【荐文】张振波、闫钊、金太军 | 官员生态问责对河长制政策成效的影响及作用机制

摘要：根据环保权责在纵向政府之间的配置趋向，可划分为环保监管集权和环境治理分权两种实践模式；其各自呈现鲜明治理优势，却又分别存在难以规避的内在体制困境。河长制政策统一了自上而下的压力型体制和官僚控制、自下而上的治理责任明确与治理任务分工，一方面在权能下放、责任划分、社会公开等治理过程中呈现出典型的分权化治理逻辑，另一方面又以治理权责分级分域、党政领导直接定责以及地方官员显性责任即时惩戒等集权化环保监管为条件。正是因为河长制政策兼具监管集权与治理分权两种机制优势，因此成为该研究解析环保集权-分权悖论的可行政策工具。该研究以7大流域中由地级市主要官员担任河长的河流为样本，基于多期双重差分模型，实证检验了官员生态问责纠正、补充区域环保政策的效应机制。研究发现：①河长制政策施行显著降低了河流污染物浓度，实现了流域环境的整体改善；②晋升激励能够对河长制政策成效产生显著影响，即相较于以经济增长为目标的官员激励，强化官员考核中的生态问责更能提升河长制这一分权化环境治理模式的治理效能；③生态问责对河长制治理成效的促进作用，在政府环保注意力配置更低、环境治理财政投入与监管能力相对不足的区域中更为明显，表明环保集权能够在一定程度上修正和纠补治理分权下的区域间政策落差与偏差，进而能够克服地方环保治理中的政绩偏好替代、生态政策执行低效、环境治理碎片化与“搭便车”等问题。该研究发现调和了环保监管集权与环境治理分权之间的理论冲突，指出两者环境治理实践中可以呈现为互为条件、相互支撑的补充关系。

关键词：环保监管职权；环境治理分权；官员生态问责；区域环境政策；河长制政策

为克服环保政策执行中行政层级和职能属性之间的潜在冲突，以及不同职能、地域、层级之间存在的环保职权碎片化和激励配置不相容等问题，中国开展了多种形式的纵向权责重配，以有效调动和发挥地方政府在生态环境治理中的主动性和能动性。一方面，推动环保监管“垂改”和强化环保立法等制度改革，随之并行环保约谈、环保督察等非常规环境治理机制，旨在通过多重“环保集权”解决下行政策执行不力、地方环保责任不彰以及央地间委托代理困境；另一方面，又始终关注生态环境的区域性特征和环境治理的因地制宜需求，并通过鼓励地方创新、明确地方责任、推动地方合作以及吸纳公众环保参与等形式，激活环境治理分权的体制优势和治理效能。环境治理分权强调地方政府在治理过程中根据区域污染状况、财政资源禀赋、生态治理能力等特征，相应制定契合制度体系和污染特征的治理体制与措施，从而提升治理体系的制度恰适性和治理有效性。现有文献大多分别探讨了环保集权在推动环保意志共享、统一政策创制、提升政策公共性、协调府际环保协同以及处置突发或严峻生态问题的优越性，以及分权治理模式在明晰权责分配、强化生态责任、降低执行成本、发挥地方创造力以及凝聚社会诉求等方面的治理效能，当然也有学者从理论演绎和规范分析的视角探讨两者之间的悖论关系及其解析进路，但鲜有研究实证检验两者之间的嵌构关系及其对环境治理的实际影响效应。

作为一种基于分权逻辑的环境治理体制，河长制以属地管理原则和压力型体制为基础，通过由地方各级党政负责人担任其所属辖区内不同河段的河长，根据各区域经济社会条件和流域环境设定实施政策和治理目标，并将划定流域的水环境质量与主责官员的综合评价和晋升考核相挂钩，从而明确和强化流域治理的地方责任、建立和完善系统性的流域环境治理机制。从过去的党政官员对辖区整体环境担负集体责任，到现今具体官员直接对应负责特定河段的污染治理与水质维护，这一转变不仅能够提升地方官员的责任意识和环保偏好，而且能够通过将环境议题纳入地方决策而实现区域生态环境的系统性提升。同时，河长制的治理优势还体现在，其不仅通过设置党政领导小组主导的、分级监管层层落实的“河长办”等组织机构，集中权力资源、跨部门协同解决河流治理难题，从而能够打破“条块”体制下的碎片化治理模式以及传统“九龙治水”模式下的多部门协调困境；而且还注重拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围，从而形成对流域环境治理的多元共治格局。现有研究对河长制机制进行了多角度效应分析，证明其能够在降低地区水污染水平进而带动地区高质量发展、推动区域产业结构转型升级、助推村域河流环境绩效提升等方面彰显其政策效果。

然而，河长制模式并未根除央地间环境治理委托——代理关系中的信息不对称、激励不相容等问题。河长制治理效应依赖于地方官员基于政绩考核与晋升考量的相机决策，而官员晋升博弈不仅受到经济发展正向激励、环境污染负向问责以及政治锦标赛中同侪之间标尺竞争的多重影响，且又可能因区域间制度差异与政策落差而滋生出“以邻为壑”及治理“搭便车”等分权治理的常见问题，这些都可能阻滞乃至掣肘河长制治理的实际效能。在这样的制度情境中，作为一种环保集权的上级监管考核以及生态问责压力，能够在很大程度上影响河长制治理的实际成效。特别是伴随环保目标责任制和晋升考核“一票否决”制的深化施行，作为流域河长的地方官员将随问责压力变化和上级注意力转移而呈现出更为敏感的个体响应和政策回应，权宜性地在经济增长政绩与流域环境质量之间进行注意力配置，从而寻求政绩最大化与问责规避化相协调的最优行动策略。具体来说：当处于生态考核与晋升甄擢的关键阶段，则会密切关注其所担任河长的河段水质监测读数，并将其环保注意力传达至各方主体，甚至以临时关停排污企业的极端措施实现水质的快速改善；当生态问责压力相对较小时，则又会集中注意力于推动经济快速增长和财政收入快速提升，以取得显著的、优于同侪的相对政绩表现。基于这一分析，提出研究假设H1。

假设H1：地方官员感知的生态问责压力水平越高，则河长制治理效应越明显。

正如前文所述，作为一种分权化流域环境治理模式，河长制实施有赖于区域治理中地方官员的环保偏好重塑和治理策略转型，会受到地方官员差异性治理激励的影响，而呈现治理效应的非统一性。河长制能够通过责任划分和权威传达而实现地方政府的高效响应，但这种响应可能会受制于地方惯有政策偏好、环保支出财政能力、环境治理公共资源及治理能力的掣肘，从而表现为区域间差异化的流域环境治理成效。然而，基于官员治理责任划分的生态问责机制，其作用机制在很大程度上是基于动员式治理而得以实现的——上级权威每一次对流域环境的注意力聚集，和对流域污染的严格监管和问责惩戒，都意味着对作为河长的领导干部的一次直接动员和对区域环境治理政策的一次权威介入。动员式治理能够突破常规条块体制结构和官僚运作逻辑，通过对地方官员的强效激励促使其在短期内采取行政命令型、运动式环保强制措施，集聚动员体制内外的资源和注意力而集中解决某些特定问题，从而得以显著提升区域环境质量。由此可推断，即便是在地方环保政策偏好弱化、环保支出财政能力和治理资源相对不足的情境下，当河长制实施中为地方官员划定明确治理责任、并实行阶段性的生态考核与问责，则地方官员也能够通过发动运动式治理机制打断既有政策和行政常规、调动多方资源从而实现其责任归属河段水质的提升，进而呈现出相较于治理能力较强区域的更为突出的环境质量提升和更大幅度的治理绩效变动。基于这一推断，提出研究假设H2。

假设H2：生态问责能够纠补区域环境政策；亦即：环保投入越低的区域，官员生态问责对河长制治理效应的边际影响越明显。

2.1 样本与数据

本研究以中国七大流域中由地级市主要官员（市委书记、市长）担任河长的河流为样本，统计分析了2012—2020年间河长制政策实施前后的水质变动情况。考虑到中央政府于2016年印发《关于全面推行河长制的意见》、各地大多在2017年前后推行河长制，以2012年为研究起始年份，一方面确保了党的十八大召开后国家战略和政策要求的一致性，另一方面又留置一定研究期间以开展政策实施前后阶段的比较研究。共统计了98个国控监测点的水质监测数据，这些监测点分布于36条河流之上，共有76个地级市为这些河流任命了市级主政官员（市委书记或市长）作为河长。根据国控监测点所在位置，将月均监测水质数据与城市经济社会及官员特征相匹配后，共得到8866个观察值。

研究所用水质数据为样本河流所设置的地表水水质国控断面监测点位的报告数据，其初始数据为日度监测数据，水质监测指标包括酸碱性（pH）、溶解氧（DO）、化学需氧量（COD）、氨氮（NH₃-N）和水质等级等，数据来自“青悦数据”（http://data.epmap.org/）。国控监测点数据受到辖区政府数据操纵的可能性较小，可以保证本文数据的可靠性和客观性。各地级市河长制政策的实施时间和市级官员的年龄、任期等个体特征数据均由作者手工搜集得到。剔除因变量缺失样本，个别控制变量缺失值采用条件均值方法进行补缺。城市的经济发展水平、产业结构等其他相关数据则来自历年《中国城市统计年鉴》《中国环境统计年鉴》。

2.2 模型与变量设定

双重差分（difference-in-difference，DID）是政策评价典型实证分析方法，其能消除时间效应和个体效应造成的误差，控制政策实施与地方环境治理之间的内生关联，从而得到更为准确的政策冲击净效应检验结果。鉴于河长制在各地级市是一个渐进推行的过程，研究中采用多期DID模型以作为河长制政策之治理效应检验的基准模型。其设定如下：

Polluteijt=α1+β1Chiefijt+δ1Xijt+μj+υt+εijt（1）

式（1）中：因变量Polluteijt为检测点位i在t时间所报告的水污染数值，以COD浓度的月平均值作为测度指标。核心解释变量Chiefijt表示该监测点位所在城市j是否全域推行河长制政策，已推行则设定为1，否则为0；其系数β1为政策实施净效应。Xijt为一组得到现有研究普遍验证的影响地表水水质的控制变量，其既包括城市层面的经济发展水平（Development）、人口密度（Population）、第二产业占比（Industry）及河流分布密度（Watershed），又包括官员个体层面的年龄（Age）和性别（Gender）。虽然环境治理中已确立“党政同责”的原则，但考虑到市委书记在区域政策导向、官员考核及问责等方面的关键作用，因此基准回归中仅纳入市委书记个体特征的影响。μj、υt分别表示城市个体和时间固定效应，εijt为随机扰动项。此外，由于同一河流上不同检测点位可能同处于同一城市，为了控制城市层面不随时间推移而变化的影响，在模型检验中进行城市层面的聚类稳健回归。

为了检验假设H1，即官员生态问责对河长制治理效应的边际影响，在式（1）的基础上加入生态考核与问责相关变量，构建检验模型如下：

Polluteijt=α2+β2Chiefijt+β3Accounijt+

β4Chiefijt×Accounijt+δ2Xijt+μj+

υt+εijt                                            (2)

式（2）中：Accounijt为点位i所在城市j之市委书记在t时间所受到的环保问责压力。环保问责压力通常难以直接观测，其既会随政治周期与晋升考核的时间变动而波动，又体现了地方官员在环境保护与经济增长之两相权衡的相对性。本研究参照已有文献，从地方官员的任期波动和偏好相对性两个维度测度环保问责压力。一是“晋升考核期”（Assessijt），根据耿曙等、王贤彬等的研究，作为对上级考核重点和问责压力的一种反馈，地方官员通常在任期中段表现出更强烈的经济增长动机，在任期初期和任期末期阶段则表现得更为“稳健”和“保守”，强调生态保护和社会稳定以避免潜在的政治问责。鉴于现有文献统计的2008年以来市委书记任期年限分布于3.2~4.1区间内，本研究统计得到市委书记平均任期为3.62年，因此将第2、3年任期设定为任期中段（Assess为0），其他任期年份则为“晋升考核期”（Assess为1），而在后一阶段内官员受到更强的环保考核与问责压力。二是“经济增长偏好”（Growthijt），地方官员往往会理性地在增长政绩最大化与环保问责规避之间寻求最优行动策略，因此其对于经济增长显性政绩的行动偏好，能够从客观上体现上级环保考核的相对问责压力。本研究以城市历年固定资产投资强度测量官员“经济增长偏好”，是因为该指标作为快速实现经济增长的常用投入项目，能够较好体现地方官员追逐显性增长政绩、获取政府间横向标尺竞争相对优势的动机和强度。

为检验假设H2，即官员生态问责对区域环境政策的纠补机制，在式（2）的基础上加入政府环保投入相关变量，构建检验模型如下：

Polluteijt=α3+β5Chiefijt×Accounijt+

β6Chiefijt×Governijt+

β7Accounijt×Governijt+

β8Chiefijt×Accounijt×Governijt+

δ3Xijt+μj+υt+εijt                      (3)                  式（3）中：Governijt为监测点i所在城市j在t时间的环境治理强度。为使变量测度更为全面，本研究分别从各城市的环境政策偏好（动机）和环保政策行动（表现）两个层面衡量其环保投入强度。一是“环境政策偏好”（Attentionijt），其测度指标为政府工作报告中的环境保护相关词频与经济发展相关词频的比值，该指标体现了城市政府对环境保护的注意力分配强度。通过挖掘政府官方文本、利用词频分析测度政府对不同类型公共事务的关注和重视程度，已经愈发显见于相关研究操作之中。二是“环保政策行动”（Expendijt），以各城市的环保支出强度进行测度，体现了地方官员将环境注意力与动机转化为实际环保行动的具体表现。式（2）和式（3）的其他变量设定及模型估计方法同基准回归模型（1）。

上述变量定义及其描述性统计见表1。在消除了极端值后月均COD质量浓度的读数范围仍有较大波动（标准差为3.172mg/L），这为实证检验创造了分析空间；进一步的均值比较发现，月均COD浓度均值由政策实施前的4.129mg/L降低到实施后的3.389mg/L，且均值t检验结果显示两者存在显著差异（P<0.01），表明河长制政策实施整体降低了样本河流的污染水平，产生了一定的治理效应。另外，控制变量的标准差相对较小，表明变异较小，数据较稳定。

本研究以中国7大流域中由地级市主要官员（市委书记、市长）担任河长的河流为样本，基于多期双重差分模型，实证检验了官员生态问责、区域环保政策对河长制治理成效的差异影响。研究得到如下结论：①河长制政策施行显著降低了河流污染物浓度，实现了流域环境的整体改善，验证了以明晰和强化地方官员环保责任为核心机制的分权化环境治理模式的有效性。②晋升激励能够对河长制政策成效产生显著影响，即相较于以经济增长为目标的官员激励，强化官员考核中的生态问责更能提升河长制这一分权化环境治理模式的治理效能。③环保考核对河长制治理成效的促进作用，在政府环保注意力配置更低、环境治理财政投入与监管能力相对不足的区域中更为明显，表明环保集权能够在一定程度上修正和纠补治理分权下的区域间政策落差与偏差，进而能够克服地方环保治理中的政绩偏好替代、生态政策执行低效、环境治理碎片化与“搭便车”等问题。

本研究的发现调和了环保监管集权与环境治理分权之间的理论冲突，指出两者在环境治理实践中可以呈现为互为条件、相互支撑的补充关系。河长制作为一种整合了自上而下的压力型体制和官僚控制、自下而上的治理责任明确与治理任务分工的环保政策，唯有将环保集权的体制优势和治理分权的机制效能有机结合起来，才能实现流域环境的长效治理。这一研究发现具有更为广泛的理论意义。河长制诞生于地方政府在流域治理中的自主探索创新，并继而经历了两种截然不同的政策扩散过程：一方面是横向区域间的平行扩散，即同级其他地区自主借鉴和模仿这一环保政策；另一方面是不同行政层级之间的纵向扩散，即上一级政府在总结提炼地方政策试点的先进经验后，进一步将该创新性政策在下级政府进行全面推行。然而，前一种政策扩散模式通常并不能产生显著环境治理成效，模仿者可能仅是“为了模仿而模仿”而不愿付出较高经济成本去严格执行这一政策；与之不同，后一种政策创新的纵向扩散模式，则能够取得与政策首创地类似的环境治理成效，地方政府慑于纵向政治权威的压力而呈现出更高的政策执行效度，即便为此可能付出较高的经济代价。这表明，环境分权在一定程度上留置了地方政府政策创新的空间，为丰富和完善环境治理政策体系提供了必要条件；然而，分权下的政策创新可能仅仅在政策初创地区能够取得显著治理成效，横向政府间的政策扩散即便能够发生，也会在模仿者的权宜性执行和策略性应对中丧失实际治理成效。唯有环境分权与集权的相互搭配和有机结合，才能同时取得政策探索创新和政策扩散执行的双重成效。

上述研究发现和理论讨论的政策启示在于，一方面，在中央与地方之间的环保权责配置中，应超越集权-分权二元对立的单向思维，探索地方治理性赋权与中央政治性集权相结合的动态机制，实现纵向环保权责的可治理性调配。这要求：①在进一步完善河长制政策、强化官员治理责任的过程中，分权化治理效能的实现还需以制度间的嵌合和职能间的协调为条件，应从党建引领、多部门协调、约谈问责实施机制、大数据信息技术赋能以及公众参与与民间河长等方面探索河长制政策的配套机制，并合理分配地方官员在“河长”与“街长”“路长”等其他角色之间的注意力和权能配置。②治理性赋权存在区域间的不平衡、不统一和不协调问题，为此应充分发挥目标责任制和生态考核问责机制的集权化效应，探索设定更为广泛和恰适的生态考核约束性指标，并以环保监管垂直改革的常规体制支撑和阶段性动员式治理的动态过程纠偏作为两种必要的补充机制。③中央政府对于环境治理权的把控应处于“放”与“收”的灵活状态，拓宽环保集权与治理分权的动态调整空间和容错试错范围，以更为多样的形式焕发环保政策活力、实现环保政策的动态长效性。

另一方面，要同步推动地方探索性量变与中央主导性质变，实现环保制度与政策体系的动态演进与创新。地方政策创制受中央宏观政策方向引导的同时，又充分结合当地区域特征并不断进行调整、最终推行出恰适性治理政策。正如河长制模式的地方探索和平行扩散所呈现的那样，地方自主性政策探索具有鲜明的渐进性决策特征，是在不改变整体条块权能配置、不触及结构性治理风险的前提下，所进行的围绕区域环境规制和政策措施的边际调整与创新。在某种程度上，这些量变过程都为质变提供了选项、创造了条件、积蓄了力量，同时也能揭露出问题的关键点和创新的突破口。此时，中央政府应在吸纳、分析这些分散的地方实践经验的基础上，提出结构性和系统性的改革方案，以相对更为“激进”的策略推进环保体制机制的“质变”与创新。