【荐文】黄飚 | “精准定责”：数字治理语境下纵向政府间关系的新可能

天津师范大学国家治理研究院

作者简介：

黄飚，浙江大学公共管理学院、浙江大学社会治理研究院（浙江省杭州市）

文章来源：《政治学研究》2024年第3期，已在中国知网上线，感谢作者同意转载。

内容提要：纵向政府间关系是当代中国政府治理的基础性制度安排。如何构建权责清晰、运行顺畅的纵向政府间关系，是推进中国式现代化的重要议题。本文尝试综合多领域、多视角的纵向政府间关系研究，抽离出当代中国纵向政府间关系调适的关键困境：高层级政府对地方政府纵向监督的部分失效。本文认为，数字技术在政府治理中的广泛运用为化解分权后的纵向监督困境提供了新可能。数字技术在纵向政府间关系调适中的应用，或将有效降低纵向政府间的信息不对称，进一步细化各级政府及其部门的责任，使基于全息实时信息流的过程性纵向监督成为可能，进而实现基于精确责任划分的有效激励和问责。由此，本文提出数字治理语境下“精准定责”的纵向政府间关系新可能，其确立需要相应制度安排的支撑。

关键词：纵向政府间关系；纵向监督；分权；数字治理；精准定责

一、问题的提出

习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上，对推进中国式现代化需要处理好的若干重大关系作出明确指示，其中排在首要位置的就是顶层设计与实践探索的关系。纵向政府间关系调适成为推进中国式现代化的核心关键议题。纵向政府间关系是决定政府行为的关键变量，是中国国家治理的重要制度基础。党的十八大以来，纵向政府间关系调适一直都是政府改革的核心工作。党的十八届三中全会的决定报告强调“发挥中央和地方两个积极性”，党的十九届四中全会的决定进一步指出要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”，“理顺中央和地方权责关系”。这些制度目标的连续提出，充分说明纵向政府间关系在当代中国国家治理制度中的基础性地位。当前，中国的政府治理正在从政府中心主义走向“以人民为中心”，将多目标、多约束的复杂治理场景纳入政府治理的基本框架，是“以人民为中心”的根本要求；属地化、差异性需求的回应成为衡量治理实效的关键指标。中国式现代化将更多地呈现为有效地方治理的汇聚，而不只是自上而下统一治理形态的存在。这一重要演变对纵向政府间关系调适提出了新挑战：如何在维持自上而下约束的同时，更好地促进地方开展差异化治理的积极性，且确保地方不发生明显的行为异化？

回答上述问题，需要做好两项工作：一是厘清纵向政府间关系调整的关键困境；二是围绕关键困境，结合当前及未来可能的治理形态演进，提出纵向政府间关系调整的新可能。当前，数字化发展是不可逆转的全球趋势，寻求数字治理新形态已成为各国政府改革的共同目标。当代中国政府正是这场全球性变迁的积极拥抱者，并在数字政府建设领域呈现出领跑态势。2022年4月19日，十九届中央全面深化改革委员会第二十五次会议上审议国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》时指出要以数字化改革助力政府职能转变，发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用，构建协同高效的政府数字化履职能力体系。2022年6月，国务院正式印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，数字政府进入全面数字化转型的协同发展阶段，这为纵向政府间关系重构提供了重要契机与新的可能。本文尝试综合当代中国纵向政府间关系的已有研究，从理论上梳理出纵向政府间关系调适的关键困境，进而结合数字治理的重要背景，探讨纵向政府间关系调适的新可能。

本文研究发现，当代中国纵向政府间关系调适的关键困境是：在分权改革之后，高层级政府对地方政府纵向监督的部分失效。在数字治理语境下，以大数据、云计算和人工智能大模型等为核心的数字技术在纵向政府间关系重构中的应用，可以很大程度上克服纵向政府间的信息不对称，显著提升政府的信息分析能力，避免地方政府利用信息优势逃避自上而下的监督。而且，数字治理的进步或将使基于场景的、精细化的治理责任划分和归属成为可能，进而实现纵向政府间更加精准的激励和问责，即型构一种基于“精准定责”的纵向政府间关系新可能。本文的潜在贡献在于：结合纵向政府间关系调适的关键困境，将数字治理与纵向政府间关系相结合，尝试从理论上提出“精准定责”的纵向政府间关系新可能，为数字治理语境下的纵向政府间关系变革提供新的研究进路与实践路径。

本文后续内容安排如下：首先，系统回顾当代中国纵向政府间关系调适的理论解读，在此基础上，梳理出纵向政府间关系调适的关键困境，即分权化改革后纵向监督的部分失效；其次，结合数字治理的重要背景，讨论运用数字技术更好回应纵向监督困境的新可能；再次，尝试提出数字治理语境下纵向政府间关系的新可能，即“精准定责”，并初步探讨型构“精准定责”纵向政府间关系所需的制度支撑；最后，得出研究结论。

二、纵向政府间关系调适的理论解读与关键困境

（一）纵向政府间关系调适的理论解读

纵向政府间关系是当代中国政府与政治研究的核心议题之一。改革开放初期，为改变计划经济时代高度集中的管理体制，中国政府开展了一系列“放权让利”改革，包括财政上从“统收统支”的集中管理到“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”以及之后开展的“分级包干”模式，行政上将大量经济社会管理权限下放给地方政府，干部管理上从“下管两级”转变为“下管一级”等，其核心目标在于通过权力下放激发地方活力，推动经济社会发展。以此为起点，纵向政府间关系调适成为理论界理解当代中国治理变迁的关键视角。

理论界普遍认为，改革之初的“放权让利”有效调动了地方积极性，让地方政府能够更好地根据当地资源禀赋、产业基础、需求特征等差异化地推动地方工业化发展。这些研究主要从纵向政府间的财政与人事关系切入。研究指出，财政包干制客观上让地方政府掌握了较大的财政自主权，地方政府既可以获得“包干”之外的财政收入，也可以从乡镇企业的利润中获得预算外收入。但由于财政体制规范性和透明度不足，一些地方各自为政，通过各种方式减少上解中央部分，以最大化地方收入。“两个比重”在财政包干制实施之后持续下降，甚至出现中央政府向地方“借款”的情形。在这期间，学界和实务界开始反思分权化改革的利弊，呼吁政府慎重考虑过度分权对中央调控能力的影响及其可能风险，例如，《中国国家能力报告》指出，“分灶吃饭”的财政包干制导致国家汲取财政的能力迅速下降，政府财力极度分散，进而影响了中央控制宏观经济的能力。世界银行报告也提出建议：“要遏制政府收入的下降，加强中央对地方政府投资支出规模的控制，恢复预算纪律，必须对权力进行一定程度的再集中。”1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的总目标，并提出实施合理划分中央和地方职权基础上的分税制改革。这一改革在1994年1月正式实施。它重新划分了中央和地方的收入、支出范围，将大量收入重新划归中央所有，由中央根据地方收入状况和支出需要进行税收返还和转移支付。与之相对应，中央政府在组织结构上也作出调整，在财政、税务、外汇管理等部门实行垂直管理，即下级部门作为上级部门的派出机构，接受上级部门领导。

作为改革开放以来最重要的一次纵向政府间关系调整，1994年的分税制改革被认为是中央围绕国家能力提升的目标，进行的具有系统性影响的权力上收。仅改革实施当年，中央财政收入占全国财政收入的比重就由前一年（1993年）的31.6%上升至55.7%。研究指出，分税制改革提高了中央政府的宏观管理能力，消除了“诸侯割据”的可能风险。但是，分税制改革主要聚焦于财政收入上收，支出责任方面则依然延续改革开放以来的放权趋势。因此，分税制改革之后，中国纵向政府间关系在财政上逐渐形成了“非对称分权”结构，即中央政府掌握大部分财政收入，而地方政府承担大部分支出责任，并一直延续至今。基于地方层面的研究发现，即便面对财政收入显著减少和支出责任稳中有增的情况，地方政府并没有就此失去推动经济增长的动力。这主要有两方面的理论解释。一方面，财政包干制激发了地方政府的主体意识，使地方政府成为追求财政收入增长的利益主体。另一方面，改革开放以来逐渐形成的以经济发展为主要依据的官员评价晋升机制和地方发展型政府模式，激发了地方官员通过谋求更高财政收入以推动地方经济发展的强烈动机，尤其是八十年代中后期“目标责任制”的引入进一步明确了经济发展指标在政府考核评价中的绝对权重。为追求更多可供自主支配的财政收入，地方政府逐渐转向以出让土地获取收入为主的“土地财政”模式，客观上推动了中国的城市化进程，但也拉大了经济不平等。对于土地出让收入这类非预算收入，中央在较长一段时间内并没有找到有效的管理方式，“预算软约束”问题长期存在。与此同时，地方政府大兴土木，引发了许多安全稳定问题甚至威胁到粮食安全，也带来了新的贫困问题。一项关于财政分权与农村贫困的研究发现，预算外收入分权程度的提高加剧了农村贫困。

还有一些研究从行政权力视角理解当代中国纵向政府间的关系调适。研究认为，改革开放以来的行政分权让地方具有了更多权力来推动经济增长，例如，1987年国务院印发《关于放宽固定资产投资审批权限和简化审批手续的通知》，下放了大量投资决策权，1994年开展的投资体制改革增加了地方政府跨域投资基础性项目的权限；还通过设置经济特区、计划单列市、沿海开放城市等整体扩大地方的经济管理权限，显著提升了这些地方民众的收入和就业水平。也有研究从行政权力角度关注省以下纵向政府间关系的调适。浙江省在1992年下发《关于扩大十三个县市部分经济管理权限的通知》，率先于全国开启省以下行政权力关系改革。研究发现，省以下行政权力的下放与中央地方关系中行政权力下放的逻辑类似，一方面它激活了地方政府的积极性与自主性，但另一方面也导致地方政府行政权力行使的偏差，如违规审批、运用审批权寻租、重审批轻监管、地方保护等。因此，自1998年开始，中央陆续在工商、质监、（食）药监部门开展省以下垂直管理改革，旨在让这些机构能够更加独立地行使监管权，同时，行政审批制度改革也被提上议程。2001年9月，国办印发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，正式开启延续至今的行政审批制度改革。2003年，全国人大审议通过行政许可法，从法律层面规定了行政审批的设定、实施、监督等。当然，研究者发现，这一系列对行政权力的规范并没有影响行政权的持续下放。在浙江“扩权强县”改革取得较好成效之后，20多个省份先后效仿这一做法扩大县级经济社会管理权限，较为有效地带动了地方发展。同时，研究者也关注到了这一阶段的另一项重要变化：2005—2006年开展的垂直管理改革。这项改革涉及商务、出入境、安监、统计、国土、住建、环保等部门，同样旨在克服分权化改革带来的地方保护。但是，从属地管理改为垂直管理并未完全实现预期，甚至出现了一些垂直管理部门与地方政府合谋问题。

党的十八大以后，研究者们普遍认为，强有力的反腐败行动、强调依法行政和顶层设计等，显著增强了高层级政府权威。中央提出“老虎苍蝇一起打”，并在组织机构上，将纪律检查系统由过去的属地管理调整为半垂直管理，在工作机制上，广泛运用巡视制度定期、不定期开展跨层级督查。这些工作一定程度上加强了纵向约束。另一方面，一些研究者也观察到与上述增强纵向约束同步进行的行政分权改革。党的十八大以后，中央政府要求各地通过制定权力清单、责任清单等彻底梳理行政职权，取消缺乏法律依据的行政权力，尽可能多地下放权力。至2020年底，中央层面取消和下放行政审批事项的比例已达47%，部分地方接近80%。行政领域的持续向下分权与其他领域的权力向上归集一定程度上形成了对党的十八大以来中央地方关系演进的差异化理解。例如，一些研究者认为，改革开放前三十年的分权化改革带来了一些根本性问题，党的十八大以来的改革是将地方政府及其治下的经济社会更好地置于党的集中统一领导之下；另一些研究者则认为，这种集中统一领导仍是为了更好实现对地方经济社会的激活，行政权力的下放正是这一目标导向的重要体现。

值得一提的是，还有少数研究从责任视角理解纵向政府间关系变迁，特别是新时代以来纵向治理层面的新变化。责任性问题是公共管理研究的核心议题，理应成为纵向政府间关系讨论的重要视角。何艳玲和肖芸的研究发现，新时代以来纵向政府间关系中逐渐构建起了以问责权为主导性权力的新责任体系，即“问责总领”模式。在这一模式下，纵向政府间“由单一维度的上下分权拓展至任务-责任双维度分权新模式”。周飞舟和谭明智通过观察新时代以来的脱贫攻坚工作，发现中国纵向治理中构建起了一种全面的责任激励机制，有效支撑了像脱贫攻坚战这类整体性全局性工作在各个层级的有效开展。这一视角为后文结合数字治理语境提出“精准定责”的纵向政府间关系新可能提供了重要启示。

总体上看，已有研究已从多个领域、多个视角对改革开放以来中国纵向政府间关系调适进行了讨论，尤其是围绕纵向政府间关系调适的重要事件及影响展开理论解读。这些研究为我们讨论纵向政府间关系调适的新可能提供了丰富的理论基础。我们的目标是结合数字治理的发展，探讨如何在维持自上而下约束的同时，更好促进地方开展差异化治理的积极性且保证地方不发生明显行为异化。因此，基于多领域、多视角的已有研究，厘清纵向政府间关系调适的关键困境，构成了进一步回答上述问题的前提。

（二）纵向政府间关系调适的关键困境

改革开放以来，当代中国纵向政府间关系调适的关键困境主要表现在高层级政府对地方政府纵向监督的部分失效。换句话说，当代中国纵向政府间关系调适的核心逻辑即回应分权改革后所表现出的纵向监督部分失效。当然，这并不是说纵向政府间关系调适的问题仅在纵向监督的部分失效，后者更多是一种前端表现，其后端原因既包括信息缺失或失真，也包括能力不足，还包括激励不够。

从理论上看，中国改革开放以来的分权化改革，与分权理论的倡导相一致。分权理论认为，地方政府掌握更多地方治理信息，更加了解地方偏好，因此，需要将权力下放地方政府，以更好地回应治理需要，提高资源分配和公共品供给效率，促进国家发展规划的执行。但是，分权改革带来的一个关键问题在于，作为委托方的高层级政府将更多权力下放给地方政府之后，高层级政府如何有效监督他们在地方层面的代理人。委托代理理论认为，代理人是具有独立人格的“经济人”，当代理人本身存在某种动机，驱使其行为目标重在增加自身利益，而非增加委托人利益时，代理人便会利用与委托人之间的信息不对称谋求自身利益最大化，甚至可能带来稳定问题。在这种情况下，委托人需要付出监督成本以约束代理人行为。改革开放初期，中国政府开展的一系列“放权让利”改革，赋予了地方更多权力以因地制宜推动经济社会发展，当然，也激发了地方政府作为“经济人”的独立人格。地方政府为谋求自身利益，如财政收入与投资最大化，利用信息优势有意隐瞒真实信息，带来一系列问题，如地方寻租、共谋等。这就是高层级政府对地方政府纵向监督的部分失效。具体来说，分税制改革之前，纵向监督的部分失效主要表现为两种情况：一是地方财政的过度汲取和非透明化使用；二是行政权力的非规范化运行和隐性扩张。分税制改革和之后诸多的纵向政府间关系调适，很大程度上正是为了解决分权化改革过程中纵向监督部分失效的问题。

总的来看，中国分税制以来的纵向政府间关系调适主要采用了两种策略，一是选择性收权。在财政领域，高层级政府通过分税制改革上收大部分财政资源分配权，进而延伸掌握影响其他权力行使的资源，以更好调控地方财政的过度汲取，规范地方财政资金使用，同时，将部门隶属关系从完全属地管理转变为部分垂直管理。这种从属地管理转变为垂直管理的做法，其实质是将部门领导权从地方政府转移到与之对应的上一级业务机构，由此尝试让地方信息更好地在纵向层级间流通，以实现高层级政府对地方的实质性监督。这种方法也被运用到其他多个监管类部门。但是，通过收权改革约束地方行为的做法，需基于一个重要前提：政府权力有明确边界，或者说，政府的权力扩张行为能够得到有效制约。只有在权力总和恒定的情况下，高层级政府上收部分信息及其背后的权力，才意味着高层级政府对地方有了更多监督。然而，现实情况并非如此。当地方政府作为“经济人”的独立人格被激发之后，高层级政府的收权只能在特定范围内规范地方行为。地方政府仍然能够通过扩张自身权力等方式寻求最大化收益的新领域、新方法，并规避自上而下的约束。这种情况在财政和行政领域都有存在。在财政领域，典型的例子就是地方政府大量依靠土地出让获得非预算资金以扩大可支配收入，进而更好地满足地方竞争需要。中央政府对这部分资金的监管在相当长一段时间内都处于真空状态。正如周飞舟指出：“中央尽可以加强规范、集中收入，但是地方政府和地方经济并不会因此被‘管死’，而是不断挖掘出新的生财之道。”在行政领域主要表现为随意新设行政审批事项。

为进一步实现对地方代理人的监管，高层级政府叠加运用了另一类策略——回应性限权，即在地方政府出现明显权力扩张的领域，规范并限制这些新增权力或禁止权力继续不受监督地扩大，以弥补选择性收权对地方约束的不足。针对分税制改革之后在财政领域出现的“土地财政”特征，2002年5月国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，并在之后连续颁布多个规范土地管理的文件，控制地方政府在土地开发中的权力扩张及其不受监督的使用。在行政领域，行政许可法出台和立法法修订是高层级政府为限制地方政府通过随意设置新审批事项、出台政府规章和规范性文件等方式扩张行政权力的一种重要努力。

一些论者用“一放就乱、一收就死”来形容当代中国纵向政府间关系的变化，这样的描述在当下看来并不完全准确。如果细致观察不同领域的纵向政府间关系调适，纵向政府间权力配置的变化并非都是收权与放权的循环。在财政领域，中央通过分税制改革上收大部分财政收入，但面对地方大量出让土地获得非预算收入的做法，中央没有直接上收土地出让收入，而是通过限权以及部分上收人事任免权和内部监督权的方式，尝试规范地方的土地使用行为。在行政领域，纵向政府间的行政权力基本上保持着持续下放趋势，同时，通过限权方式规范已有权力的行使，控制地方权力扩张。这种放权与限权并举的做法在党的十八大之后体现得尤为明显。如上所述，一方面，中央大规模地开展“简政放权”改革，下放行政权力，例如，党的十八届三中全会的决定明确提出“进一步简政放权”，那些“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，党的十八届四中全会报告也提出“赋予地方更多自主权”的改革目标；另一方面，通过强调“依法行政”“法无授权不可为”，运用权力清单、负面清单等，明确政府权力界限，例如，国务院在2013年9月下发《关于严格控制新设行政许可的通知》，进一步规范限制行政权力扩张，而且强有力的反腐败工作也进一步增强了高层级政府对地方行为的约束和问责。

所以，我们将当代中国纵向政府间关系的变化称之为“调适”，其背后隐含了一条一以贯之的改革逻辑，它不是“权力下放带来的问题用权力上收来解决”这么简单，而是在遵循改革开放的分权总基调的同时，探索实现对地方权力行使的有效监督，如学者在讨论当代中国分权化改革带来的问题时所指出的，“最重要的是官员行为问责制（accountability）的不完备性”。又如，在贫困治理领域，研究指出分权能够对降低贫困起到积极作用，但其中一个重要前提是需要对地方形成合适的问责。两种观点的基本原理高度一致，也呼应了前述提及的从责任视角理解纵向政府间关系调适的研究。

三、数字治理对纵向政府间关系的影响

以分权为总基调的选择性收权和回应性限权构成了当代中国纵向政府间关系调适的重要特征。从逻辑上看，为解决分权改革之后的纵向监督困境，在选择性收权的基础上开展回应性限权，是一种相对精巧且周延的制度设计。但在实践中，这两种回应纵向监督困境的方式面临两方面关键问题。

一方面，由于选择性收权不是直接上收行政管理权力，而是通过上收内部的资源配置权和监督权，如财政收入、对监管部门的人事任免以及部分部门的监督职能等，尝试对地方行为进行调控和监管，地方政府仍然可以利用信息优势规避自上而下的约束，例如，通过数据造假“争当贫困县”以获得扶持政策、通过不拨足额、要求下级提供配套、虚报冒领等方式，截留、挪用转移支付，以满足自身资金使用需要；等等。林万龙与黄佩华的研究发现，一些中央转移支付在地方层面并没有按照原本意图得到使用。在市场监管部门实行垂直管理后，地方政府通过向垂管部门的驻地机构施压，甚至与其形成合谋，以减少垂管部门对地方权力行使的干预。沈荣华的研究发现，垂管部门的在地机构“在业务工作、人事关系、后勤保障等方面仍有赖于地方，垂直管理力度容易受到地方左右”。张莉等的研究也发现，地方官员会通过与垂管部门合谋的方式违法供给土地，并降低被查处的可能性。市场监管部门垂直管理之后仍然出现诸多纵向监督失效问题，一定程度上也证明了上述判断。

另一方面，回应性限权的思路往往缺乏操作性和约束力，尤其是在不实行垂直管理的领域，高层级政府没有常态化获得地方信息的组织依托，多数情况下只能通过运动式治理方式对地方权力运行进行抽查，而且，限权的做法通常是问题发生后被动触发的补救措施，很难在事前遏制地方政府的权力扩张。逻辑上只要高层级政府获得的信息是滞后且片面的，地方政府始终都能找到新的真空领域，触发这一行为的关键因素在于这些领域是否有利可图，但凡存在谋利空间，地方权力扩张的“创新”便很可能会出现。地方政府从“经营企业”转向“经营城市”就是典型例子。地方政府在行政许可法出台后大量利用“非许可类行政审批”逃避纵向监督、地方政府依靠融资平台借债以获得收入等也是类似情况。

在“以人民为中心”的发展思想之下，中国政府亟需探索建立监督有效的纵向政府间关系，在保持地方积极性、自主性的同时，规限地方权力扩张，切实防止地方政府行为异化，确保自上而下政策目标在地方层面的有效落实以及属地需求的差异化回应。尤其是在公共领域“棘手问题”（wicked problem）愈发增多的当下及未来，政府的治理任务常常具有综合性、差异性、边界模糊等特征，政府面对复杂治理场景，更加需要在保持分权的情况下，型构一种“寓活力于秩序”的纵向政府间关系新模式，既有效约束地方政府的权力运行，也有效激励地方政府的创造性履职，以回应复杂政策领域的精细化治理需要。在数字治理语境下，数字技术在政府治理中的应用为纵向政府间关系调适的未来提供了新可能。

我们将数字治理的相关理论研究引入纵向政府间关系调适的场景中，提出数字技术影响纵向政府间关系的理论框架——“信息-能力-责任”框架。数字技术主要通过三个维度影响纵向政府间关系调适，分别是减少信息不对称、提升分析能力、细化政府间责任归属。通过这三个维度的影响，数字技术有可能型构一种新的纵向政府间关系。

首先，地方掌握信息优势既是分权的事实前提之一，也是分权化改革后出现纵向监督困境的重要原因，数字技术在政府治理中的应用能够在不影响权力配置的基础上最大限度实现纵向政府间的信息对称。前述分析提到，分权的前提在于地方掌握更多信息，进而能够更好地提供符合属地需求的公共服务。曹正汉提出中国纵向治理体系呈现出“上下分治”特征，中央政府掌握治官权，地方政府掌握治民权，这种“分散烧锅炉”的设计有效降低了执政风险，有助于治理体系长期稳定。但这种差异性权力下放的结构使地方政府在权力行使中得以利用信息优势规避自上而下监督以谋求自身利益最大化，影响其他主体利益甚至忽视属地需求回应，即治官权的有效使用无法很好地传导至治民权的有效使用。数字技术的重要功能是突破信息壁垒，促进纵向政府间信息共享，消除基于传统科层制信息传递的中间干扰，降低信息获取成本和可能的失真。通过在纵向政府间关系中广泛引入数字技术，高层级政府能够在不上收权力或者新增、分离监督机构的情况下，掌握更多地方政府权力运行情况，以克服纵向政府间的信息不对称。这种信息差的显著降低具有两方面重要影响，一是在执行上可能形成过程性、泛在性监督，超越传统的事后监督模式，进而提高权力运行的规范性以及与治理目标的匹配度。例如，有研究指出，政治领导人通过使用社交媒体等工具能够让公共管理者更加频繁和简短地报告行政行为及其进展，以督促其下属的公共管理者更好地履职。二是在产出上可能形成更为准确的实时评估反馈，高层级政府能够及时对潜在问题进行纠偏以维护公共价值创造过程的公正。以社会救助领域为例，在纵向政府间互动中引入数字技术能够使高层级政府更加准确、客观地掌握地方社会救助工作的信息，尤其是通过前端感知设备采集客观信息，同时将其与其他渠道信息，如低保户的公共服务相关数据，进行比对，验证信息真实性，进而减少对跨层级、选择性监督和回应性收权的依赖，替代执行者的信息传递功能，降低信息被人为操纵的可能，确保政策产出在价值上更加符合政策设定初衷。

其次，数字技术有能力帮助高层级政府获得更多地方权力运行的即时性、过程性信息，同时显著提高政府的信息分析和管理能力，使纵向政府间的过程性全息监督成为可能。即时性、过程性信息的获得实质上也是减少信息不对称的一种表现，不过在当代中国纵向政府间关系调适的语境下，这一点值得单独强调。上文提到，由于信息滞后，回应性限权的具体做法往往是在实际问题发生之后对权力监督盲区进行确认并加以弥补。而且，这也仅限于这些问题足够“大”并进入上级政府政策议程之后作出的改变。欧博文和李连江在提出“选择性政策执行”时提及，在很多时候地方政府会想方设法掩盖问题而夸大绩效。因此，已有制度设计尚无法对纵向政府间权力运行开展过程性、有预见性的全息监督，其实际效果具有一定局限。数字技术的引入为实现这一目标提供了新可能。基于纵向政府间的数字治理网络建设，高层级政府或能够实时掌握地方的权力运行情况。更为重要的是，大数据、云计算和人工智能大模型等的运用能够显著提高政府的信息分析和管理能力，尤其是在公共治理活动变得愈加复杂的当下，让高层级政府在面对海量动态的地方信息时，可以更加及时高效地分析处理信息，进而更好地实现对地方层面权力运行的实时监督。正如邓利维和埃文斯指出数字治理的推进将出现越来越多的数据点收集信息，提高对信息进行系统化和实时分析的能力，这意味着管理范围的扩大是可能的，更高级别的决策者可以与更多下属保持联系，定期参与更多决策，坚持实时进行询问，并且在关键绩效指标出现偏离趋势时更快干预。而在此前，高层级政府既无法掌握跨层级的全面信息，而且即便能够掌握大量复杂信息，也难以及时有效分析这些海量信息并作出准确回应。即时性全息信息的获取和分析一定程度上可以替代过度设置过程性指标的纵向监督方式，如将全年目标拆分为月度甚至周度目标，每月或每周开展信息报送评比等，避免基于人工记录的过程性监督（如留痕管理）带来的额外成本和信息失真以及对地方积极性、创造性的负面影响，更可能防止由于对可计量目标的过度激励带来的基层政府“共谋”“选择性政策执行”等。而且，作为权力受托方的地方政府也可以从大量被检查、督查、巡察等基于人工的事后监督中解放出来，将有限的注意力资源更多投入职能履行和服务质量提升等工作中去。当然，高层级政府能够通过数字技术实时掌握更多地方信息，并不意味着纵向层级中的地方政府只能扮演执行者、代理人角色。地方政府仍是区域治理主导者。高层级政府基于数字技术对特定目标下地方政府权力运行进行合规性监督，即设置目标、划定底线，防止地方权力扩张，同时，留出地方权力运行的自主空间，通过权责明确的激励机制设计，确保地方能够根据属地情况探索更加适切的目标实现路径。

最后，也是最为重要的，在克服信息不对称，提高政府信息分析能力实现实时纵向监督的基础上，数字技术能够帮助政府进一步细分纵向政府间的责任归属，即“精准定责”，实现纵向政府间更加精确的激励和问责。周雪光和练宏运用新产权理论，描述纵向政府间权力配置差异，进而解释其带来的治理模式差异，为探讨数字治理语境下纵向政府间关系调适的新可能提供了重要启发。纵向政府间关系调适的核心目标在于实现有效的纵向激励和问责，有效激励和问责的重要前提在于精准确定各级政府和部门的责任，即责任的“产权”归属。当前，纵向政府间责任划分是基于法理的原则性、普遍化划分。在实践中，高层级政府或参照过去做法并结合地方反馈的有限信息划定地方责任，明确结果性指标，或仅作出要求而没有准确划分地方责任并给出结果性指标，地方政府在不同的责任分配状态下作出不同的策略性行为（如图1所示）。在设置明确结果性指标且进行差异化责任分配的情况下，由于高层级政府无法客观识别不同地方实际需要承担的责任水平，它们主要基于地方报告的有限信息作出差异化的责任分配，包括与之相匹配的资源分配，如财政转移支付，但这种责任分配往往因信息不完备而缺乏科学性，地方政府为获取责任背后的资源很可能出现谎报、“跑部钱进”等。如果责任背后的附加资源过少，地方则可能推卸责任。在有结果性指标的责任分配中，高层级政府也可能设置无差别的目标责任，即所谓“一刀切”。在这种情况下，地方政府可能通过作假、目标替代或任务型执行等方式简单完成责任履行。就没有设置结果性指标的责任分配而言，高层级政府赋予地方的责任往往因缺少具体责任目标，而被地方政府选择性忽略，围绕这些责任所配套的资源也可能被挪作他用，以满足地方追求自身利益的需要，如“过度履行”作为干部晋升关键指标的责任。换句话说，在总的治理目标下，高层级政府及各地方政府和部门的责任“产权”是不明确的，或者说，是通过产出来间接定义的。这就造成激励与问责的不足或扭曲。当然，不同层级的纵向政府间，如中央—省、省—县（省—市）或县—乡等，在责任配置方式以及下级政府的行为选择上具有更为丰富和细化的内容。上述分析是对纵向政府间复杂互动的高度简化模型。

数字技术之于公共治理的一个重要意义在于，数字技术的广泛引入或可以将许多不可切割的治理责任进一步细分，从而实现更加精准的责任锚定。以公共物品理论中最为经典的公共池塘治理为例，每个个体在使用池塘资源时，并不知道自己究竟使用了多少公共资源，造成多少污染，进而无法精确计算每个个体需要承担的维护责任。责任的无法划分，使每个个体都没有外在动机去约束他们进一步使用公共资源的行为，更没有动力去付出成本维护公共资源，进而造成公地悲剧。政府治理公共池塘的责任对于政府内部的不同主体而言，也是一项公共责任。决策主体如果无法较好地划分政府内部不同主体所需承担的责任，同样难以对各主体形成有效激励和问责。新公共管理运动时期兴起的政府绩效考核，正是为解决政府内部激励和问责不足的问题。数字技术在政府治理中深入使用或可以实现通过前端感知设备和算法模型等准确识别市场与社会中每个个体使用公共池塘资源的情况，进而根据相应政策原则、能力和禀赋等将责任归口到政府内部的不同主体，形成更加精细的责任划分，例如马吉茨和邓利维观察到的“智能中心+分散式服务供给设计”，这一设计能够实现跨层级分配职能。有了更加精细的责任划分，责任履行后的绩效归属便更加明晰，围绕绩效目标开展工作的不同部门即可能主动各司其职。其基本逻辑与外部性内化减少“搭便车”行为的思路一致。相较于公共池塘治理，政府治理的内容更加丰富、影响因素更加多元，更需要在各层级、各部门间进行精细的责任划分以实现有效激励和问责。在传统的制度逻辑中，高层级政府通过不断细化制度设计（比如在目标责任制考核中不断增加专项考核）来划分责任归属，但在复杂化不断加剧的情境下其边际效用十分有限，其增加的制度成本则显著提高。在多任务、多约束的复杂治理场景中，基于全息即时的信息流、指数级提升的信息分析能力，纵向政府间或能超越传统制度逻辑，在不显著增加制度复杂性的前提下，实现更加细化、精确的责任配置，高层级政府有可能更好地通过实时监督实现对地方政府的有效激励和问责。

四、“精准定责”：纵向政府间关系的新可能

基于数字技术的纵向政府间信息实时共享、高效分析以及进一步精细划分的政府责任，可超越分权改革后的纵向监督困境，型塑一种“精准定责”的纵向政府间关系，为推进和拓展中国式现代化奠定重要制度基础。“精准定责”纵向政府间关系是指：高层级政府依托数字技术形成基于治理场景的差异化、精细化地方政府责任体系，以及与之相匹配的公共资源配置格局，同时，对地方政府权力运行进行合规性监督，并以治理需求与治理供给的匹配度为基础开展激励和问责。它与既有的纵向政府间关系存在五方面显著差异（见表1）。

首先，在规范基础方面，既有的纵向政府间关系遵循以财政事权为主线的关系界分逻辑，主要基于财政支出确定各级政府事权。这样的权力/责任分配方式虽然有量化基础，但忽略了许多支出有限却大量依靠地方政府兜底的各类沟通协调与突发情况应对工作。这部分工作的时间成本和工作难度在财政支出维度被大大低估。“精准定责”的纵向政府间关系以实际承担的工作责任为规范基础，精准确定纵向政府间在不同情境下的差异化责任，能够更好反映真实治理过程。其次，在分析单位方面，既有的纵向政府间关系以一级政府为基本单位，单位内部面对共同治理责任时容易出现集体行动困境。“精准定责”的纵向政府间关系依托数据的实时获取分析，将基本单位进一步细化到部门甚至个体，让政府责任精细化地分配到每个部门以及相应个人，形成政府内部个人化的公共责任。再次，在互动方式与载体方面，既有的纵向政府间关系更为正式，以文书为主要互动载体，这也是科层制结构的基本特征；“精准定责”的纵向政府间关系则更为日常，以数据为主要互动载体，纵向政府间存在较为频繁的互动，而无需依托过多文书和程序。又次，在执行与问责方面，既有的纵向政府间关系遵循财政事权为基础的权责划分方式，权责不匹配程度较高，因此政策执行需要大量依托以正式文书为基础的命令—服从关系。同时，因为既有纵向政府间关系的基本单位为一级政府，执行偏差后的问责形式以事后整体问责为主，一级政府内部从主要领导人到实际执行人均有可能受到问责，即便在一些情况下，这些被问责人员从情理上看并没有太多直接责任。“精准定责”的纵向政府间关系以准确的治理责任划分为规范基础，因此在执行时更多依靠责任驱动，且事前以部门与个人为单位确定责任的方式也让问责可以更加聚焦到某个部门或个人，实现基于大量数据分析的事后精准问责。最后，在调适机制方面，既有的纵向政府间关系主要以组织机构调整为调适机制，通过机构管辖权、人事任免权、纵向监督权等的改变，匹配国家治理的新需要。这类调适机制的灵活度较低，无法及时回应外部世界的动态变化。“精准定责”的纵向政府间关系以基于场景的责任划定为调适机制，通过匹配责任归属实现有效的纵向约束与激励，并在必要时基于责任划定来判断是否需要对组织机构进行调整以及如何调整，进而更加灵活地适应多目标、多约束的复杂治理场景。浙江省杭州市亲清在线平台开发前后的变化，能够较好地说明两者的差别。该平台是杭州市政府于2020年启用用于提高惠企政策兑付效率和精准性的数字平台。此前，杭州市惠企政策的兑付是杭州市政府基于各区县财政事权事先划拨经费至区县，各区县再效仿类似做法将经费划拨至乡镇街道。在这种模式下，惠企政策经费的兑付效率和精准性普遍较低，且各区县、镇街若要调整经费预算，需要开展大量文书工作。在杭州市采用亲清在线平台之后，惠企政策的相应经费不再层层下拨至各级政府，而是由各级政府负责惠企政策兑付的相关部门与个人直接在线上平台依据属地企业的申请开展审核，审核通过后政策经费直接划拨入企业账户。杭州市级主管部门工作人员能够通过该平台实时监测区县、镇街工作人员的审核行为并对不适切的行为及时作出纠正，惠企政策的兑付效率和准确性显著提升。

事实上，通过“精准定责”以差异化、精细化推动治理的思路在党的十八大以来的治理逻辑中已有诸多体现，贯穿于新时代中国特色社会主义事业发展的多个方面。例如，习近平总书记在十八届中央全面深化改革领导小组的多次会议上就深化改革指出要“精准对焦、协同发力”，在中央和国家机关党的建设工作会议上作出“要加强分类指导，科学精准施策”的指示；在部署脱贫攻坚工作时，习近平总书记提出要“尽锐出战、精准务实”，“建立各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系”，“坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准”；在社会民生领域，习近平总书记提出要“推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势”，“要实施精准帮扶，把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上”，以习近平同志为核心的党中央提出“做好就业工作，要精准发力，确保完成就业目标”，美丽乡村建设要“因地制宜”“精准施策”。“精准定责”的技术路线与党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的“坚持系统观念……更好发挥中央、地方和各方面积极性”也高度匹配，即从系统观念出发，充分考虑多任务、多约束的治理实际，统筹谋划、精确细化中央、地方和各方面的责任，构建与中国式现代化相适应的纵向政府间关系。党的二十大报告进一步提出“推进政治监督具体化、精准化、常态化”。达成这些“精准”目标的关键前提正是围绕目标任务精准确认组织与个体的责任，以实现有效激励和问责。

当代中国数字治理不断推进与成熟，为当下及未来探索确立“精准定责”的纵向政府间关系提供了良好的技术和组织基础。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确提出“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态”。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，要求全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性。当前，中国的数字治理实践正经历快速发展，后发优势凸显。《2022联合国电子政务调查报告(中文版)》显示，中国的电子政务发展指数从2012年的第78位上升至2022年的第43位，在线服务指数位列第13位。更为重要的是，中国的数字治理实践已然超越“电子政务”范畴，开始引入并运用大数据、人工智能、区块链等新兴技术，发掘、分析甚至预测治理需求，提升政府治理能力，同时，通过新技术的运用倒逼流程再造和组织重构，致力于实现治理的精准化、敏捷化，推进制度优势向治理效能转变。

当然，“精准定责”的纵向政府间关系新可能与既有纵向政府间关系之间存在显著差异，并不意味着前者就需要完全取代后者。“精准定责”的纵向政府间关系有其特定适用范围和适用场景。从不同的政府角色定位来看，“精准定责”的纵向政府间关系主要适用于服务供给相关的场景，而不适用于推动发展相关的场景。服务供给相关场景包括政府供给的各类实体或非实体公共服务，如医疗、教育、公平交易环境、社会安全稳定等。在这类场景中，政府的职能边界相对明确，目标相对清晰，不同层级间的事权具有可分性，进而可以将实现目标所需流程进行更加精细地拆解和责任划分，以实现有效的纵向激励和约束。推动发展相关的场景主要是指政府作为主体积极推动经济社会发展的情况，比如优化营商环境、推动科技创新等。在这类场景中，政府的职能边界相对模糊，目标尽管可以被清晰描述，但无法按照流程拆解，进而很难且不适宜细化责任归属。具体来说，在发展型场景中，政府需要扮演积极的职能履行者，既需要自主空间以创新性地开展工作，也需要差异化（非标准化）地协同不同层级、不同部门以应对或拓展新的可能性，比如地方政府领导人为促进重大产业落地在不同层级政府和不同部委之间反复协调。过度细化的责任归属可能破坏地方政府推动发展的内生动力，在纵向协调和横向协同方面可能成为不同层级、不同部门以程序正当性为由遏制创新性行为的制度瓶颈。在这种情况下，我们仍然需要在已有的纵向政府间关系结构中探索更加精巧的制度设计，给分权划定底线，为创新设定边界。

与此同时，数字治理蓬勃发展带来的是“精准定责”纵向政府间关系重构的可能性，要实现这些目标，还需要满足重要的制度条件。正如研究者指出的，技术层面的挑战只是公共组织间信息共享的一部分，除此之外，还有组织和政治层面的内容。我们认为，要实现“精准定责”的纵向政府间关系，需要在持续完善具有系统化、包容性和共享性的数字治理生态基础上，至少满足以下四个制度条件。

第一，数据的全息获取和共享制度。“精准定责”的关键前提是纵向政府间的信息能够全息、实时共享，这些信息不仅包括政府内部运行信息，还需要覆盖更广泛的治理活动。因此，政府需要在制度层面对信息获取和共享等行为的范围、层次、标准、内容进行系统规定，形成有关治理信息生产、存储、传输、使用、保护等的规范化流程，构建完整、高效、安全、逻辑自洽的数据治理体系。当然，“精准定责”所追求的目标与公共管理中的其他目标存在潜在矛盾，比如“精准定责”追求基于全息、实时数据的高效协同，这与部分部门需要保证数据安全而限制数据共享形成了张力，比如“精准定责”致力于实现对公共服务直接供给者更加精准的纵向激励，这在多数情况下需要广泛获取公共服务使用的相关信息，但后者与个人信息保护存在可能矛盾。不同目标在公共管理上的权重，决定了“精准定责”所能够实现的范围和程度。第二，精细划定政府责任边界的制度。构建“精准定责”的纵向政府间关系需要在全息实时获取治理信息的同时，依托数字技术、根据治理场景详细梳理政府的法定责任及其表现形式，尝试超越以财政事权为核心的支出定责逻辑，进而以治理场景为单位精细确认政府责任边界，形成精细划定政府责任边界的制度，并根据全息实时信息监督政府行为，以限制地方政府的权力扩张。进一步地，在明确责任边界基础上分解确认不同层级、不同地方政府的治理责任。第三，基于责任配置权力和资源的制度。构建“精准定责”的纵向政府间关系需要在精准确认不同地方政府差异化责任的基础上，充分借助多智能体仿真、人工智能大模型等新技术，精准配置与其责任相匹配的决策权、领导权、执行权等权力，以及编制、财政、要素等关键资源，形成基于责任配置权力和资源的制度，构建具有区域异质性的权责对等政府治理体系。第四，以治理效能为导向的责任履行奖惩制度。“精准定责”纵向政府间关系的常态化、可持续运行，还需要充分依托数字技术，从治理需求与治理供给相匹配的角度，准确评估地方的责任履行情况，进而开展精准激励与问责，形成基于治理效能的奖惩制度。除了上述四个必要的制度条件，建立面向公众的精细化、即时性政府信息公开制度、拓展基于社会参与和公众监督的信息反馈渠道等，是增强横向约束和问责的重要举措，能够为进一步确立完善“精准定责”的纵向政府间关系提供支持。

五、结论

理顺纵向政府间关系是中国特色社会主义制度行稳致远的基础性工作。改革开放以来，当代中国的纵向政府间关系调适有效激发了中央和地方两个积极性，使当代中国走上快速发展道路。分权改革之后，高层级政府如何有效监督地方层面的代理人，成为纵向政府间关系调适的核心挑战。高层级政府通过选择性收权、回应性限权等方式，致力于以更加精巧的制度设计监督地方权力运行，超越“一收就死、一放就乱”的悖论。但地方政府仍然能够利用信息优势以及高层级政府的信息滞后，规避自上而下的约束并寻找新的监督真空领域，满足自身利益最大化需求，进而导致部分政策的执行异化，影响地方治理效能。数字治理的兴起为纵向政府间关系调适提供了一种新的可能性。

一方面，数字技术在公共管理中的广泛应用可以显著改变纵向政府间关系。有鉴于此，我们链接了数字治理的理论讨论与纵向政府间关系研究，探讨了运用数字技术优化纵向政府间关系的一种新可能，即“精准定责”的纵向政府间关系。一方面，它为纵向政府间关系的理论讨论注入了一个重要维度——数字化维度，这是当前及未来公共管理研究所不可忽略的重要面向，并为发展数字治理语境中的纵向政府间关系理论提供了可供修正与拓展的规范性理论框架。区别于传统的技术维度，数字技术超越了简单赋能、提升效率等技术的一般特征，它可能带来超线性的重塑性变革，比如组织重塑、关系重塑，特别是考虑到通用人工智能、多智能体仿真等新兴技术的发展与应用。这些新进展为思考纵向政府间关系的未来提供了新思路和新方向。在数字治理语境下，纵向政府间关系研究的关注要素或需要更新。既有研究大多从财政、行政、人事等维度讨论纵向政府间关系，不同视角下得出的观点有时具有显著差异，往往无法涵盖纵向政府间关系的全貌。在数字技术被广泛引入纵向政府间关系调适之后，数据（信息）或成为更为根本性的关注要素，从数据维度或可以型构一种更具统一性的理论框架。这也是当前研究者们努力推动并发展信息政治学的重要目标之一。本文建构的“精准定责”纵向政府间关系新可能，尝试从多个维度的纵向政府间关系讨论中抽离出共性内容，进而结合数字治理的前沿理论探讨，在规范层面上建构一种数字技术优化纵向政府间关系的影响路径、适用范围等，为后续研究提供一个可供修改和完善的基础框架。未来研究需要进一步依托当代中国正在发生的数字治理实践，实证检验这些影响路径的可能性与实现条件，型构兼具解释力和规范性的完整理论。

另一方面，“精准定责”的纵向政府间关系新可能，为实践层面更好地运用数字技术优化纵向政府间关系提供了政策启示。本文从信息、能力、责任三个维度分析了数字技术对纵向政府间关系的可能影响，提出数字技术在政府治理中的广泛运用能够有效降低纵向政府间信息不对称，显著提高政府的信息获取和分析能力，并能够进一步细分治理责任，将更加细化的、基于治理场景的治理责任精细归属到每一个治理单元和治理主体，实现高层级政府对地方治理主体的实时、精准监督，进而形成有效的激励和问责。这些理论判断为政府如何依托数字技术调适纵向政府间关系提供了努力方向。首先，政府需要进一步推动数据的纵向流动和共享，以构建降低信息不对称的数据基础。其次，政府需要依托外部力量优化数字使用能力，提升基于数字技术的分析能力。最后，政府需要基于数字治理的新特征，重新厘定治理责任的分类方式，以适配治理责任的细化需要，在此基础上，基于数字技术开展治理责任的清理与分配。当然，正如前文分析所指出的，“精准定责”的纵向政府间关系新可能具有特定的适用范围和适用场景，当前及未来的实践需要在适用边界的厘定上做出进一步探索，既反馈理论，也为实践本身探索合适的界限。

在数字治理不断深化的当下与未来，“精准定责”的纵向政府间关系不仅是当代中国纵向政府间关系调适的可能未来，对于其他国家同样具有借鉴意义，尤其是世界各国都在积极推动数字治理的情况下。此前，以新公共管理为基础的分权改革带来了普遍的公共治理零散化、碎片化，以及自上而下监督问责不足引发的地方行为异化等问题。基于数字治理的“精准定责”，为多层级政府国家回应上述困境提供了可能的新方案。“精准定责”纵向政府间关系在中国的确立，将进一步丰富拓展中国式现代化的理论意涵和普遍意义，将成为中国之治向世界提供的又一重要制度性公共产品。（注释略）

注：本文为国家社会科学基金青年项目“‘放管服’改革进程中的地方政府创新研究”（20CZZ015）的研究成果。