【荐文】​王婷 | 政策工具的匹配模式及其治理效能———基于中国机构改革的经验

一、效能化改革：公共管理的时代命题

　　经典公共管理理论关注政府机构的内部运作，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）、马克斯· 韦伯（Max Weber）、弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）等共同致力于官僚制范式的创建与发展，效率成为机构运行的主要价值取向。为了实现这一目标，经典理论确立了官僚制运行的基本原则：政治与行政分离、专业化分工、等级制管理、职业化任用、技术性规范、高效能取向，等等。这是一种以指挥控制为主要工具以保证自上而下高效运行的组织体系，卢瑟·古利克（Luther Gulick）对此做了详细的工具分解，包括计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算等。经典管理理论创建时期，对于政策工具的选择和使用，很大程度上表现为普遍主义的观念，即认为“分析应该关注工具的特质和特征，以便确定、修正和扩展一组‘普遍的’工具，这些工具可以适用于广泛的范围，可以在不同的束缚下取得最佳的绩效。”换言之，政策工具的选择被认为是专业知识指导下的技术性事务，政策工具自身的特质是取得效能的关键要素，进而排除了任何工具之外要素的影响。

　　二战以后，随着工业化、城市化的迅速发展，公共管理的事务不断增加，为了满足较高的经济社会发展需求，政府的职能大幅扩张，除了承担传统的政治职能外，其经济职能、文化职能、社会职能不断增强，特别是经济职能得到迅速强化。凯恩斯主义作为主流经济理论登上历史舞台，主张国家采用扩张性的经济政策，扩大政府开支，强化政府对于市场的积极干预。随着政府职能在这些领域的扩张，相应增设了大量机构，这些机构在运行中主要采用了强制型和混合型的政策工具，例如管制、公共企业、税收，等等，自愿型政策工具的使用大大减少。

　　然而，政府对经济的过多干预不仅增加了行政成本，而且影响了市场职能的发挥，引发经济滞涨。到 20 世纪后期，政府低效、机构臃肿、浪费严重、官僚主义盛行的现象凸显。20世纪 80年代后，以戴维·奥斯本（ David Osborne）、特德·盖布勒（ Ted Gaebler） 为代表的学者创立了企业型政府理论，旨在提高公共服务供给的效率和质量，形成了席卷全球的新公共管理范式。新公共管理借鉴企业管理的手段，再造政府管理流程、重组政府内部机构，将政府机构分解成决策部门和具有特定服务功能的执行机构，实行公共服务社会化，减少政府对企业和社会的直接干预，其最终目的是以更低的费用、更高的效率实现公共目标，由此铸就了效率驱动模式。在绩效改革的新公共管理实践中，优先考虑涉及市场、社群和家庭的自调节政策工具以及混合型政策工具，如私人市场、自愿型组织、家庭社区、公私伙伴关系、有价证券、质量管理、使用者收费、合同外包等，而不是强制型的工具。

　　当前，随着大数据、人工智能等新技术的快速发展，人类社会进入信息时代，对于机构的效能化建设提出了更高的要求。传统意义上政治 － 行政二分的行政理论抑或是市场化导向的新公共管理理论在网络化、智能化、经济全球化的信息时代中逐渐陷入困境，以治理为特征的公共管理模式应运而生，“当主体范围上的政府扩展到以政府为中心的多元治理主体上时，科层制的内涵就从拘泥于政府的科层组织逐渐转向了具有科层理性的治理技术，因而如何完成行政任务这一内部行政问题便逐渐让步于如何整合治理主体、耦合治理技术来实现治理目标的问题。”

　　在此过程中，对于政策工具的使用，学界更加强调多元性、协同性和整合性。如有学者认为，政策工具的运用和组合要基于各地特有的政治、经济、文化特征，理性地选取基础治理型、创新治理型、协同治理型和激励治理型等不同类型的政策工具并进行相应的策略组合是达成政策目标的实施路径。有学者在对优化营商环境政策工具的研究中指出，政策工具选择与配置不均衡的现象表现为政策工具覆盖领域存在不均、政策工具类型配置结构失衡、政策工具与政策目标之间的匹配程度有待提升，等等，在政策制定时应综合考虑不同领域的共性与特性，在不同领域按照不同的政策目标均衡配置多样化的政策工具。有学者认为，传统意义上对于激励型政策工具和命令控制型政策工具的二分法应当被摒弃，取而代之的是全面的政策工具组合。有学者强调，当代政策设计的中心目标是有效性，这意味着中观层面的政策工具和工具组合得到强化，有效的工具设计需要程序性政策工具和实体性政策工具彼此协同、相互作用，以整合治理资源、实现设计初衷。

　　从世界范围内的公共管理改革历程来看，无论是威尔逊 － 韦伯模式，还是凯恩斯主义下的大政府模式、新公共管理中的企业家政府模式，抑或是信息时代的治理型政府模式，都始终围绕着效能化改革这一重要内容展开。但也正像“帕金森定律”所表明的，行政机构具有自我膨胀的本能，在机构和人员数量不断增加的同时，机构运行效率却越来越低下。针对于此，公共管理效能化改革“将政策分析和公共管理的‘分析单位’从公共机构及单个公共项目转变为政府用来实现公共目标的工具。”显然，政策工具的选择和使用并不仅限于单纯技术层面的操作，而是涉及权利配置、利益权衡的价值判断和价值选择过程。因此，政策工具的选择和使用是一个由政治、经济、社会、文化等多领域要素相互作用的结果，或者说，政策工具是内嵌于多元要素的治理网络中的，这些要素综合作用于政策工具的选择和使用、综合作用于政策工具的效能机制建设，进而预设了政策工具实施的前提条件。综而观之，当前公共管理效能化改革需要解决的重要问题可以聚焦于影响政策工具实施的效能变量及其匹配模式。

　　后发现代化国家要在短期内解决现代化发展所提出的各种问题，必然要诉诸一个效能强大的政府组织。中国的机构改革是内嵌于政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革之中的，在每五年为一周期的渐进性改革中，充分发挥了政策工具的能动作用，由此，“稳定的政治性支持着动态的政策过程。”某种程度上说，政策工具的产生和变化，记录了党和国家机构在中国式现代化发展不同阶段现实境遇中的行动模式，从长周期的机构改革政策演化来观察政策工具应用的效能变量及其匹配模式，分析随历史发展而改变的效能变量之间的因果关系，发现具有一般性的理论，将为当下和未来公共管理效能化改革提供借鉴。

二、中国经验：机构改革中效能变量与政策工具的权变分析

　　现代性的叙事文本构成了中国政府机构改革变迁的宏大背景，并界定了其理论思维与实践走向。在此过程中，党和政府根据中国式现代化发展不同阶段的现实境遇，综合运用多元政策工具，推动中国政府机构改革经历了从精简数量到转变职能再到体系融合的变迁，在情境机制、主体机制、目标机制的共同作用下，政策工具内嵌于周期性机构改革的整体行动逻辑中。

　　（一）第一阶段改革（1978—1992年）

　　1978 年党的十一届三中全会召开后，经济建设成为党和国家的工作重心，计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变。1982 年，党的十二大报告指出，经济体制改革中的一个根本性问题是要正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则。1987 年，党的十三大报告进一步将社会主义有计划商品经济的体制界定为计划与市场内在统一的体制。市场调节的作用在经济体制改革中逐步凸显。从情境机制来看，这个阶段的改革处于计划经济向社会主义市场经济过渡的情境中，这种政策情境通过压力机制传导到政府运行中，要求政府内部行政机构高效运行以满足社会主义市场经济过渡时期复杂多变的经济社会需求。为了降低行政成本，机构改革采取了强制型政策工具，通过精简机构数量的方式提升政府运行的效能。比如，1982 年进行的机构改革将国务院原有的 100 个部、委、直属机构和办公机构，裁减、合并为 61个左右；工作人员的编制由原来的 5. 1 万人减少到 3. 2 万人。

　　从主体机制来看，这个阶段的政府运行还残留着计划经济时期包揽一切的管控模式痕迹。为了满足计划经济的发展需求、迅速推进工业化建设，国家设立了包括经济部门在内的很多新的部门，1981 年，国务院机构总数共计 100 个，达到中华人民共和国成立以来政府机构数量的最高峰。这些机构对建立健全中华人民共和国成立初期的工业体系发挥了重要作用，但面对经济社会快速的发展变化，逐渐难以发挥有效的调节作用，出现机构臃肿、活力匮乏、管控效能低下的情况，这些问题推动政府自身既成为改革的主体、也成为改革的对象。机构改革通过采取规范型政策工具，对政策主体提出制度化的政策措施，减少机构的数量特别是减少经济管理部门的数量，如 1982 年进行的机构改革将国务院编制缩减了 41％ ，1988 年进行的机构改革撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部等部门，以强化实施主体对于机构改革的执行程度。

　　在情境机制和主体机制的共同作用下，这一阶段机构改革的根本目标是解决政府机构臃肿的问题，提高政府内部行政机构的运行效率。聚焦这一目标，机构改革采用行政性的集中控制的政策工具，包括撤销、裁并、转入，等等。如 1982 年进行的机构改革将进出口管理委员会、外国投资管理委员会等部门合并，设立对外经济贸易部；1988年进行的机构改革撤销国家计委和国家经委，新组建的国家计划委员会将部门的主要职责放在有关国民经济全局的事务管理上，着力制定发展战略，进行宏观经济管理，并减少对微观经济活动的干预。

　　（二）第二阶段改革（1993—2012年）

　　1992 年，党的十四大报告将建立和完善社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标。而社会主义市场经济体制的全面启动，必然使作为市场交换实现机制的契约关系普遍化为社会关系的基本形态，社会资源的自由流动、社会空间的充分释放，又进一步推动社会治理体制的改革。综而观之，“市场经济建设要求政府从原来的‘大政府’变成‘小政府’，而社会建设则要求政府从原来管生产的‘生产型政府’变为保证民生、维护市场秩序的‘服务型政府’。这两大转变都要求政府全面调整与企业、市场和社会的关系。”

　　显然，这种情境背景下的机构改革，行政成本较高、操作上比较复杂，在这种情境机制的压力作用下，机构改革更多采用市场型、社会型、混合型政策工具，诸如公共企业、市场、社会组织等，政府充当赋权者的角色，有效协调各种政策工具的使用，使其相互补充、彼此依靠。1993年的机构改革开始注重市场型和社会型政策工具的使用。组建国家经济贸易委员会，强化国家宏观经济调控能力；将航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部等行政部门转化为经济实体或行业协会，推动了强制型政策工具向市场型、社会型政策工具的转变。1998年机构改革组建工业和信息化部，撤销冶金工业部、化学工业部、煤炭工业部等工业专业经济部门，压缩为宏观调控部门中的功能局（2001 年部分国家局转为协会或联合会，彻底退出政府机构序列，成为经济实体走向市场）；机构人员方面，国务院组成部门由40个精简为 29 个，移交给企业、社会中介机构和地方的职能达到 100 多项，部门内设机构减少 200 多个，改革后行政编制由原来的3. 23万名减至 1. 67 万名，精简了 47. 5％ 。这些改革，为充分发挥市场的资源配置作用、发挥社会组织的服务功能提供了组织保障，市场型、社会型政策工具的效能得到进一步凸显。

　　从政府主体机制的运行情况来看，由于 20 世纪 80年代进行的机构改革侧重于精简机构和人员，尽管1988 年的改革提出“转变职能”这一关键命题，但当时处于机构改革的探索初期，对于如何实现转变政府职能、采用哪些政策工具等问题尚未明确，转变职能的任务也没有真正落地，作为改革主体和改革对象的政府相关部门对于机构改革的执行存在保留态度或象征性执行的状况，政府对于企业的干预依然很多，机构改革出现“精简 － 膨胀” 的怪圈，截至 1993年，国务院工作部门又增加到 86个。针对这种情况，这一阶段的机构改革更加强调采用规范型的政策工具，调整政府职能，同时使用基于双边安排或多边安排的政策工具、能力建设型的政策工具等，来强化协商沟通、增强政策主体的责任意识，加强政策主体的归属感和认同性。2003年机构改革顺应入世要求，对国有资产管理体制、金融监管体制、流通管理体制等等进行了相应改革，设立国资委和银监会、组建商务部等，在 2002年取消789 项行政审批项目的基础上，2003年进一步取消行政审批项目 406项。2008 年的机构改革构建了更加完善的宏观调控体系，在对经济管理机构做减法的同时，针对公共服务和社会管理类机构做加法，组建人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等，通过流程再造、组织重构等政策工具，探索实行职能有机统一的大部门体制，在减少机构数量的同时，力求降低各部门的协调难度，使政府运作更加流畅更有效率。

　　社会主义市场经济的深入推进、社会民生发展的迫切诉求，都推动这一时期的机构改革取得更大的突破。在情境机制和主体机制的共同作用下，这一时期的机构改革确立了建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。这一目标又可以细化为一系列具体目标，即“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”。围绕这些目标，这一时期的改革综合运用了不同类型的政策工具，在对政策主体采用规范型政策工具的同时，通过委托授权、组织创新、流程再造、建立基于双边安排或多边安排的协议、向相关主体提供额外的资源等政策工具，放松经济性规制，使政府从经济活动的微观领域中逐渐退出，同时强化市场型政策工具、社会型政策工具的使用，进而推动行政系统、市场系统和社会系统的开放互动。

　　（三）第三阶段改革（2013年以来）

　　进入新时代以来，国际国内形势发生了重大变化。世界正经历百年未有之大变局，科技革命和产业变革深入发展，中国社会的主要矛盾发生转变，中国发展面临的机遇和挑战并存。党的十八大和十八届三中全会以国家治理现代化为导向，作出了全面深化改革的战略部署；党的二十大报告明确提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”中国式现代化的发展对党和国家机构效能建设提出了全新的要求。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。深化党和国家机构改革只有放在全面深化改革的全局中、放在国家治理现代化的总体部署中才能得以有效地谋划推进。这是一项非常复杂的系统工程，仅仅依靠职能转变难以满足新时代政策情境发展的要求，必须统筹运用好整体性治理的政策工具才能实现总体性的制度安排。2018年党和国家机构改革在横向上，对于党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系进行了系统性改革，在纵向上，整体性推进中央和地方各级各类机构改革。整体性治理成为“中国政府治理模式重要的新趋向和新特征。”

　　从主体机制来看，对应于这一阶段政策情境的发展要求，政府主体的要素资源相对比较分散，尚未充分发挥资源整合的整体优势。例如，科技创新在中国现代化建设全局中居于核心地位，然而从组织配置来看，我国科技资源相对分散，科研和产业“两张皮”的现象依然存在；在中国的数字化转型发展中，作为重要生产要素的数据往往分散在各个部门中，缺乏国家统一的统筹管理；随着中国人口老龄化的日益加剧，老龄事业和老龄产业仅仅局限于卫生健康部门则难以全面协调可持续的发展，更需要发动多元力量形成合力。因此，这一阶段机构改革涉及的部门较多、触及的问题和利益较深，对于重点行业和领域的改革针对性也很强。深入推进党和国家机构改革，需要统筹运用激励型、规范型、混合型等多种政策工具，提升政策主体对于机构改革的高效落实程度。2013年党和国家机构改革围绕转变职能和理顺关系的目标探索了政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的路径，运用合并重组的政策工具，稳步推进大部门制改革，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视等大部门体制建设。2018年党和国家机构改革在中央和国家机关层面，“组建和重新组建部级机构25个，调整优化领导管理体制和职责部级机构 31个，解决了60 多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项。”2023年党和国家机构改革不再局限于以往精简数量的量化型政策工具，而是在国务院 26个组成部门数量不变的基础上，更加侧重使用统筹型政策工具，如组建国家数据局，整合了数据共享和开发利用方面的职责，将国家知识产权局划归为国务院直属机构。同时，加强社会规制型、混合型、自愿型政策工具的使用：将老龄工作划入民政部，综合推进居家养老、社区养老、机构养老等多元养老模式，更好发展养老事业和养老产业；将国家信访局调整为国务院直属机构，注重社会民生问题，进一步完善信访体制。

　　习近平总书记指出：“继续推进党和国家机构改革，目的是推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”当前，深化党和国家机构改革的总体目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。围绕这一目标，又细化为机构设置、职能配置、体制机制、运行管理等不同层面的具体目标。机构改革采用了多元政策工具，“以提升党的领导力为核心健全和完善党对重大工作的领导体制和机制。”2018年党和国家机构改革新组建了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组，把中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会，推动了议事协调机构向议事协调机制建设的全面转型，进一步加强了党的集中统一领导和统筹协调能力，充分发挥党中央领导一切工作的制度优势。2023年改革重组科技部，组建中央科技委员会，组建中央金融委员会、中央金融工作委员会、国家金融监督管理总局，进一步加强党中央对科技工作、金融工作等重点领域的集中统一领导。在党的全面领导下，党和国家机构改革为推进国家治理现代化奠定了坚实的机构职能体系基础。

　　通过长周期的历史考察，我们可以发现，从 1982 年到 2023年，我国共进行了 9 次机构改革，实现了由适应计划经济要求的行政体制向适应社会主义市场经济要求的行政体制的转变，形成了中国机构改革治理范式的整体性变迁。总体而言，改革开放后的 9次机构改革具有以下共同的特性：一是聚焦情境，中国机构改革的历程经历了计划经济向社会主义市场经济过渡的情境、社会主义市场经济情境、国家治理现代化情境的转变；二是聚焦主体，政府既是机构改革的主体也是机构改革的对象，在机构改革的历程中，政府的改革模式经历了从行政命令的计划型政府模式到宏观管理的调控型政府模式再到国家治理体系中的整体型政府模式的转变；三是聚焦目标，机构改革的目标经历了从解决政府机构臃肿问题到建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，再到构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系三个阶段的转变（见表 1）。在情境、主体、目标要素的共同作用下，政策工具经历了从精简机构到转变职能再到整体性治理的转变，围绕这些主要的工具模式类型，又相应细化为更多的政策工具手段，如强制型工具、市场型工具、混合型工具、组织创新工具、流程再造工具、合约协议工具，等等。需要说明的是，情境机制、主体机制和目标机制分别会产生与之相匹配的政策工具，但这些政策工具彼此之间往往会出现交叉重叠的状况，这进一步说明了情境机制、主体机制和目标机制之间存在着互动统一的关系，正是情境、主体、目标这些要素机制的共同作用决定了机构改革采用何种政策工具，而选择合适匹配的政策工具又是提升机构改革效能的重要因素。确切地说，政策工具的有效性与情境、主体、目标这些变量之间具有匹配均衡的动态关系，对于政策工具的选择应该根据它们的绩效特征在多大程度上满足情境、主体、目标的具体要求而确定。

三、优化政策工具治理效能的模式构建

　　“从现代系统科学的视角看，因素既是组成系统整体的基本要件，也决定着系统的性质及其发展方向。” 政策工具的选择是涉及多重变量因素的复杂过程，情境、主体和目标等效能变量不同，使用的政策工具也会不一样。例如，在某种情况下，管控型政策工具很高效，但在另一种情况下更合适的也许是协商。因此，理查德·埃尔默尔（Richard Elmore）认为“政策分析家的主要任务，就是认清特定的分析工具和行动策略在什么时候有效或在什么时候无效。”把影响政策工具效能的诸多变量的因果关系具体化，才能有效检验并科学评价政策工具选择和使用的效能变量及其匹配模式。

　　（一）政策工具的效能变量

　　１.交互作用：政策工具效能变量的情境压力机制。过程论者认为，没有放之四海都通用的政策工具，对于不同政策工具的选择，取决于其所在的具体情境。李强彬等学者在分析中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑时，构建了“政策属性 － 政策环境”分析框架，从组态视角阐释了中央差异化政策工具选择的因果机制。安托尼·沃杰（Antoni Verger）等通过对不同社会经济背景下的问责制治理工具进行比较研究发现，治理改革是通过政策手段的路径依赖和权变进程推进的，这一过程受到特定政治行政制度情境的重要影响。中国的机构改革与政策情境之间构成了一个交换的行为系统，机构改革处于政策情境之中，由于情境总是不断变化并提出新的发展要求，因而行政系统必须周期性地进行变革，而这种变革又会对政策情境产生反作用。政策情境涉及政治、经济、社会、技术等方面，面对政策情境的压力，组织行动者的应对模式各有不同，组织运行能否选择合适的政策工具决定了组织对外部情境的适应效能。因此，机构改革的绩效受到政策工具与情境之间匹配效果的影响，“这种对于在政策工具与政策情境之间相适应性的关注来自基本的系统逻辑，这种逻辑将形式与功能联系起来，将绩效归之于政策工具的适当供给。”

　　２.博弈均衡：政策工具效能变量的主体推力机制。机构改革意味着对于现有机构的职能、权限、利益进行重新调整，因此，涉及的主体越多元、要素越复杂，改革的难度就越大，当机构改革触及不同部门、不同个体的权力、利益时，可能会引起直接或间接的抵制，表现为象征性执行、改革反复、久拖不决、折中妥协等，降低了机构改革的效能。特别是改革进入攻坚阶段之后，着力解决事关重大的难点问题，触及深层利益关系，更需要策略性地选择有效的政策工具，在激发改革动力的同时最大限度地避免改革带来的震荡。政策的最终目标是解决目标群体的特定问题，应当强化政策工具的“顾客”导向特征，因为任何一个公共政策都有其特定的目标群体，作为公共政策的需求方，政策工具能否精准满足目标群体的需求，成为制约公共政策执行“最后一公里” 的关键。因此，动态灵活地选择市场配置型与政府规制型等不同类型的政策工具加以配合，有助于充分发挥政府、市场、社会等多元主体的行动潜力，进而提升机构改革的效能。

　　３.动态引导：政策工具效能变量的目标引力机制。“就政府而言，公共政策制定是一种‘目标导向’的行为。”作为政府实现目标而采用的手段，政策工具的实施在多大程度上能取得预想的效果，取决于目标最终的实现程度。然而，公共政策所提出的目标经常是不够明确的，大部分政策都有多个目标，彼此之间既有并列关系也有主次关系，当政策目标包含着多元交织的取向时，围绕这些不同的目标取向，政策工具及其组合也是多元化的。耿旭等在对23份省级主体功能区政策文本研究时发现主体功能区建设中使用的政策工具与目标呈现非对称性，他们认为，为使政策工具更加契合政策目标，应逐渐形成清晰化的工具使用谱系，不断加强政策制定主体对政策目标的认知深度；逐步完善政策目标分解技术，致力降低政策目标在层级分解过程中的偏离程度。迈克尔·豪利特（Ｍichael Howlett）等进一步强调，政策工具的选择使用受到政策制定者建构政策目标的行为和政策接受者对目标认同程度等复杂的主客观条件的影响。显然，面对多元的、动态的目标体系，机构改革使用的政策工具及其组合也需要不断调整以实现与政策目标的匹配均衡。

　　４. 政策工具的效能生成：情境、主体、目标的共同作用。在中国机构改革中，党和政府依据不同阶段特定情境的发展需求、针对政策主体存在的现实诉求，制定出机构改革的具体目标，在综合考虑情境、问题、目标共同作用的情况下，策略性地运用了一系列政策工具以提升机构改革的效能，而这些政策工具及其组合反过来又进一步作用于现实的政策情境、主体、目标，形成新的发展情境、主体诉求与改革目标，于是催生了新一轮的机构改革，从而形成一个连续不断的政策学习过程。情境、主体、目标彼此之间构成相互作用的因果系统，这种策略互动机制最终聚焦于政策工具的选择和应用之中。情境与政策工具之间形成交互作用的压力机制；主体与政策工具之间形成博弈均衡的推力机制；目标与政策工具之间形成动态引导的引力机制。由此，情境、主体、目标成为影响政策工具选择应用的效能变量。

　　（二）效能变量与政策工具的匹配模式

　　政策工具的选择受到情境、主体、目标三类效能变量的综合影响，一般来说，政策工具的特征越符合效能变量的要求，相应的政策工具越可能被挑选出来，由此构成了政策工具的权变匹配模式（见表２）。

　　首先，就情境机制而言，在不同的政策情境中，经济社会发展的战略导向不同，资源配置的主体也不同，由此会涉及行政成本等问题。如果行政成本较低、操作上相对简单，往往采用强制型政策工具，比如经济型规制、社会型规制，等等；同时由于自上而下的行政指令涉及不同的组织层级，也会采用许可制度保证委托 － 代理关系的实施；此外，应采用信息类的政策工具加以配合，包括释放引导性的政策信息、收集相关政策主体的信息，了解相关主体的行为特征，以确保政策执行的高效与一致。如果在行政成本较高、操作上相对复杂的情境下，可以采用市场型政策工具以及混合型政策工具，诸如公共企业、管制、市场、社会组织等，政府充当赋权者的角色，有效协调各种政策工具的使用，使其相互补充、互为依靠。

　　其次，就主体机制而言，考察的是政策实施主体对于政策的接受程度。如果政策相关主体基于自身的职能、权限、利益等方面的综合考虑，对政策持认同的态度并以行动支持配合政策执行，这种情况下往往采用激励型政策工具，给予政策主体在政策实施中较大的自由程度。如果政策主体对于政策执行存在保留态度或象征性执行的状况，应采取规范型政策工具，对政策主体实施制度化的政策措施，使用基于双边安排或多边安排的政策工具，通过合约之类的规则协议来强化协商沟通、增强政策主体的责任意识，并对政策主体在政策实施方面的行为进行规范。同时，能力建设型政策工具的使用也有助于加强政策主体的归属感和认同性。

　　最后，就目标机制而言，涉及目标的单一性与多元性。当政策目标明确单一时，聚焦单一目标，采用直接管制、集中控制的政策工具，同时配合信息引导等政策工具，整合所有资源以实现目标。当目标多元重叠时，在对政策主体采用规范型政策工具的同时，可以通过组织创新的方式，建立一些中介机构实施政策，建立基于双边安排或多边安排的协议，鼓励政策主体积极合作，向相关主体提供额外的资源，并充分运用监管型政策工具，推动行政系统、市场系统和社会系统的开放互动。

　　政策工具的选择是一个相当复杂的过程，这种具有权变性的匹配模式划分是对政策工具选择过程的抽象与简化，力求区分影响政策工具选择的基本变量和非基本变量，强调重要效能变量之间的关系，以及帮助分析和预测政策工具选择和组合的结果。当然，这种简化性的诠释不可避免地在方法上是存在漏洞的，面对错综复杂的政策过程，动态的、全面的政策组合相机而行。效能变量与政策工具匹配模式的建构，更大程度上是帮助分析者简化复杂性的分析任务，使这些复杂性变得可以控制，进而提出解释不同维度所描述的现实世界政策工具选择过程的假设。

四、结论与讨论

　　中国的机构改革是一个以问题为导向的动态学习的过程，“改革过程并非权力的集中、分散的简单循环……在实践中，每一次改革所带来的结构性改变，都使得对权力下放或收缩的调试不可能回到过去的状态”，从而形成一个周而复始、螺旋上升的学习过程。在这个过程中，情境、主体和目标共同构成了实施政策工具的效能变量，这些变量成为考察长周期机构改革进程的重要着眼点。当然，效能变量是动态的，情境、主体、目标都会随着时间的推移重新被界定。政策工具的选择是在工具特征与变量属性之间形成的一种匹配模式，在某个历史阶段里有效的政策工具，在其他历史阶段中未必同样有效，政策工具及其组合会随着情境、主体、目标等不同作用机制的变化而相应发生改变。因此，政策工具的选择及其组合，既是历史的，又是动态的，出于效能变量的属性变化以及政策工具实施效果的考虑，政策工具是需要不断地加以调整和修正的。效能评估的目的就是根据过去政策实施的效果和新的政策需求，调整政策工具的使用，以便更好地实现政府机构改革的目标，正是在这种周期性调整的过程中，形成了机构改革的政策学习。需要明确的是，尽管政策工具是动态发展变化的，其本质上是一种制度规则的有机组合，具有鲜明的政治属性。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，深化党和国家机构改革，既是贯彻落实党的二十大精神的重要举措，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中部署。当前党和国家机构改革是被放在全面深化改革的整体性布局里谋划推进的，是全面深化改革的一次战略性战役，力度大、涉及面广、触及的利益深，必须坚持和加强党的全面领导，充分发挥党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势，依据机构改革的这一政治属性，科学选择和有效协同改革的政策工具，配套联动、打好改革组合拳。

　　本文突破传统行政体制改革的研究路径，立足于效能分析的视角，将机构改革进程作为研究政治行为和政治制度的最佳场域，建构机构改革治理效能优化的政策工具研究框架，从长周期的机构改革政策演化来观察政策工具应用的效能变量及其匹配模式，识别和解释影响政策工具效能的关键变量，考察这些变量之间的关系，分析改革效能与政策工具特征之间的动态匹配模式，进而考察中国周期性机构改革的整体行动逻辑。如前所述，中国政府的改革是一个长周期的动态学习的过程，改革进程中始终蕴含着效能变量的属性与政策工具的特征之间的动态匹配模式，对于这种动态匹配的效能研究为世界范围内的公共管理效能化改革提供了中国方案。研究成果力求将政策工具的效能价值作用于中国机构改革实践，丰富机构改革效能变量的研究，充分释放政策工具的效能空间，进而形成本土性政策工具优势的叠加效应，推动机构改革研究的学术自觉。