，还需注意哪些问题也备受各界关注。

“要避免地方政府因债务置换而产生过度依赖中央政府救助的心理。”安光勇告诉记者。

中国企业资本联盟副理事长柏文喜看来，需要确保债务置换过程的透明度，避免新的隐性债务产生。财政部应严格控制新增隐性债务并推动地方政府债务的透明化，加强地方债务限额管理，还要关注债务化解后的地方财政可持续性。

在全球经济下滑和地缘政治紧张的背景下，化债计划的实施效果可能受到多方因素影响，包括地方财政收入减少、房地产市场萎缩和制造业外迁等问题。安光勇表示，此类不利因素若未能有效控制，可能使地方债务负担进一步加剧，最终影响地方经济的持续健康发展。

不少业内人士指出，在当前国内多行业萎缩的情况下，应慎重选择投资方向，避免过多资金流入房地产和基础设施等短期见效、长期风险高的领域，以免带来更大经济泡沫。这10万亿化债计划虽是为了减轻地方债务压力，但若配套政策执行不到位，则可能会引发新的财政危机，加重未来的经济负担。

天使投资人、资深人工智能专家郭涛向《中国报道》记者表示：“落地过程要注意资金分配的公平性和合理性，确保真正用于化解债务；提高财政资金的使用效率，确保资金能够投入到最需要的领域；要加强监管，防止资金被挪用。”

10万亿元化债并非经济刺激政策。蓝佛安表示：“今年的增量政策力度大，对经济的拉动效应正在显现，不少政策效应明年还会持续释放。我们有充足的政策工具和资源，能够保障今年全国财政收支实现平衡，重点支出力度不减。”

撰文：王翔

图片来源：中国网

责编：张利娟

编审：赵珺

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