一、关于对《旅行社条例实施细则》第十八条的理解
1.关于旅行社分支机构能否独立承担民事责任问题
《公司法》第十四条第一款规定：“公司可以设立分公司。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”虽然最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条认为法人依法设立并领取营业执照的分支机构可以作为民事诉讼的当事人，但是在审判实践中无论企业法人是承担连带清偿责任、还是承担补充清偿责任，均没有否认企业法人作为民事责任的最终承担者。
因此，旅行社分社不具有法人资格，也不能独立承担民事责任。在司法实践中，因分公司的原因导致承担民事责任的，通常先以分公司的财产进行清偿，不足部分再由总公司负责清偿。
2.关于旅行社分支机构能否承担行政责任问题
根据《行政处罚法》第三条的规定，旅行社的分支机构应属于该法所述的“其他组织”范畴，而“其他组织”承担行政责任问题，《国家工商行政管理总局对〈关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示〉的答复》规定：“法人设立的不能独立承担责任的机构，可以作为行政处罚案件当事人”，《国家工商总局关于认定违法主体有关问题的答复》也规定：“各类企业法人设立的不能独立承担责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人；当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”
因此，旅行社分社、服务网点可以作为行政处罚案件的当事人，行政责任由分社、服务网点承担。但因为旅行社分社、服务网点仅有营业执照而没有许可证，所以当旅行社分支机构的违法行为严重到应处以吊销许可证处罚的，两种处理方案：一是如果该违法行为也同时触犯了工商行政管理部门的有关规定，足以处吊销营业执照处罚的，可以移送工商行政管理部门，建议吊销营业执照；二是如果该违法行为不属于工商行政管理部门可处以吊销营业执照处罚的情形，则可以吊销设立社的旅行社业务经营许可证。
如果旅行社的分支机构没有取得营业执照或没有向旅游行政主管部门备案即经营旅行社相关业务的，将设立社作为该案件的当事人，并处罚设立社。
在行政处罚的执行上，如果旅行社分支机构不能完全承担有关行政责任，如无足够的资金缴纳罚款，则应由设立社承担补充责任。对分支机构行政处罚的地域管辖，仍然适用“违法行为发生地”原则，即分支机构的违法行为发生在哪里，就由哪里的旅游行政主管部门管辖。
3.关于质保金跨区域划拨问题
按照《旅行社条例》及其实施细则、《旅行社质量保证金存取管理办法》的规定，跨区域划拨质保金没有法律政策障碍。
二、关于地接社擅自实施增减旅游服务项目等行为的违法主体确认问题
行政处罚的立案条件为：一是有涉嫌违反法律、法规、规章的行为；二是对该行为应当予以行政处罚；三是属于本部门管辖；四是违法行为未过追责时效，即2年内被发现的。
行政违法行为的构成要件为：一是行政违法的当事人是具有行为能力的公民、法人或者其他组织；二是违法行为人实施违法行为主观上有过错（包括故意和过失）。实践中，通常只要违法者实施了行政违法行为，即推定其存在主观过错。但也不排除个别情况下采用无过错责任原则；三是违法行为人客观上存在违反法律、法规、规章的行为；四是行政违法行为侵害了行政法律规范所保护的社会关系，但不一定产生损害的实际后果。
根据《行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”因此，行政处罚的一般地域管辖原则为“违法行为发生地”，既违法行为实施地，“法律、行政法规另有规定的除外”，是指特殊地域管辖原则。由于法律、行政法规没有对旅游行政处罚的管辖作出特别规定，旅游行政处罚只能适用一般地域管辖原则。
由此，第一，判断谁具有管辖权，应看违法行为是在哪里发生。如果违法行为发生在地接社所在地，则地接社所在地旅游行政主管部门即享有管辖权；如果组团社也有违法行为，则地接社旅游行政主管部门可以对组团社一并立案调查，并委托组团社所在地旅游行政主管部门协助调查。如果旅游者向组团社所在地旅游行政主管部门投诉组团社有违法行为，组团社所在地旅游行政主管部门可以受理并立案调查，如果调查发现组团社和地接社都有违法行为，因组团社一般是在其所在地作出的违法行为，为便于调查，组团社所在地旅游行政主管部门可以一并管辖，并委托地接社违法行为发生地的旅游行政主管部门协助调查；如果仅地接社有违法行为，组团社所在地旅游行政主管部门可以将案件移送至地接社违法行为发生地的旅游行政主管部门管辖，并给予调查协助。如果组团社、地接社所在地旅游行政主管部门都具有管辖权，则由最先发现违法行为或最先接到举报的旅游行政主管部门管辖。第二，判断组团社是否承担行政责任，应看组团社的行为是否符合行政违法行为的构成要件。虽然地接社是受组团社的委托接待旅游者，但组团社的过错应是对违法行为的发生有直接过错。
如果地接社擅自作出违法行为，组团社有足够证据证明其确实没有参与或不知晓的，则也不适合推定组团社有过错，组团社不应当因该违法行为与地接社共同承担行政责任。
