【荐文】王振坡、欧周月、张安琪 | 空间治理视角下我国城市社区规划实践创新研究

摘要：城市社区是城市空间的基本治理单元，基于空间治理建构城市社区规划的理论体系和实践路径是实现城市社区可持续发展的重要发力点。从空间治理的内涵体系出发，尝试解析空间治理与城市社区规划联结的逻辑起点，提出空间治理视角下城市社区“制度—技术—行为”规划框架，并对现阶段城市社区规划中存在的规划职能缺位、技术效能偏低与行为能力不足等问题进行总结，围绕动态、智慧与包容三方面归纳我国城市社区规划的实践创新路径，以期为政府部门制定相关政策提供借鉴。

关键词：社区规划；空间治理；国土空间规划；社区规划师

　　社区是城市的缩影，社区规划理念与思想是城市发展阶段与方式在微观层面的集中体现。伴随城镇化、老龄化程度持续加深，城市发展从增量扩张转向存量升级，社区规划也相应地从聚焦“物”转向关注“人”，社区空间治理的重要性日益突出。中共“十八大”以来，习近平总书记十分重视社区工作，多次前往各基层社区进行调研考察。他强调“城市治理的‘最后一公里’就在社区”“让社区成为居民最放心、最安心的港湾”，这些重要论述对城市社区规划提出了新的要求。过去以“千人指标”为主导的社区规划手段已与当前人口变化的动态需求不符，以单一物质空间为载体的社区规划模式也在应对复杂利益博弈中显露不足，一套遵循空间治理范式的城市社区规划框架有待建立。与此同时，新一轮科技革命开启后，大数据浪潮的席卷与创新集聚场域的转换改变了城市社区空间组 织形态，如何顺应空间辩证法逻辑，将居民日常生活与科技支撑有机融合，成为未来城市社区规划面临的关键挑战。因此，在厘清空间治理与城市社区规划互动关系基础上，探寻空间治理视角下的城市社区规划实践路径，对实现城市社区空间要素有序发展具有深刻意义。

　　城市社区规划源于19世纪末英美等国家发起的社区发展运动。国外城市社区规划理念经历了从物质建设规划向涵盖经济、社会与生态等要素的综合性发展规划转变的过程，并衍生出可持续展、倡导性规划等诸多理论。与之相比，我国发市社区规划起步较晚，其具体内容和实施方法与城代变革紧密相连。最初，我国城市社区规划深受时苏联“居住小区”规划模式影响，采取自上而下前的 “单位制”集中配置资源以解决城市居住问题，与质空间相关的建设强度、密度 等成为其主要物内容。到20世纪90年代，伴随市场经济体制的步确立和居住群体诉求的逐渐复杂，住房市场化逐与私有化取代了福利分配，居民的生产、生活和社会交往空间超出了传统单位，主体性意识不断增强，社区规划中公共参与的模式、机制与路径受到广泛关注。无论运行机制如何变迁，“空间性”始终是我国城市社区规划的核心，对空间社会属性与意义的强调使居民需求成为当前城市社区规划的重点，并由此引发学界对人本导向的城市社区空间实践的探寻。其中，一些城市规划学和城市社会学者将治理思想融入社区学术概念中的空间内涵，认为社区规划是一个复杂的空间治理过程，并归纳了现行城市社区规划政策在空间尺度上隐匿的实质问题。然而，上述研究缺乏对空间治理和城市社区规划关系的系统梳理，也未能对数字化、在地化等新时代背景做出回应。

　　基于此，在把握国家对城市社区规划最新要求的基础上，本文以空间治理与城市社区规划的逻辑联结为主线，深入探讨基于空间治理的城市社区规划框架，剖析当前城市社区规划所面临的现实困境，提出差异化的城市社区规划路径。

　　空间治理发轫于英美等国家的治理实践，学界主要从空间科学的治理转向和社会科学的空间转向两方面对其予以解读。从空间角度看，空间治理是国家与个体、正式权力与非正式权力在空间中进行博弈并形成共识的过程，空间变迁为空间治理提供外部条件和治理情景，通过改变原有治理模式内在要素重构新的权力结构和治理机制。从治理角度看，空间治理是对空间资源的生产与收益进行合理分配，以满足不同主体利益需求进而实现空间均衡发展的过程，其不仅是外在物质空间形态的重组，更是内部非物质空间权力结构和关系的重塑。上述两条理论渊源线索殊途同归，均重点关注空间如何使用而不是如何建设的，将空间利用效率而非规模作为定义空间治理的核心要素。因此，空间治理的本质是对有限空间进行合理利用的一系列引导手段，以最大化空间价值。从纵向看，空间治理体系共包括国家空间治理、省域空间治理、城市空间治理和基层空间治理四个层级。从横向看，空间治理涵盖治理目标、治理主体、治理结构等多元要义。具体而言，治理目标上，旨在通过构建多元诉求的合理表达机制，对空间资源的生产与收益 进行公平分配，实现空间均衡发展。治理主体上，注重公众参与，形成政府、市场、社会、公众等多元主体并存的治理格局。治理结构上，建立与空间流动性相适配的治理机制，主张主体间以谈判、协商的方式整合空间内外权力和资源，形成开放动态的空间治理结构。

　　2.空间治理与城市社区规划的逻辑联结

　　城市社区规划是空间治理的工具。规划本意即是对未来发展目标、方向和内容的预测与指导，城市社区规划则是对一定时期内社区社会发展、空间布局及各项建设的综合安排部署和实施措施，蕴含多重空间价值诉求，涉及前瞻性、科学性和可操作性三个核心功能。首先，城市社区规划的目标和纲领根植于地方政治、经济和社会的演进中，能感知的、被构想的和可生活的空间同时出现在社区，形成了空间治理的天然土壤。其次，空间治理涉及多层次内容，城市社区规划通过掌握社区空间发展的规律和动态，为有效解决空间治理问题提供了支撑。最后，作为对未来行动结果的预测，城市社区规划在通过优化规划手段、健全运行机制提高自身可实施性的同时，也助力空间治理目标的实现。

　　空间治理是城市社区规划的归宿。社区空间的复杂性决定了治理社区空间需统筹考虑物质空间、空间权属、空间组织等要素，将社区规划塑造为平衡空间利益冲突，构建社会秩序的治理载体。由此，应将规划置于不断变化的社区空间中，建构以空间治理为导向的社区规划。相较于传统社区规划被视为“管控社区物质空间发展的工具”，空间治理导向的社区规划具有更深层次的社会内涵：其一，空间治理导向的社区规划是一个生产社会空间的过程，让城市社区从泥砖走向人文；其二，空间治理导向的社区规划以社区自身的在地性特征为出发点，更具科学性和适用性；其三，不同于自上而下供给导向的规划逻辑，空间治理导向的社区规划以居民多样化需求为落脚点，聚焦增进居民福祉。

　　城市社区规划不仅是复杂而严谨的空间重构活动，更是精细且敏锐的空间治理行动，涉及多重空间价值重塑、多种空间结构响应与多元空间利益分配，以“制度—技术—行为”为总体设计思路，构建空间治理视角下的我国城市社区规划框架，如图1所示。 

　　1.国家与地方政策演变中的制度赋权

　　制度赋权是城市社区规划的外在保障，社区空间格局形成背后隐含着制度对规划主体的行为塑造。规划主体按照自身目的和利益诉求改造社区空间时会产生一定外部性，社区规划需预先构建制度对可能造成负外部性的空间使用行为进行公共干预，主要涉及依托正式制度保障公共利益和凭借非正式制度提升主体参与积极性两部分内容。其一，正式制度的构建适应社区动态发展的空间秩序。通过制度规制社区规划既有不变的要素随社区发展一起变化，促进社区规划从静态蓝图式规划走向动态持续实施的规划。其二，以自身收益最大为原则的非合作博弈往往是以牺牲社区居民利益为代价达成的，制度通过界定各规划主体权责降低外部交易成本，影响规划主体的成本—收益曲线，推动非合作博弈走向以增进整体利益为主的合作博弈，促进规划主体形成有效合作与良性互动。基于价值认同形成的社区内部规范，与邻里关系编织成的社区关系网络共同组成的社区非正式制度，构成了社区居民参与社区规划的基本遵循，在激发居民参与积极性、提升居民参与效能等方面发挥重要作用。

　　2.低碳与数字经济革命下的技术赋能

　　技术赋能是城市社区规划的客观支撑，城市社区固有的本质属性为新兴技术的在地化应用提供了土壤。技术是人居环境科学的五大原则之一，技术支撑下的城市社区规划更多地表现为一种能力的塑造，即将技术作为一种认知社区、剖析社区和重构社区的工具，其中以数字技术和低碳技术的影响最为突出。一方面，以物联网、大数据为代表的新一代数字技术的发展提升了城市社区规划的动态感知力。数字技术及其所支持的数据、平台与设备等能够系统整合城市内部的各类空间要素，引导社区空间从静止的绝对空间向以多节点关系网络为依托的流动空间转变，使得可视化表达居民的功能空间使用特征、行为活动感受情况与邻里关系变化趋势成为可能，为设计人本与科学并重的城市社区规划方案提供知识基础。另一方面，低碳技术的深化可增强城市社区规划对生态环境挑战的应对力。长期以来，城市社区都是节能减碳的主阵地，建筑本体、配套设施、绿化环境、垃圾处理等空间和社会领域的生态技术创新共同推动“碳中和”成为城市社区规划的新目标之一，催生出更集约、高效的低碳生态控制性社区规划体系。

　　3.认知与生活追求升级后的行为转型

　　行为转型是城市社区规划的内在动力，城市社区是多元行为主体相互博弈的场域。城市社区规划作为一项公共政策涉及公共物品有效的供给，这一目标的达成得力于政府、市场、社会组织和社区居民的协同合作。首先，政府是公共利益的践行者，在社区规划中主要负责提供公共物品及其制度约束；其次，市场是私人利益的维护者，参与社区规划能增强资源配置的灵活性；再次，社会组织是社会力量的代表者，可通过原子化个体的再组织实现社区空间权利的集中表达；最后，社区居民是社区规划的核心，社区规划的意义之一就在于为社区居民的多样化生活需求创造更落地的承载体。过去很长时间里，社区居民参与社区公共事务具有准公共物品特点，经常会陷入集体主义困境。近年来，随着可持续发展、高质量发展等理念深入人心，社区居民的需求偏好也发生相应转变，追求便捷、健康、安全及拥有良好社交氛围的日常生活空间成为大多数社区居民的共同选择，催生出更具自主性的社区规划参与行为。这一自主性一方面来源于正式或非正式权力的下放，另一方面则依赖于以互惠关系为纽带的社区认同感和归属感。

　　（1）法定地位不明

　　城市社区空间是居民展示日常生活的重要场所，其规划的科学性和可行性直接关乎居民的生活品质。纵观我国城市规划体系，不难发现城市社区规划并不隶属于专项规划或详细规划中的任何一项，法定地位的缺失与相关行政体制的脱节，直接导致地方政府普遍将适用于新区建设的《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018）作为编制和实施城市社区规划的依据，多头管理与部门缺位并存的矛盾现象时有发生。近几年，为顺应存量时代下的城市发展模式转型，部分城市开始重新思考城市社区规划的新思路，如成都市于2019年发布了全国 首个市级城乡社区发展治理总体规划，旨在通过明确指标体系和评估机制打造可持续发展的理想社区。但受自然环境、文化传统和经济水平等因素影响，这些地方实践均不具备全国统一适用性。

　　（2）制度刚性过强

　　从单位制大院到商品化住房，以地缘、业缘为基础的社会组织逐渐被由陌生人组成的社区覆盖与替代，城市生活空间越来越趋向于功能复合，但与其相适配的规划制度体系并未随之健全。一方面，消费结构转型升级推动居民需求向品质化、属地化方向转变，传统社区规划主要关注住房的空间组织形态和配建指标落实，对居住人口特征与社会互动缺乏关注，工作方法上以工程的“刚性”逻辑为 指导，尚未形成满足多样性、异质性需求的“弹性”思维方式。另一方面，面对日趋复杂的社会环境，城市社区并非一个静态、被动的居住单元，其内部居民的社会结构、年龄结构与家庭结构不断变化，“一次成型”的城市社区规划方案与管理机制已难以满足各方动态发展需要。

　　2.技术效能偏低，应用形式化

　　（1）数字技术脱离社区情境

　　万物皆数的时代，数字技术已成为联结城市社区规划主客体的关键中间变量，数字技术与城市社区规划相结合的探索已在全国各地陆续展开。然而，受“数据决定论”思想影响，各地在具体操作中大多过于关注行政性的数据信息与高端化的硬件设备，试图用数字技术将复杂多变的社区问题简单化，套用统一技术模板的“社区技术化”现象时有发生，为社区规划打上“不在场的脱域主义”烙印。同时，数字技术的化简逻辑还暗含着对数字弱势群体的排斥，部分年龄较大或受教育水平较低的人群被排除在数字红利之外，不仅制约了个体基本权利的实现，还会引发机会、资源与话语等多个维度的分配失衡，与城市社区的共同体初衷相背离。

　　（2）低碳技术存在推广瓶颈

　　现阶段，尽管城市社区是建筑行业和生活部门节能减排的重要着力点已成共识，但由于体系缺乏和量化困难，低碳在城市社区规划中往往很难完成从“理念”到“行动”的转变。一方面，城市社区层面的低碳推广在我国起步较晚，目前仅从顶层设计入手印发了带有纲领性意义的《低碳社区试点建设指南》，与普通新建社区相适配的、具有较低操作门槛的低碳技术实施方案尚未成型，一些基层社区工作者更是缺乏对“碳中和”社区的想象力和执行力。另一方面，不同社区的地域环境特征、建筑建设标准与居民用能习惯等各有差异，仅凭当下少量的市级智慧能源平台，难以实现对社区碳排放的精准核算与配额预测，致使减排增汇技术无从对接。

　　3.行为能力不足，参与单一化

　　（1）整体居民凝聚力较弱

　　面对社会转型期的种种激变和重构，城市社区规划通常伴随着旧社会关系的瓦解和新社会关系的建立。在这一过程中，传统城市社区规划一般以实现空间交换价值最大化为目标，对社会公平、历史文脉与生态环境等非物质要素有所忽视，既未延续能以往富有活力的地域人文环境，造成原有社区邻里关系网络的破坏，也打破了依托信任、互惠规范与建立的非正式制度，增加了通过社区公约凝聚居民合力实现社区自治的难度。例如，成都市武侯区社区治理调查问卷结果表明，约81.79％的居民把社区当作日常生活空间，只有18.21％的居民将社区视为“邻里互动”的共同体，社会基础薄弱、居民参与不足将制约社区规划实施效果和后期管理水平。

　　（2）特殊群体关注度不高

　　城市社区享晚是儿童健康成长的家园和老年人安年的乐土，现行城市社区规划未能满足全年龄段居民对公平、安全与舒适的差异化诉求。一方面表现为特殊群体公共服务设施供给不足。社区公共服务设施一般以多数人的共性需求为主，对特殊群体（儿童、老年人、残疾人、低收入群体等）的适用性考虑不足，缺乏游乐空间、无障碍设施等适老适幼型设施配备。另一方面体现在以老年群体为代表的社区参与平台构建不足。由于缺乏正规参与渠道与深度参与动机，作为一个拥有充足闲暇时间、丰富关系网络与较高社会威望的群体，城市老年人并未过多参与社区生活。如2019年北京市老龄社会治理现状调查结果显示，67.36％的老年人具有参与社区治理的意愿，但只有49.96％的老年人能够实际参与。