【荐文】吕芳 | 治理数字化转型中的平台嵌入与政府调适：体系、效能与边界——以F区的平台建设为例

党的二十届三中全会在基础设施、教育、金融、外贸等领域都提及了“数字化”的问题。数字技术的快速迭代和普及推广推动着政府的数字化转型，从最初的政务电子化、政务数字化向政务数智化发展。数字技术在扶贫帮困、环境治理、应急管理等领域得到广泛的应用。与此同时，数字技术并非简单等同于治理现代化，数字技术的发展对于现实存在于行政机构中的问题如条块分割、社会赋权、公民参与等却无能为力。因此，学术界开始出现一些反思，学者提出技术治理的两副面孔、技术治理与治理技术的悖论、技术化社会治理的异步困境问题的危害，等等。

在数字技术赋能于政府方面，目前学术界已经积累了众多富有启发性成果，然而对数字技术在城市治理中的限度与边界却探讨较少。因此，本研究的核心关切在于：数字技术在运用于城市治理过程时存在着哪些限度？地方政府如何在充分利用数字化的功效的同时，应对数字化治理的边界？

本文中的F区采用的是当前已经处于技术前沿的智慧平台，然而，地方政府仍然面临着数字化转型的限度问题，集中表现为系统的协同性失调、价值的公共性缺失、社会复杂性化简等问题。

（一）系统的协同性失调

现阶段的平台并非是政府的替代，而是两者并存。第一，地方治理数字化转型的制度建设滞后于现实的技术运用。数字化转型意味着从理念到制度的全面转型，技术呈指数增速变化，而制度的变化非常缓慢。从中央到地方的一些制度、标准、体系并未建立起来或并未实现调整，一些垂直信息系统也并未实现互联互通，因此制度与技术缺乏协同。第二，地方治理数字化转型的整体性要求与行政部门的责任“碎片化”形成冲突。数据资源的归属、目标设定、职责权限、政绩考核、资源拨付等都仍然依托政府组织，没有打破政府的层级间与部门间的界限，因此，政府内部层级间、部门间的权力关系、资源配置、协同意愿等都影响着平台的协同问题，进而转化为平台与政府的协同问题。

（二）价值的公共性缺失

技术治理秉承工具理性的核心内涵，易忽视公共价值理性。具体表现为：首先，主要价值与次要价值之间的问题。平台遵循“问题驱动”的运行逻辑，然而，平台认识问题和发现问题的能力有限。其次，公共利益与特殊利益的关系问题。平台反映出的是整体社会中一小部分人的特殊需求与问题。平台收集的信息主要是个体的私人权利与需求的反映，或者涉及到少数群体利益如断头路、公交车站设置等问题，而涉及人数众多、重要但不紧急、与生产相关的复杂需求或者复杂社会问题等，反而无法进入平台。因此，政府需要考虑如何把零散的个体偏好整合成代表多数人利益的表达，私利表达整合成公共性表达。最后，弱势群体与强势群体的关系问题。部分老年人、流动人口、残疾人等成为“信息弱势群体”，无法通过平台表达需求与利益。他们的网络拥有量、网络使用能力、网络可及性等影响到他们的利益表达。

（三）社会的复杂性化简

当平台把社会、民意等以数据形式呈现出来，就不可避免面临着社会复杂性被化简、扭曲的过程。具体表现为：首先，社会被简化为社会问题，社会问题又被化简为数据与信息。平台数据反映出的问题只是城市治理中的特定问题。“潜在”社会转变为数据和指标时，数据和指标不能包含的内容如事件本身的复杂性等会被一步步地化简和压缩。其次，整体社会被简化为问题群体，问题群体又被化简为数据与信息。在民意表达、民意反馈中出现的群众，其实只是广大群众的一部分，尤其是具有特殊需求、特殊利益、特殊矛盾的群众。因此，善于表达者、强势利益群体的利益更容易得到关注。最后，社会群体被数字化和分类，容易引发各种偏见与歧视。复杂的社会群体面临着数字身份的化简以及分类，这些分类成为信用鉴定、服务供给等的依据。然而，如果算法规则存在歧视，则容易形成不平等的再生产。

为应对平台嵌入的限度问题，F区建构起选择性的政府调适体系：一方面，综合运用组织互适、程序互塑、政治统合等行动策略，促进政府与平台的相互融合；另一方面，把平台参与治理的职责、程序、领域限制在特定范畴之内。

（一）政府调适体系的效用

1.平台与政府的组织互适

F区通过权力清单与“数字化权力清单”的相互调整，实现政府与平台的虚实融合、组织互适。第一，平台围绕“问题”重构治理单元。F区通过围绕“问题”重构平台治理单元。平台围绕着基层社会治理的要素，建立起人、企、房、车等基础数据库，而网格员现场采集的数据、电子巡查、监控等多维度监测到的数据也可以实时写入基层平台数据库。针对违规建房等101项事务，提供“数字化权力清单”。第二，平台形成多元主体协同的网络结构。纵向上，按照“村（居）民群众-网格（小区）-村社-镇街-区级”五级架构群众诉求自下而上反映、逐级接诉即办的工作闭环。横向上，物业应用平台、综合服务平台、智慧治理平台等实现数据共享与赋能，从而建立起以“问题”为导向的纵横交错、协调联动的网络结构。第三，平台嵌入政府，政府的职责与功能得到扩展。通过平台的数据感知与数据汇聚，更多的社会民意需求进入平台。包括党建共建、基础建设、城市管理、综合治理、环境卫生、安全隐患、交通出行、关心关爱、纠纷调解等问题都能在平台上反映。

2.平台与政府的程序互塑

F区通过程序重塑，精心设计公众参与的环节与内容，既促进部门间数据的开放与共享，也提高了政府对复杂社会需求的回应率。第一，平台更好地收集社情民意，为政府决策提供了依据。民众通过各种服务端直接反映民意需求。这些数据与移动互联网、物联网和政务网汇聚的各种基础数据相结合，为政府的响应民众需求、利益机制提供了决策依据。第二，平台数据要素化，辅助政府更好地决策。政府梳理出老年食堂、课后托管、婴幼儿成长驿站、等140多个跟群众生活息息相关的热点难点问题，通过把平台线索反映的具体问题与政府内重大公共资源的配置、重大民生项目的设立、重大公共问题的论证相联系。第三，平台数据共享化，平台与政府协同解决跨领域问题。平台围绕应用场景中的“问题”构建治理单元，建立部门间协同机制，再造任务处理的流程，形成一个工作闭环。

3.平台与政府的衔接

政府、市场、社会各个领域遵循不同的价值。平台嵌入理清并重构了政府、市场与社会的关系。第一，理清政府与市场、社会的边界，实现事务的分类处理。F区平台划分边界的基本原则是“市场主体规范服务、社会组织协助扶弱、党委政府托底保障”。F区通过对应用场景中的公众需求进行清晰分类，按照物业服务基础事项清单、工商经营范围、社会组织备案信息，划清政府、市场和社会各自的服务边界。平台反映的问题，90%由市场和社会力量解决。第二，通过购买服务、发放补助等，政府与市场、社会协同治理。F区在平台上实现对全区所有65个区级机关、24个乡镇（街道）、335个村（社区）和小区物业服务企业、个体工商户和两新组织的实时调度。同时，在建筑、市场、医疗等8大行业分别建立行业协会党委，同时通过政府招投标、政府购买服务等将物业公司、社会组织加入协同治理的过程，动员物业企业、社会组织、个体工商户等参与治理服务。

（二）数字化转型中政府调适体系的边界

与此同时，F区政府明确平台嵌入的职责边界、程序边界和价值边界。

1.平台嵌入的职责边界

F区的平台并没有全方位参与政府职责事务。在F区，全过程进入平台的主要是下列服务：第一，行政审批，如企业开办、竣工验收等“最多跑一次”的服务。第二，政务服务，如政府服务咨询、公众投诉等。第三，便民服务，如物业应用、综合服务等事项。而其他的公共服务、社会管理等事项则是部分进入平台，民众可以在平台上反映需求与意愿，由平台实现供需匹配。

2.平台嵌入的程序边界

F区的平台并没有全过程参与政府运行过程。平台参与的范围主要限于政策问题建构与政策议程设置两个环节。平台可以感知社会问题与抓取数据，但是无法充分全面反映社会的民情民意。平台主要作为辅助工具为政府的复杂决策提供数据支持，促进决策改进。与此同时，F区通过“逆向公众参与”的形式了解群众的急难愁盼问题，把握群众的利益与民生难题。F区更多地发掘线下公众参与的渠道，使线上线下的表达相结合。“逆向公众参与”通过党员干部主动去接触群众，包括“昼访夜谈”调查研究、协商议事会、乡间小队会等广泛征求民意的形式。与此同时，F区政府也保留人工服务窗口，增加辅助办事员，满足信息弱势群体的线下办理需求，提高线下服务质量。

3.平台嵌入的价值边界

技术治理的一大挑战是如何通过技术实现政府、市场与社会的合作衔接。中国的地方治理具有“政治统合”的特征。F区的政治统合具有如下特征：第一，组织统合。党委政府的职责是干那些市场、社会力量干不了、也干不好的事，尤其是那些跨越政府与市场、社会边界的“棘手”问题。在涉及跨领域的“棘手”问题上，F区由各级党委政府按照基层治理“一件事”理念，兜底进行解决。第二，价值统合。政治统合以人民为价值归依。从更深层次讲，政党的合法性基础在于其价值导向与服务宗旨——以人民为中心。

本文起源于实践中的困惑：地方政府如何应对平台嵌入的限度？通过分析F区平台建设的案例，本研究试图呈现地方政府在结构、程序、认知等多个差异性维度上如何建构选择性的调适体系，既实现政府与平台的相互融合，又明确平台参与的职责、程序与领域的边界。相对于以往的研究，本研究具有以下意义：

首先，讨论平台嵌入与政府调适体系，可以提供中国场景下技术参与城市治理的更为复杂、更为细致的图景。平台嵌入政府的过程极为复杂，既是一个历时性很强的、多阶段互动的连续谱，同时也是多个差异性维度围绕着特定问题相互调适、相互融合的过程。平台适用的职责范畴、程序环节、认知领域等，仍然存在着一定的边界与限度。从组织变革的视角看，地方政府如何通过具体的制度设计明确平台参与的职责、程序与领域的边界，并且选择性实现平台对政府的嵌入，是应对平台嵌入的基本前提。

第二，在结构、程序、认知等维度上，地方政府调适平台嵌入的重点各不相同。在结构维度上，平台依据“问题”重构治理单元是关键议题，平台建立起纵横交错的网络结构；与此同时，政府有选择地使平台聚焦于行政审批、政务服务与便民服务等。在程序维度上，平台在汇聚多数公民的利益与需求、辅助政府决策、协同解决跨领域问题方面建立起相关流程；同时，线下的“逆向公共参与”、线下服务窗口则更好地平衡了少数人利益与多数人利益、特殊利益与公共利益的关系。在认知维度上，平台既实现政府、市场与社会的分工，也促进三者的协同共治；同时，由党委政府统合处理跨领域的“棘手”问题。政府与平台在各个维度上相互调整、相互形塑。

第三，政府调适过程中，也要注意对本土资源的利用。平台容易使公共对话与交流枯竭化。而判断是否促进公共性的标准在于是否建立起广泛的多元主体参与机制，同时公众是否真正通过此机制参与公共协商。F区强调协商对话，尤其是通过“昼访夜谈”等方式了解民众需求，动员民众的参与与互动。另一方面，在明确市场、社会、政府各自职责的基础前提之上，F区由基层党组织推动跨领域事务的协调，由基层党组织实现对政府、市场、社会力量的多元主体协同，重新协调和平衡地方治理过程中的权力关系。

地方治理的数字化转型不断走向纵深，数字化转型过程中如何克服系统的协同性失调、公共价值缺失以及复杂性化简等限度，实现政府内部的系统协同，促进公共对话与交流，在更大范围内实现政府、市场和社会的合作治理，应对各种可能出现的问题，这是地方治理必须要面对的问题。