【荐文】周光辉、秦世达 | 中国环境治理：以制度创新引领实践创新——以环境保护目标责任制为核心的考察

摘要：中国政府为应对现代化建设中出现的环境问题，通过创设环境保护目标责任制，走出了一条以制度创新引领环境治理实践创新的中国环境治理道路。党的十八大以来，中央政府通过以结果为导向的制度创新来加强注重实践绩效的制度供给，党政同责的制度创新为环境治理的开展与责任追究提供了有力支撑，确立以改善生态环境质量为核心的目标，明晰了环境治理的方向，“谁考核，谁监测”的环保监测体制创新保障了中央政府对地方政府环境治理的监督与考核。在新时代环境治理创新实践中，环境保护目标责任制形成了“主体责任-目标设定-绩效考核”的闭环运作，将制度优势转变为治理效能。中国环境治理的经验在于：以人民为中心的环保理念超越了西方国家因后物质主义环保理念所产生的价值撕裂；中国共产党领导的新型现代国家建设规避了西方国家因环境治理与政党政治周期不匹配所出现的治理困境；以制度创新引领实践创新的治理模式为环境治理持续推进提供了坚实的制度保障。

关键词：环境治理；环境保护；目标责任制；新型现代国家；制度创新；实践创新

如何协调经济发展与环境保护的关系是发展中国家推进工业化、城市化过程中所面临的重大课题。党的十八大以来，面对“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，中国政府持续推进环境治理领域的制度创新，用制度创新引领环境治理实践创新。从2013年党的十八届三中全会作出加快生态文明制度建设的工作部署，到2015年《生态文明体制改革总体方案》印发，到2017年党的十九大报告要求加快生态文明体制改革，再到2022年党的二十大报告作出“生态文明制度体系更加健全”的论断，在一系列环境治理制度的保障下，中国政府在保持经济稳步增长的同时，也在生态文明建设领域取得了卓越成就。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“新时代生态文明建设的成就举世瞩目，成为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志”。在此过程中，中国为全球环境治理作出重要贡献，“事实上，2013年至2021年全球污染水平的小幅下降完全归功于中国的进步”。

在中国共产党的领导下，中国政府主导的环境治理不仅没有成为詹姆斯·斯科特笔下“对人类美好生活构成致命的威胁”的发展灾难，还在经验层面打破了国外学界认为中国无法有效解决环境问题的刻板认知，即“快速经济发展的目标与宜居环境之间存在潜在的不可持续、不相容的紧张关系”。面对中国环境治理取得的进步，受制于西方中心的思维方式，国外学界使用表演式治理（Performative Governance）以及强迫环境主义（Coercive Environmentalism）等颇具负面性的词汇来论述中国环境治理，认为中国环境治理是在脆弱的制度环境下展开的，难以为全球提供借鉴。因此，中国环境治理取得的重要进展客观上要求学术界系统总结新中国成立以来以及改革开放以来，特别是进入新时代以来中国环境治理的实践经验，思考中国如何将经济发展与环境治理有机结合，从而避免西方国家走过的“先污染，后治理”的现代化发展模式。

本文认为，用制度创新引领环境治理实践创新是中国环境治理的核心特征。党的十八大以来，中国政府通过环保领域的制度创设与改革推动新时代环境治理实践取得了显著成效。正如制度研究的学者所强调的：“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励，制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”因而，本文通过对环境保护目标责任制的考察来阐释中国政府通过制度创新引领治理实践创新的中国环境治理之路。

虽然国外学者经常以改革开放来界定中国环境治理的起始时间，但如果从国家领导人发表关于环境保护的讲话、政府部门发文组织全国污染物的普查工作以及专设环境保护的政府机构等三个方面来看，我国的环保事业是从20世纪70年代初开始起步的。尽管在不同时期国家的中心任务有所区别，现代化建设中产生的环境问题还是得到了国家领导人的关注。时任国务院总理周恩来，在“1970年到1974年的5年间，他对环境保护作了31次讲话”。1971年4月27日，卫生部军事管制委员会向各省、市、自治区革命委员会卫生局下达《关于工业“三废”对水源、大气污染程度调查的通知》，要求各地详细调查当地环境污染情况。同年，国家计委在其内部成立环境保护办公室，这是首次以“环境保护”命名的中国政府机构。1972年，中国派出代表团参加在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议。

通过对全国污染物的普查以及参加联合国人类环境会议，中国政府认识到环境问题的严峻性，开始强调环境治理的重要性，并积极制定政策以应对环境问题。1973年6月16日，《人民日报》发表了新中国成立以来首篇关于环境保护的文章。这篇文章强调，那些认为社会主义不存在环境问题的认识是错误的，在发展社会主义经济的同时必须将环境保护放在重要位置。1973年，国务院批复了《国家计划委员会关于召开全国环境保护会议的通知》，并于8月召开了第一次全国环境保护会议。在这次会议上，时任国家计委副主任顾明表示，社会主义无公害论是不正确的，如果“采取错误的路线和方针，放任自流，也会发生环境污染”。第一次全国环境保护会议确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护工作方针，通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》是新中国环境立法的雏形。1974年10月，国务院环境保护领导小组获批设立，负责统一管理全国的环境保护工作。国务院环境保护领导小组成立后发布的第一个文件是《环境保护规划要点和主要措施》，文件提出环境保护要发挥社会主义计划的优越性，争取在十年内基本消除环境污染。1978年中国政府将环境保护写入宪法，1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布。

改革开放初期，现代化建设的推进使中国政府对环境问题的认识不断深化，并开始通过环保领域的制度创新来推动环境治理。1982年宪法将环境二分为生活环境与生态环境，在保留“国家保护”的基础上增加了“国家改善”表述，即要求国家积极采取措施改善环境。在1983年召开的第二次全国环境保护会议上，万里强调，“我们要进行社会主义现代化建设，不发展经济不行，而发展经济，不改善生态环境也不行”。环境保护在这次会议上被确定为基本国策。1989年4月，宋健在第三次全国环境保护会议上强调，如果地方政府坚决遵守环保法律，在环境保护中切实承担责任，那么环境质量就能得到有效改善。因此，这次会议决定在全国推行环境保护目标责任制。同年12月通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。

进入20世纪90年代，为了增强地方政府落实1989年通过的《环境保护法》的责任意识，中国政府进一步推进了环境保护制度创新的历史进程。1990年，《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中明确提出实行环境保护目标责任制，即要求地方政府对本辖区内环境质量负责，明确强调环保目标的完成情况应该作为评定政府工作成绩的依据之一。至此，环境保护目标责任制正式进入官方视野，环保目标出现在引领国家发展的国民经济和社会发展计划中。

虽然将环境治理纳入国民经济和社会发展计划是中国环境治理的主要特征，但环境保护目标责任制若要产生良好的治理效能则需要建立起具有约束力的规则体系，确保地方政府受规则约束。改革开放以来，尽管中央政府对环境问题保持较高关注，出台系列环保法律，但在中央政府事权下放的背景下，“环境保护部门领导管理体制改为双重领导，以地方政府为主”。在以经济建设为中心的政绩考核导向下，由于“国民经济核算体系只偏重于经济产值及其增长速度的核算，而忽视国民经济赖以发展的生态资源基础和环境条件的约束核算”，所以地方政府更多关注经济增长带来的直接效益，而将环保看作执行的“软指标”。加之，社会公众对环境保护议题的关注较弱，中央政府也没有对地方政府的环境保护工作进行常态化考核，导致从“六五”计划到“十五”计划所设定的部分环保指标并未完成。直至“十一五”规划开始，环境保护目标责任制才真正受到各级政府的重视，陆续出现在中央政府制定的环保政策、文件与法律中（见表1），构成中国环境治理的核心制度安排。

表1 主要环保会议、文件、法律中关于环境保护目标责任制的表述

（一）环境保护目标责任制运作初期的三大问题（2006—2012年）

2006年以来，党和国家领导人逐渐认识到粗放经济增长与资源、环境之间的矛盾愈发尖锐，且“十五”计划主要污染物排放没有达到预定削减目标。在此背景下，“十一五”规划将环境保护设定为约束性指标，以期唤起地方政府对环境问题的重视。从结果来看，“十一五”规划设定的环保指标基本完成，但“环境总体恶化的趋势尚未根本改变，压力还在加大”，同时，在环境保护目标责任制的运作过程中，地方党委环境保护责任的缺失、环保目标设定以及环保监测数据造假等问题影响着环境保护目标责任制治理效能的发挥。有学者认为，“受发展阶段、环境法治水平、环境保护管理体制等多方面因素的制约，我国总体处于环境监管失灵的状况”。

1.环保行政问责下地方党委责任的缺失

从现代政治发展来讲，政治主体的责任构成了政治制度运作的基础。明确的责任界定与严格的问责机制是政治制度治理效能得以有效发挥的关键。在中国环境治理的情境中，单一制的国家结构叠加多元且复杂的社会境况给环境治理带来了严峻的挑战。这意味着，中央政府仅依靠制定环保法律和设立环境管理部门难以达成既定的环境治理目标。因此，中央政府要求地方政府对本行政区域内环境质量负责，这无疑是保障环境治理措施得到有效落实的重要制度创新。但是，在一段时间内，由于官员政治激励的倒置与问责的缺失，而导致作为环境保护目标执行主体的地方政府并没有承担起环境治理的职责，故而出现了“经济发展靠党政、环境保护靠口号”的尴尬局面。

“十一五”规划开始，中央政府将环境保护设定为国家发展的约束性指标，这标志着环境保护目标责任制开始正式落实。面对“十一五”规划设定的环保目标，时任国务院总理温家宝在2007年《政府工作报告》中明确表示，“‘十一五’规划提出这两个约束性指标是一件十分严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现”。面对一票否决的环保目标，“十一五”规划设定的环保指标圆满完成。这正如时任环境保护部部长周生贤在总结“十一五”规划环境保护经验时所讲，“‘十一五’时期，我国主要污染物减排超额完成任务，最重要的管理机制创新，就是将减排任务完成情况纳入地方各级干部考核指标”。中国共产党作为当代中国政治体制的领导核心，政党与国家权力高度结合的“党政体制”是理解中国政治发展的关键，即“中国共产党长期掌握国家领导权，在国家领导体制中居于核心地位，通过一系列的制度体系保障实施国家领导行为”。进一步地讲，地方政府工作都是在地方党委领导下展开的。虽然行政首长负责的环境保护目标责任制在推进环境治理上取得进展，然而从环境治理全景来看，地方党委在环境治理上的责任处于“虚化”状态，地方党委与政府在环境治理领域的权责不对等阻碍着环境保护目标责任制治理效能的进一步发挥。

2.单一环保目标设定难以应对复杂的环境问题

从环境治理的实际绩效来看，目标责任制发挥作用的关键在于目标体系的构建。在环境治理领域，以国民经济和社会发展规划指标为核心的环境保护目标构成了地方政府执行环境治理的目标参考。尽管国民经济和社会发展规划在出台前会经过多方论证并向社会征求意见，但以国民经济和社会发展规划指标为核心的环境保护目标责任制会将地方政府工作重心引导到中央确定的优先事项上来。因此，地方领导干部很少将目光投向那些没有被纳入国民经济和社会发展规划的环境问题，甚至会对造成严重影响的污染物持姑息懈怠态度。加之，中国作为一个超大规模国家，地区之间资源禀赋以及发展阶段的差异性使中央政府的关注与地方实际环境现状可能会产生某种程度的差异，进而导致地方性环境问题的延迟解决。

2010年前后，华北地区冬季出现的空气污染问题就充分显示出环境保护单一指标的运作困境。尽管空气污染对人民群众的身体健康造成了严重影响，但地方政府并没有妥善应对空气污染问题。“其实环保部3年前就开始推动PM2.5的测量，学界更早，但是地方阻力很大，因为这和地方政绩考核是挂钩的。这几年，地方政府的强烈反对使得国家环保部始终没有将 PM2.5 纳入空气质量标准监测”。面对公众对雾霾现象的不满以及环境保护目标责任制下对空气质量指标的忽略，2013年国务院印发了《大气污染防治行动计划》来弥补“十二五”规划中空气质量指标的缺失，但其依旧采取了环境保护目标责任制的基本框架，即国务院向地方政府下达空气治理目标。直至“十三五”规划发布，空气质量才被纳入国民经济和社会发展规划中。

虽然部分学者以空气污染问题为例来强调中国环境治理绩效没有获得显著改善，但这并不意味着地方政府在环保上不作为。从大气治理来看，PM2.5是空气污染的主要成分，但不是单一污染物，属于该粒径范围的多种污染物的集合，这不是单一SO₂指标所能覆盖的。因而，单一的环保指标设定难以有效应对复杂的环境问题。

3.“考核谁、谁监测”的考评机制造成环保数据失真

在环境保护目标责任制的运作过程中，虽然环境保护目标决定了地方政府从事环境治理的优先项，但基于完备环境治理信息的绩效考核才是决定环境保护目标责任制成功运作的最终保障。换言之，为了确保环境治理目标实现，中央政府必须具备充分的行政能力来获取环境治理信息，以期实现对地方政府环境治理结果的最终考核与评价。

在单一制的国家体制下，超大规模的结构性特征以及行政管理的多层级性，导致中央政府在推进环境治理过程中始终面临规模治理下的信息获取挑战。从组织学的视角来看，虽然中央政府在环境治理中拥有目标设定、检查验收以及激励分配的相关权力，并在实践中通过行政发包的运作机制将环境治理目标下派给各级政府，但环境目标责任制的运作逻辑要求中央政府通过准确的环境治理数据来客观考评地方政府的环境治理，即在“上下分治”的治理结构中，建立起完备的信息搜集机制与统一的环保验收标准，以清晰了解地方政府在环境治理领域取得的成效，形成“指标下放-绩效考核-评价追责”的闭环体系，避免因行政层级产生信息层级损耗，防止地方政府“共谋应对”上级部门的环保核查，确保环保目标得到明确落实。

“十一五”规划伊始，中央政府将环保纳入一票否决的政治高度来强化地方政府对环保的认知。与此同时，中央政府开始建立基于环保数据的目标考核体系，以期实现对地方政府环境治理信息的有效获取与考评。然而，由于初期环境监测体制的不健全，中央政府只能依靠地方政府报送的环境治理信息来评估地方政府的环境治理行为。从结果来看，2007年地方政府汇报的环保数据与国家环保部门搜集的环保数据出现严重背离，环保部官员在接受访谈时公开表示地方政府上报的环境治理数据存在严重失真。国内相关学者通过对地方政府环境治理开展的研究同样为分析环境治理过程中的“信息失真”现象提供了例证。虽然环境治理作为考核地方政府的约束性指标，但在地方政府部门上报环境治理信息的前提下，一票否决的环保指标难以真正激励地方政府进行环境治理，地方政府能通过正式以及非正式的行为策略减缓上级环保部门因环保数据核查对地方政府造成的不利影响。因此，官方使用“基本”一词来强调“十一五”期间减排的完成情况。2011年，国务院发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调，要“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享”。

（二）新时代以来环境保护目标责任制的创新完善（2013年至今）

新时代以来，针对环境保护目标责任制在现实运作中出现的问题，中央政府通过在环境治理领域推行以结果为导向的制度创新来加强注重实践绩效的制度供给，改革了以往的环境管理制度。在此背景下，环境保护目标责任制的执行主体、目标设定以及考核方式等发生重要改变。这种改革保障环境保护目标责任制在实践中形成“主体责任-目标设定-绩效考核”的完整闭环机制，推动环境保护目标责任制将制度优势转变为治理效能。

1.党政同责：突破单一行政问责的制度创新

新时代以来，面对频发的环境污染事故以及环境保护行政负责在环境治理上所呈现的不足，中央政府通过创新环境保护目标的责任机制，推动环境治理从行政首长负责正式转向党政同责。2013年，习近平总书记强调：“要建立责任追究制度，我这里说的主要是对领导干部的责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”2014年，习近平总书记在批示腾格里沙漠污染问题时强调“党政同责”。自此，地方党政领导干部的环境治理责任得到中央重视，党中央开始出台生态文明建设的党内法规，来解决地方党委在环境治理中的责任缺位问题。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，首次以党内法规的形式规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，明确要求对党政领导干部生态损害责任采取终身追责，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任，即环境保护的“党政同责，一岗双责”。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，对党政领导干部任期内的自然资源资产展开离任审计，严厉追责领导干部任期内的生态环境破坏问题。2018年，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确强调，地方各级党委与政府要承担起生态文明建设的政治责任，对本行政区域内生态环境保护与生态环境质量负责。

为了确保地方党委切实履行环境治理职责，党中央通过创设中央生态环境保护督察制度督促各地党政领导落实国家的各项环保政策，并对不落实环保政策的地方党政领导进行问责。2016年，中央生态环境保护督察组在入驻河北省时，就对河北省委书记以及省长进行了个别谈话。在后续的督察整改工作中，督察省份向社会公开整改方案，确保整改工作落实并接受社会监督，同时，中央生态环境保护督察组也会向地方移交生态环境损害责任追究问题清单，以问责压力督促地方党委与政府认真落实环保工作。此外，中央生态环境保护督察组会通过不定期的“回头看”与“专项巡视”来“威慑”地方领导执行环保政策。在党中央权威以及强大的问责压力下，中央生态环境保护督察督促地方政府加大环境政策的执行力度，确保环境治理效果的显现。根据生态环境部数据，两轮中央生态环境保护督察共追责问责党政干部9,699人。可见，新时代以来，党和政府通过党内法规与国家法律的制度创新，将环境治理与地方党政领导的政治责任进行了有机衔接，为地方环境治理工作的开展以及责任追究提供了坚实的制度保障。

2.改善生态环境质量：创新环境治理目标设定

党的十八大以来，党和国家领导人对环境问题的关注度不断提升，并将改善生态环境质量作为环境治理的目标。2015年，习近平总书记在谈及“十三五”规划制定时明确强调，“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是‘十三五’时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作”。面对“十一五”规划以来主要污染物削减达标但生态环境质量并没有得到有效改善、政府环境治理与群众环境感知所呈现的不一致等现象，“十三五”规划创新环保目标设定，改变了“十二五”规划环境保护的单一指标设定。中国环境治理转向以生态环境质量改善为核心的目标设定模式（见表2），2015年党的十八届五中全会将“生态环境质量总体改善”作为全面建成小康社会的重要目标。

表2 从“十一五”规划到“十四五”规划中的环保目标

在改善生态环境质量的目标指引下，大气污染治理、水环境治理等与人民群众生活密切相关的环境问题被纳入国民经济和社会发展规划纲要中，国务院分别印发了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等来指导地方政府进行环境治理。2018年6月印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要求，地方党委与政府扎实推进环境治理工作，坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战，并确定了到2020年三大保卫战应达到的具体指标。

以改善生态环境质量为要求的目标设定要求地方党委与政府在环境治理过程中落实主体责任，并针对地方环境污染状况，因地制宜地采取切实有效的环境治理措施，确保环境质量得到有效改善。这种做法有效地破解了单一污染物控制达标但生态环境总体质量并没有改善的治理困境，同时，为了加强对环境质量改善工作的监督，环境保护部于2017年新成立了水、大气、土壤三个司，替代原来的污染防治司和总量司，将这三个有明确质量要求的环境介质作为核心业务司职责来对全国环境治理进行有效监管，确保在规定时间内完成环境治理效果改善任务。简言之，在环境目标由单一污染物治理转向以改善环境质量为核心的目标设定下，中国政府将水、气、土三个主要环境介质作为环境治理的主攻方向，在“一票否决”环保目标压力下，地方主要官员会集中资源确保环境治理达标，中国生态环境质量也在这种实践创新过程中得到稳步提升。

3.“谁考核，谁监测”的制度创新确保了环保治理信息的获取

新时代以来，中央政府为了确保对地方政府环境治理信息的获取与考核，在对央地环境监测事权进行重新调整的同时，也改革了以往的环保监测体系，环境保护目标责任制的考核制度从“考核谁、谁监测”转向“谁考核，谁监测”的环保数据监测体制。2015年，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，对央地生态环境监测事权进行了明确的责任划定，其要求环境保护部适度上收国家环保监测事权，以掌握全国生态环境治理改善情况。在文件要求下，环境保护部将空气、水、土壤的国家监测事权上收到中央本级，改变了之前环境质量国网监测点归中央，但实际财政支出责任在地方的尴尬局面，从制度上防止地方政府行政干预环保监测数据。2017年，环境保护部完成了1,436个国控环境空气质量站点与2,050个国家地表水监测断面事权上收工作，切实提升了中央政府获取地方政府环境治理信息的能力，为中央政府考评地方环境治理提供了准确的环保信息。

此外，中央政府不断完善环保监测的支撑系统，截至2021年年底，全国“城市空气质量监测网”从2012年以来的113个重点城市扩展到338个地级及以上城市，空气监测国控点位共建成1,734个，省级环境空气质量监测点位共建成3,306个，这为评价地方政府的大气治理提供了有效的数据支持。从水质监测来看，党的十八大以来，国家网断面数量从972个扩充到3,641个，覆盖范围从423条大江大河主干河流扩展到1,835条干流及各级重要支流，为河流治理提供了数据支持。为了保障环境监测数据质量，2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，要求全面建立环境监测数据质量保障责任体系，健全环境监测质量管理制度，坚决防止地方与相关部门不当干预环境监测数据，并且明确了地方主要领导在环境监测数据方面的责任，即地方主要领导需要对环境监测数据弄虚作假承担领导责任。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，地方主要党政领导“指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的”，应追究其责任。例如，2018年临汾环保局主要官员因人为干预环境监测数据被相关部门依法查处。

在地方层面，为加快解决以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，强化地方党委与政府的环境治理职责，2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，要求改变以往以地方政府主导的环境管理体制。省以下环保垂直改革使地方环保局摆脱了对地方党委与政府的人员编制与财政依赖，在制度层面确保地方环保部门进行的环保数据监测能够规避地方政府因自身利益上报环保数据所存在的造假风险，环保数据监测在地方层面实现了“省级考核，省级监测”的改革目标。与此同时，各省份获取的环保监测数据与中国环境监测总站实现数据直联，国控环保监测数据与省级环保监测数据互相验证，这确保了中央政府对地方环境治理绩效的评价与考核。总的来看，新时代以来围绕环境监管领域的事权调整以及“谁考核，谁监测”的环境数据监测体制确保了中央政府对地方环境治理数据的获取，改变了早期环境监管模式下“考核谁、谁监测”的尴尬局面，为美丽中国建设提供了准确的环保监测信息。

20世纪70年代以来，环境问题的全球显现使其进入政治议程，现代国家因环境问题的出现而继续演化，环保议题成为国家政治生活中的重要议题。尽管部分环境政治学者认为，发展中国家要根据自身传统，找到适合本国发展的绿色道路，但秉持西方中心主义的欧美学者认为，“正是西方工业化社会在创建、设计和管理全球环境机构以及‘确定’由环境引发的各种社会实践和机构的变革方面处于领先地位”。因此，西方国家会在全球引领绿色变革。然而，率先治理环境问题的西方国家却陷入绿色转型困境，而中国以环境保护目标责任制持续推进生态环境质量改善的治理模式不仅挑战了既有环境政治研究中的欧美中心取向，也为学术研究提供了崭新的经验材料。由此可见，系统地从中国环境治理取得显著成效的实践中提炼和总结经验，有助于更好地认知当下中国推进人与自然和谐共生的中国式现代化建设。

（一）以人民为中心的环保理念超越了西方的后物质主义环保理念

在环保的价值讨论中，罗纳德·英格尔哈特的后物质主义环保理念长期占据环境政治讨论的主导地位。英格尔哈特将“物质寄托和安全放在首位”的观念称为“物质主义价值观”，将“强调归属感、自我表达和生活质量”的观念称为“后物质主义价值观”。环境保护就是后物质主义价值观的一种，“环境问题通常以后政治的方式来解释，尤其是通过后物质主义和/或后工业主义的视角”。21世纪以来，欧美学者“认为他们的许多发现反映了占主导地位的后物质主义环境观。这种对后物质主义的强调植根于富裕的北方社会，并为世界许多地区和其他设想环境问题和环境保护主义者身份提供了依据”。据此，欧美学者强调发达国家会引领全球绿色转型。但从世界历史的发展来看，后物质主义环保理念仅是西方现代性过程中地方性的环保理念，它为西方国家污染企业的转移提供了理论辩护，“发展中国家环境关注度较低的假设同时满足了保守的和金钱上的论点，即工业的发展不应考虑其对穷国环境的影响”。可见，基于西方现代化进程的后物质主义环保理念并不适用于以中国为代表的非西方国家，“西方工业文明是建立在少数人富裕、多数人贫穷的基础上的；当大多数人都要像少数富裕人那样生活，人类文明就将崩溃”。

相比之下，中国环境治理在价值观念上突破了后物质主义环保理念的价值窠臼，践行了以人民为中心的最高政治原则，阐明了生态为民的价值旨归。在关于环保的价值讨论中，习近平总书记明确强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”在环境治理中，中国政府将人民性融入多层次的环境治理实践，以解决与人民群众切身利益相关的环境问题为工作重点，将人民群众在环境治理中的满意度作为评价政府环境治理工作的标准。习近平总书记指出，各级党委与政府“要积极回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设，提供更多优质生态产品，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”。在环境治理目标设定上，中国政府将城市空气质量优良天数作为空气治理指标，以满足人民群众对蓝天的期盼。在河流治理中，除了专业性强的数据指标，中国政府还将有水河流数量、黑臭水体控制比例等作为工作重点，更好地让群众共享环境改善的治理成果。此外，“对人民群众反映的生态环境问题立行立改情况”也是中央生态环境保护督察制度的工作重点，从生态环境保护督察组入驻开始，其通过各种渠道向社会公开举报电话与信箱，搭建起公众参与的制度平台。“一批百姓反映强烈或久拖不决的环境问题得到解决，地方党政领导对环保工作的重视达到前所未有的程度”。

（二）中国推进的新型现代国家建设为环境治理提供了政治保障

正如安东尼·吉登斯在《气候变化的政治》一书中所讲，国家作为一个至关重要的角色在环境治理上应保持长期性视野，确保环境治理目标的实现。具体而言，政府在应对以气候变化为代表的环境问题时，应超越左与右的议题分歧，确保环境保护议题在政府更替中保存下来。然而，后物质主义环保理念使环境问题愈发成为西方国家政治分歧的重要领域，“寻求物质主义者和后物质主义者目标的人之间的冲突已经成为政治分裂的一个主要方面的基础，补充而不是取代了人们熟悉的劳动和管理之间的两极分化”。21世纪欧美政治发展验证了上述论断，部分国家的环保政策随着政党轮替发生了根本性改变。

相比之下，当代中国的新型现代国家构建成为中国环境治理的坚实政治保障。中国共产党领导的新型现代国家不仅将环境保护纳入国家基本职能，更将“美丽中国”作为环境治理目标写入党章与宪法，使之成为引领国家发展的奋斗目标。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”在中国共产党的领导下，中国政府坚持环境治理的长期视野，将环境治理目标纳入引领国家发展的国民经济和社会发展规划，并根据自身现代化建设与环境保护形势，不断调适国民经济和社会发展规划中的环保目标设定，将环境治理与地方官员政绩考核相衔接，构建了“领导责任-制度引领-运行机制”有机运作体制，形成了以制度创新引领实践创新的中国环境治理道路，规避了西方国家因环境治理长期性与政党政治选举周期不匹配所产生的治理困境。此外，中国以统一且连续的国民经济和社会发展规划引领环境治理的建设经验也向世界证明了经济发展与环境保护并非二元对立，以国家发展规划引领环境治理的目标责任制在推动环境治理的同时，也将环境治理与经济发展职责进行了有机整合，实现了经济发展与环境保护的协调统一。

（三）以制度创新引领实践创新构成中国环境治理的重要路径

正如习近平总书记所讲：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”自20世纪70年代中国环境治理起步以来，坚持制度化的价值取向，确保环保领域的制度建设与现代化建设相协调一直是中国环境治理的基本思路。环境保护目标责任制作为中国政府探索环境治理道路的制度创设，不同于发达国家环保法律只对造成环境问题的责任者作出规定，而是以制度规范明确了各级政府领导人的环保职责，促进了中国环境治理制度建设的创新。

党的十八大以来，面临经济发展与环境污染的问题，中国共产党通过在环境治理领域推行以结果为导向的制度创新来加强注重实践绩效的制度供给，解决了环境保护目标责任制在实践运作中出现的地方党委责任缺失、单一环保指标难以应对环境问题以及环保监测信息失真等三大问题，环境保护目标责任制在新时代环境治理中形成了“主体责任-目标设定-绩效考核”的完整闭环运作机制，有效破解了超大规模国家现代化建设过程中出现的环境治理难题。与此同时，中国共产党在治国理政中通过创新政绩考核制度，使地方政府在环境治理中兼顾了经济发展目标，实现了经济发展与环境治理的双重目标，为发展中国家的现代化建设提供了鲜活的经验。

综上，在制度创新引领实践创新的发展中，环境保护目标责任制实现了中央环保政策落实与地方自主性的协同统一，形成了中央与地方两个积极性的协同效应，不仅推动中国环境治理取得显著成效，也推动中国国家环境治理体系和治理能力在实践探索中不断完善，因而构成了中国环境治理的制度密码。

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