【荐文】​郁建兴、周幸钰 | 从多元主义到多维主义：数字时代公共治理的模式变革

　　长期以来，公共管理实践与理论同频共振，公共管理实践的变化始终驱动着理论的革新。公共管理理论最近一次重大转型是从新公共管理到治理理论的转型，公共管理研究的核心问题从行政组织转向公共物品。20世纪90年代前后，兴盛一时的新公共管理理论随着公共管理实践的演进与外部环境的变化受到越来越多的批判与反思。一方面，学者们批评其强烈的管理主义倾向将会损害公平、正义、民主等公共行政价值。另一方面，全球化与信息化的加速也引发更多跨地域乃至跨国界的公共问题，公共事务的复杂性逐渐超越了单一的政府管理范畴。基于对既有公共管理实践与理论模式的反思，学界尝试提出新的理论模式予以替代，治理理论应运而生。对多元主体参与的关注是治理理论的核心观点。登哈特夫妇提出“新公共服务”理论，将公共行政界定为多元群体基于公共利益相互作用的过程，主张政府的角色不是作为直接供给者的“掌舵”，而是对公共问题的解决提供协调、调解的服务。埃莉诺·奥斯特罗姆从公共池塘资源的治理出发，研究民众的自组织与自主治理，以及支撑有效治理的制度安排。当然，治理理论并非仅指多元主体，还蕴含着对公共治理新运行机制的讨论。一方面，治理理论继承了新公共管理的部分理论主张而蕴含着竞争性、参与性与分权等价值理念。另一方面，治理理论关注通过网络、信任、互惠等新机制实现有效的公共治理。例如，罗兹、库伊曼等对公私部门间治理网络的研究，希克斯、波利特等关于整体性治理的理论主张。在现实需求与理论迭代的双重驱动下，公共管理的理论探索超越了单一的对行政组织的研究，逐渐形成了当前以多元主体共治为核心的治理理论潮流。

　　进入数字时代，随着数据成为公共治理的基本单元，公共管理研究的现实需求再次发生变化。伴随着经济社会的数字化进程，公共治理主体也加速进行数字化转型。数字技术不仅更新了公共治理的工具，更重新定义了其运作场域，带来了公共治理的数字化维度。作为一种预期，这种数字化运作将彻底改造公共治理既有的运作模式。邓利维提出，在互联网、信息系统高度发达的时代，数字技术应用将带来公共治理新的范式浪潮，带来以重新整合、以需求为基础的整体主义、数字化变革为特征的新治理模式。然而，在实践中，公共治理的数字化转型常常面临困境，而预期的整体性、高度协同的新范式似乎尚未实现。已有研究对这一问题进行了多角度的分析。从组织外部来看，公共治理数字化转型的效果受到政治系统、基础设施、外部冲击等因素的挑战。从组织内部来看，转型的困境则更多在于作为元治理者的政府调适能力的不足，具体地体现为组织结构、组织文化、人员数字化能力等因素的影响。组织结构因素表现为既有组织结构对数字技术应用的制约，例如，有学者提出，新公共管理运动以来形成的分散化的部门体系导致各部门各自为政、数字系统“烟囱林立”，难以基于数字平台实现有效协同。组织文化体现为组织适应技术变革的文化要素，包括扁平化的权力分配、灵活的合作关系、协作的价值理念等。人员数字化能力因素则表现为领导者与员工的数字化技能与素养。上述研究提供了政府数字治理困境的有效解释，然而，公共部门数字治理实践失败的原因可能不仅仅在于组织的适应，还在于数字维度中运作的治理系统本身可能存在着与传统治理差异化的运作方式，而厘清这种新模式运作的内在机理、理论内涵以及外在特征至关重要。已有研究从平台型政府、“数字空间”政府、数字治理生态等角度对数字治理的运作逻辑进行刻画，本文将尝试从更宏观视角分析数字维度中治理系统的运作逻辑。

　　本文认为，数字技术在公共治理中的应用在事实上形成了公共治理新的运作维度，并推动形成潜在的新治理模式，这种新治理模式将有助于推动公共治理朝向整体性、立体化发展。本文将这一潜在的新模式称为多维治理，并试图探讨：公共治理系统的多维化为何可能生产出与常规治理差异化的运作模式？这种新运作模式又表现出什么样的具体特征？

　　(一)多维治理的理论前提：数据驱动

　　多维治理的本质是在数字技术全面与深度应用下，公共治理从实体空间走向数字空间的新运作维度，数据成为公共治理的基本单元，既有治理体系在适应数字维度新要求的过程中不断变革，最终实现治理体系在数字时代的系统性重塑。作为一种新治理形态，数字维度以数据作为具体体现，多维治理的理论前提便是以数据作为串联治理过程、驱动治理体系运转的核心动力。在数字时代，数据驱动作为一种概念已经屡见不鲜，在科学研究领域，它被定义为一种改变科学发现方式的新型研究范式，指计算机不仅可以基于数据进行模拟仿真，还可以对海量数据进行分析总结形成新的理论发现。在公共治理领域，数据驱动的公共治理(Data－drivenGovernance)被称为一种将数字技术深度应用于公共治理，以数据作为优化公共部门决策、服务供给、政社互动的关键资源的公共治理模式，它具有推动循证决策、强化民主基础的重要价值。

　　关于数据驱动公共治理的具体定义可以从三个层面进行解释：第一，以数据搭建出公共治理的基本框架。由于治理过程高度数字化，过程之间的连接需要通过数据的流通来进行，数字空间为公共治理运作提供一种得以遵循的基本架构，公共部门在数字空间内进行治理流程再造。第二，数据成为治理空间内的核心资源。由于公共治理以数据作为串联起各环节各主体的媒介，数据也成为被治理主体所掌握的一项关键资源，甚至是重要的权力来源，数据所有权的归属成为影响治理主体间关系的重要因素、维系治理系统运转的关键要素。第三，数据与算法成为驱动治理过程的重要主体。在传统科层体制运作中，治理过程由个人或组织发起，而数据驱动公共治理的一项特征便在于数据、算法同样具有启动治理过程的权力与能力。

　　(二)数据驱动与治理模式变革

　　在数据驱动下，数字空间中的治理体系运作便有可能呈现出与常规治理的差异，这种差异主要通过改变治理主体间治理信号的传递方式得以实现。在前数字时代，以政府为主导的公共治理过程主要是一种基于单类事务的治理，治理信号的传递在常规情况下呈现出线性、单向且有限的特点。按照经典的政府过程理论，以政府为主导的公共治理过程可以被分解为意见表达、意见整合、政府决策以及政策执行四个主要阶段。在这一框架下，公共治理的过程主要以单件的治理事务作为串联。在常规情况下，这种治理模式具有以下特征：第一，治理空间与治理主体是相对稳定的。在前数字时代，对治理需求信号的采集主要是在特定的治理事务界限内进行的，且治理需求信号在形成之后主要在单条线职能部门内传递，这使得公共治理的运作场域保持在一种相对稳定状态，而同时承担治理任务的责任主体也保持着“条条块块”的稳定组织结构。第二，治理过程单向发展且存在着闭环的可能(见图1)。在常规治理中，公共治理过程是可闭环的，即从治理问题识别、议程设置、决策到执行存在着一个相对完整的闭环。在这种模式下，治理信号的传递是一个单向的线性过程。当然，在现实运作中，公共治理也常常面临非常规的复杂性困境。在一些公共事务治理中，治理体系常常面临着模糊性与不确定性，或涉及到多元而冲突的利益诉求，或在政策执行中因层级传导而出现不确定性，这使得治理系统也时常出现信息交错、多条线重叠、过程反复的复杂性治理现象，需要通过高位统筹、顶层设计、构建临时性协调议事机制等方式予以化解。数字时代的到来一方面加剧了公共治理的复杂性，另一方面也使这种复杂性治理存在着常态化应对的可能。

　　在数字空间内，基于数据驱动的公共治理呈现出差异化的信号传递方式。公共治理系统的高度数字化将治理流程的每一个环节都转化为数据，这意味着在实体维度的治理过程之外还同步存在着一个数字维度的治理过程。以政府为主导的公共治理过程不仅仅是对单类事务的治理，而是转化为对包含海量信息的治理数据的治理，数据成为了串联起公共治理过程的公共产品。这种基于数据的治理在表面上似乎只是常规治理过程在数字空间中的映射，实际上却会因为数字空间的复杂性、动态性、模糊性等特征而带来整个公共治理系统运作方式的变化(见图1)。

　　在数字空间的治理过程中，基于数字技术“大智移云”的特点，治理信号的生产与传递出现了与过往治理不一样的模式，即大规模地分布在多场域与多场景，且处于不断变动之中。具体来看，包括以下特点：首先，数据的体量远远超越过往，在多源、海量、异构数据汇聚与智能化算法监测下，治理过程中的任何主体行为都可以被采集为治理信号，进而触发治理过程，治理信号的数量呈现指数级增长，规模远超过往。其次，数据具有开放性与联通性，同时分布在多治理场域与治理场景中，海量数据借助数字技术的标准化特点可以实现互联互通，使得一类事务中的治理信号可以传递到另一类事务中并触发相应的治理过程。最后，数据本身处于不断变化中，由于数字技术可以支持实时而精准的数据采集与分析，治理信号处于持续的变化中。下游治理过程的信号可以更加及时、精准地传输到上游，并影响相应的治理行为。

　　在数据驱动下，治理信号的传递方式发生全方位变化，这意味着公共治理的工作流发生改变，并可能催生治理体系更深层次的变革。为了验证上述理论假设，本文将进一步探讨多维治理的理论内涵，并分析验证其所带来的治理模式变革的具体表现。

　　以数据为驱动，数字时代公共治理的多维化发展正推动着公共治理模式的转型。在具体地解释治理模式如何转变之前，仅仅描述多维治理的本质特征还不足以展现其全貌，而应该看到其对治理系统内各要素的深度改造，正是这些结构性要素的改变使得治理模式变革具备了可能。

　　(一)治理空间多维：“物理－社会－数字”

　　治理空间的多维化是多维治理最本质也是最显著的特征。数字时代的到来对公共治理最强烈的冲击便在于对运作场域的改变。进入数字时代，人类社会从“物理－社会”的二元空间逐渐走向“物理－社会－数字”的三元空间形态，出现了以数字化形式存在的经济生产方式与社会互动方式，这要求政府也进入数字空间中开展治理。然而，数字空间中的治理并非仅仅只是实体空间治理在数字维度的简单映射，所遵循的治理规则与实体空间往往是不同的。区别于物理空间，数字空间具有高度的流动性，所涉及信息的流动往往是高度变动且不确定的，这使得基于属地原则管理的传统公共治理模式难以适应在原有实体空间中建立起来的制度框架受到挑战。

　　具体而言，治理空间的多维化表现在多个方面：第一，实体空间的重叠。在数字治理中，基于海量数据采集与分析形成的治理问题在地域上容易产生外溢性，相关治理场域都可能被纳入治理过程，而不仅仅局限于某一时某一地的治理，治理过程的跨地域与跨时空程度不断加深，这种地域上的高度重叠也使得对治理责任的清晰界定存在困难，甚至不同地区所适用的制度框架也有差异，尤其体现在跨国界的社交网络平台治理中。第二，实体空间与数字空间的并存。随着经济社会的快速数字化，公共治理在空间上常常超越实体空间进入数字空间中运作，而数字空间治理并不能完全脱离实体空间运行。以平台经济治理为例，当前平台经济日益活跃的背后也面临着交易风险的增加，出现诸如“大数据杀熟”、搭售、隐私侵犯等平台经济风险，对这些交易风险的识别固然可以在数字空间内通过大数据监测、风险预警的方式实现，但是在识别出风险之后的线索核查与调查处置等治理行为仍旧需要在实体空间内进行，这种治理空间的并存在数字经济与数字社会的治理领域中具有较为突出的表现。第三，公私界限的模糊。数字时代重新定义了公域与私域，这使得公私界限在一些特定情况下会出现模糊化的问题。例如，私人话题通过社交媒体的传播成为公共话题；私人在数字空间内的行为涉及到更大的社会风险而被纳入公共事务的范畴；大数据等新技术应用也加剧了个人隐私泄露的风险。这种模糊化尚无法作为一种数字时代的普遍特征，当前主要表现在数字社会、网络空间等特定的治理场域。

　　上述因素的存在使得公共治理的运作空间始终处于高度变动的不确定状态，公共治理者不仅要应对数字空间本身的强外溢性与模糊边界问题，还需要解决好多重空间交织以及公私界限模糊所带来的复杂性难题。

　　(二)治理主体多维：“个体－组织－算法”

　　多维主义在治理主体层面的表现在于，个体、组织、算法等主体在公共治理过程中多类型、弥散性存在。这种多类型的主体存在不同于多元主体，而是将数字技术本身作为一种重要的治理主体，强调非人行政主体与个体、组织的跨维度协同关系。数字技术本身具有一定的自主性，这种自主性体现为技术在深度介入公共治理过程时，能够基于其自主决断能力影响甚至主导公共治理过程。数字技术在应用于公共治理初期更多作为一种强化治理效能的工具而存在，发挥辅助议程设置、决策制定的作用，但随着个体与组织在有效赋能的目标驱动下加深对技术的应用，数字技术自身的主体性逐渐显现，尤其以智能化算法对治理过程的高度介入为表现。算法不仅能够成为主体权力延伸与再生产的重要依托，其本身所具有的自主分析能力也支撑其成为公共治理的重要主体。在这种情况下，公共治理主体便从“个体－组织”的多元形态走向了“个体－组织－算法”的多维形态。

　　治理主体的多维化趋势贯穿治理过程的各个阶段。在治理需求的识别中，数字技术可以通过对海量数据的系统归集与精准分析识别出潜在的治理需求，并直接形成相应的政策议程。在治理方案的设计阶段，数字技术可以基于高精度算法设计出较优的政策方案，使得原本在复杂系统下无法完成的政策设计即时完成。以国土空间的数字化治理为例，过去由于国土空间规划的高度复杂性，涉及到地理信息、交通设计、耕地保护等一系列问题，地方政府在土地规划时往往难以直接形成最优方案，需要经过上下级政府反复沟通方可实现相对优化的规划设计。近年来，国土资源数字化平台在各地帮助地方政府通过卫星遥感影像与智能化算法直接形成高精度的规划方案，缓解了国土空间治理的复杂性困境。在政策的执行阶段，数字技术也可以通过对公众偏好的精准分析实现治理与服务效率的优化。

　　治理主体的变化使得公共治理主体之间信息的快速传递与处理具备了能力上的可能性。当然，这并不意味着数字技术成为唯一治理主体，随着技术主体性的不断强化，个体与组织也需要在治理决策中重新界定自身角色。高度依赖算法的治理过程不可避免地具有较强的刚性，这可能导致治理结果片面强调效率导向而与公共价值相悖。关于这一点，尤班克斯已有论述：“它将‘我们是谁’和‘我们希望成为谁’这些原本共同完成的社会决策进行重构，将之变成了一项系统工程问题。”尽管数字化主体的出现极大地提升了治理系统的自动化与精准化程度，其仍旧无法脱离个体或组织而存在，数据与算法主导的治理过程需要其他行政主体的及时介入与纠偏。

　　(三)治理资源多维：“数据－算法－算力”

　　多维治理在资源层面的表现在于，在数字空间内，治理主体之间以数据作为联通的关键资源，以算法、算力作为驱动治理过程的基础设施，形成不同于常规治理资源的数字治理资源。通常来说，治理资源包含财政资源、人力、组织能力、制度供给等要素，而这些要素在数字维度的治理中不再是最核心的治理资源。在数字维度的治理中，数据串联起不同治理主体，连接治理过程。数据作为一项关键治理资源具有多个层面的意义：一方面，数据对于治理过程的主体性与驱动力被最大程度挖掘，尤其因为公共数据具有体量大、标准化、全场域的特点，可以帮助现有治理体系实现对治理问题的充分挖掘、政策方案的优化制定、政策效果的及时反馈，从而实现治理效能的提升。另一方面，数据也成为公共治理的一种权力来源。如斯尔尼塞克所言：“数据是一种被提取、被精炼并以各种方式被使用的物质。数据越多，权力越大。”数据成为核心治理资源，意味着对数据所有权的掌握将是推动治理过程的必要条件，而数据资源在科层组织内的分布也将使现有的组织权力架构产生变化，并进一步影响组织的运转效果。与此同时，算法与算力成为数字时代公共治理的新资源要素。算法作为数字技术的一种具象化体现，能够在给定数据的基础上实现治理方案的最优化计算，这将直接影响数字技术实现特定治理目标的能力。算力则更多作为一种基础设施为政府强大计算能力形成支撑。作为数字维度的新型治理资源，与数据资源相同，算法和算力的分布状态也将对治理效能产生影响。

　　治理资源的多维化发展构成了治理系统内治理信号快速传递的重要条件。由于数字技术具备标准化、联通度高的特点，这使得大量标准化的治理信息可以在不同治理主体之间实现自由流通，而算法与算力也可以通过统一的数字基础设施平台实现下放，进而确保各治理主体、过程之间的联通得到资源配置的支撑。

　　在数据驱动下，公共治理在空间、主体、资源等多个层面都发生了系统性变化，这种变化将会进一步传导到公共治理的运作模式中，带来治理运作模式的变革。作为一种具象化体现，多维治理的模式特征表现为治理过程的立体化、治理职责的分层化以及支撑治理运作的组织结构的动态化。

　　(一)治理过程立体化

　　治理过程的立体化是多维治理最显著的模式特征，是传统公共治理各要素在数字化推动的多维化发展后所形成的一种创新性的治理模式，其核心内容是指公共治理的各类事务能够突破过往单条线、分层级、分散推进的运作模式，各事务的治理可以实现即时、高频、无缝隙联动，治理过程从平面、单维走向立体、多维。

　　各项治理要素的多维化发展为这种新治理模式的出现提供了动力。在空间层面，治理空间的多维化显著地增强了治理事务的跨地域、跨事务关联，由于数字治理空间的拓展，政府需要突破既有的实体空间，在数字空间中发挥治理作用，这就导致政府需要承担更多新的事务。同时，数字空间边界模糊、动态性的特点使得治理事务之间产生较强的关联，发生在某一领域、地域的事件所产生的风险可能会在较短时间内外溢到其他领域或地域。因此，治理空间的多维化实际上提供了治理过程立体化的必要性。在主体层面，治理主体的多维化发展使得治理过程的立体化具备了能力上的可能性。数字化主体在公共治理中出现并成为治理过程的重要主体，这直接改变了过去的治理主体间的联动方式，由于数字化主体可以实现即时、高频的互动，治理主体可以在数字平台上实现真正全方位、全场域的深度协同，而算法主体的存在也可以极大程度地提升主体间的协同效率，因为智能化算法可以高强度地处理基于海量数据形成的治理需求，并为其他治理主体的作用发挥提供技术支撑。在资源层面，治理资源的多维化发展则使得治理过程的立体化进一步可能。以数据作为核心资源，在治理数据的自由流通下，携带着特定治理信号的治理数据可以将不同治理过程串联起来，这意味着只要治理主体获取了相关的治理数据，便可以启动治理过程，治理过程的立体化联动真正具备了技术上的可行性。

　　具体而言，公共治理过程的立体化转型体现为多个面向的高度关联：第一，跨事务关联。某一类治理事务可能会与其他治理事务产生关联，在该类事务治理中发现的问题可能会驱动其他类型事务的治理过程。第二，跨时间关联。在相对下游的治理过程中积累的数据可以及时地传回到上游治理者，并驱动上游治理行为的调整。例如，在下游的政策执行中所形成的关于政策效果的评估数据可以同步到政策制定部门，而政策制定部门可以综合评估数据与初始数据对政策方案进行实时分析与调整。第三，跨地域关联。不同管辖区域的治理事务之间产生强关联，某一项治理数据尽管可能无法直接驱动当地的治理过程，却有可能因为其所内含的信息量而对其他地区的治理效能优化产生价值，从而驱动其他地域的治理过程。

　　在地方实践中，治理过程立体化越来越成为一种数字治理效能提升的普遍发展方向，尤其体现在数字政府建设的先行地区。例如，杭州城市大脑自2016年建立以来，从早期的“数据治堵”向更多城市治理场域拓展，到2021年已经覆盖交通、城市管理、卫生健康、基层治理、产业发展等11个重点领域48个应用场景。当前2．0时期，其功能进一步精简，形成了集政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、社会治理“一网共治”的“三张网”功能体系，各条线治理数据在互通共用的基础上通过实时监测、数据挖掘、智能化分析实现城市问题的整体性治理。上海市的“一网统管”在建设初期主要服务于城市运行的网格化管理，但在随后的发展中逐渐形成了汇集50多个部门185个系统，贯通市、区、镇三级，覆盖经济治理、社会治理、城市治理的城市治理综合性数字平台。上述地区的数字治理实践体现出治理过程立体化的发展趋势，立体化并不只是治理事务在同一个数字平台内的集中治理，而在于城市治理诸多职能的整体性治理与治理系统运作模式的变革，多条线、多区县的治理系统可以实现数据、算法、流程的融合，治理系统运转的分散化、属地化、时序性等特性被较大程度地弱化，公共治理体系呈现出高度敏捷、协调、整体联动的新特点，为复杂性治理提供了数字化的解决方案。

　　(二)治理职能分层化

　　治理过程的立体化是多维治理在模式上的外显，但是这种过程转型并不是无成本的，因为治理过程的高度联动需要相应组织运转体系的支撑，而公共部门已有的纵向同构、分散执行的职能体系与条块分割的组织结构并不能够有效地适应治理过程立体化的需求。因此，治理过程的立体化发展会进一步带动公共治理系统更深层次的转变，由外在的治理过程变化走向职能体系与组织结构的转型。

　　在组织职能层面，公共部门的职能体系将走向显著的分层化。多维治理的本质就是在既有公共治理过程中拓展出数字化的新维度，这个新维度在数字空间内运作，遵循着以数据为驱动的运作逻辑，并带动着公共治理效能的提升。然而，数字维度的出现也使得组织必须面对新的问题，即如何解决数字化主体的协同与数字资源的配置。一方面，数字化主体在数字空间内的高效运作需要部门具备相应的技术能力支撑，而常规主体在与数字化主体的协同中也需要能够实现对高频化、立体化公共治理过程的适应。另一方面，数据与数字基础设施的均衡化配置也会直接影响治理模式转型的实际效果。应对上述挑战，最有效的方式便是推动组织内职能体系的专业性分工，其最显著的表现便是数据治理职能的独立，数据治理部门逐渐作为一个相对独立、专业化的职能部门运作，承担组织内的数据资源管理与数字技术支撑职能，成为各部门推动履职过程数字化的中枢。近年来，各地加快数据资源管理部门的成立，省级数据资源管理部门的机构设置呈现出数据管理职能集中化与综合化的特点，体现出在数字政府建设加速的背景下，为了实现数字资源的有效配置，公共部门职能体系的专业性分化趋势。在纵向上，这种职能分化表现为原来职责同构的各层级政府之间基于数字资源与技术能力的分责，由高层级政府承担数字空间内的相关治理职能，而基层政府则更多承担治理过程中实体治理的部分，纵向政府职能体系呈现出异构化的演变趋势。

　　(三)组织结构动态化

　　在组织结构层面，治理过程的立体化也将推动政府组织结构的动态化转型。治理过程的立体化发展意味着治理过程牵涉到的主体将是不断变化的，随着治理过程的进行，跨地域、跨层级、跨事务的治理部门都可能与治理过程产生强关联，使得组织结构呈现出多重网络化的整体特征，组织形态表现为多重网络的交叠。这种高度关联状态区别于以往治理协同模式，特别体现在时间上的快速变化，即随着治理过程的深度推进，治理主体可能会不断变化。因此，治理主体间的协同必须做到及时性与无缝隙。跨层级跨部门的不同主体能够突破协同在数据资源、管辖权限、制度规则等方面的障碍，构建出紧密的组织协同网络。同时，这种协同网络的组织结构应当是灵活可变的，能够根据治理需求的变化而不断纳入新的部门，组织结构突破了常规的“条条块块”组织架构的限制，呈现出显著的动态化特征。相较于临时性协调议事机制，组织结构的动态化发展更加强调协同网络动态变化的常态化与低成本，即各部门无需通过高昂的组织、政治、人力资源成本即可实现与其他相关部门的协同。

　　近年来，对组织结构与制度体系的建设是各地数字政府发展中的一项重点议程。山东省在《“十四五”数字强省建设规划》中提出，“完善上下贯通、执行有力的组织体系，建立健全跨层级、跨区域、跨部门的协同推进机制”。四川省在《“十四五”数字政府建设规划》中提出，“强化省、市、县多级协同”，“鼓励省、市(州)共建数字政府应用场景，打造上下贯通、分级协同的政府治理体系”。数字政府建设中体制机制建设的重点不仅仅在于实现一次性的协同，而在于实现整个政府组织体系内协同的常态化与无缝隙化。具体来看，以浙江省为例，浙江省在数字化改革中强调建立跨部门、跨层级、跨领域的多跨协同业务模型，实施重大需求、多跨场景、重大改革“三张清单”。同时，为了减少组织结构动态化的体制障碍，浙江省以省委高位统筹推进数字化改革工作，在工作规则方面发布了《关于加强重大应用统筹管理工作的通知》等政策文件，在制度规范方面则发布了《浙江省公共数据条例》等一系列法律法规。上述事实表明，动态化是深化数字治理在组织结构层面的必然走向，数字治理的深入将逐渐解构韦伯意义上的传统科层组织架构，推动组织架构走向灵活与动态化。

　　科技革命塑造人类社会新的生产生活方式，也带来公共治理的革命性变革。在过去，技术与公共治理之间更多呈现出弱连接状态，技术的进步并未能深度影响公共治理，更无法撬动治理体系的变革。因此，过往公共治理的实践与研究更多基于外部环境与组织自身发展的动力形成，包括基于行政组织与公共物品的研究。在数字时代，技术的进步第一次与公共治理呈现出强连接状态。随着数字技术在公共治理中的广泛与深度应用，数据取代行政组织、公共物品而成为公共治理的基本单元。在数据驱动下，公共治理的场域与规则都发生了变化，形成在数字空间中运作、以数据与算法为规则的新治理形态。为了理解数字技术变革的力量，需要回归治理系统的底层逻辑，剖析治理系统多维化转型的实现机制及其在治理模式上的表现。

　　本文聚焦数字时代公共治理的新形态与新模式，发现数字技术对公共治理模式的影响来自于驱动要素的改变。在数据与算法驱动下，公共治理各环节各主体之间的信号传递方式发生变化，并带来公共治理运作模式的转型。进一步地，本文探讨了以数据与算法为驱动，公共治理在空间、主体、资源三个方面的多维化转型，包括治理空间从“物理－社会”的二元空间转向“物理－社会－数字”三元空间，治理主体呈现出“个体－组织－算法”的新体系，治理资源转变为“数据－算法－算力”的新资源。相应地，公共治理有望从过往的平面模式走向立体化，实现跨事务、跨时间、跨地域的高度关联型态。同时，这种治理模式变革将驱动作为关键治理主体的政府在职能与组织结构方面的转型。在职能方面，从“上下同构、分散执行”的职能体系转向基于专业性分化的新型政府职能体系。在组织结构方面，条块分割的科层组织形态将逐渐转向多重网络的立体协同型组织，而且协同网络的动态性也将进一步提高(见表1)。

　　多维治理的产生与发展打开了未来公共治理的一扇窗户。当前，公共治理系统的数字化转型尚在进行时，其所带来的新治理形态尚处于初级状态。随着数字技术的进步及其在人类社会与公共治理中应用程度的加深，元宇宙、数字孪生等新数字空间型态成为现实，未来的治理系统转型将有望催生出更具革命性的治理模式。从现阶段来看，公共治理的多维化转型启示政府需要设立新的创新议程以积极应对，这种创新不仅包括制度安排的创新，还包含着组织文化、资源、理念等方面的革新。它包括但不限于以下三个方面：第一，打造适应多维治理的组织体系与组织文化。治理过程的立体化多维化发展固然会倒逼科层组织形态的转型，但是这种转型的背后需要强有力的制度保障与宽松的组织文化支撑，应当形成变革型组织的制度环境，健全部门多跨协同的制度体系、项目管理、财政保障等机制，推动组织从临时性协同走向常态化、多跨协同。第二，加快数字资源下放与新技术应用。高效协同的数字治理体系需要数字资源的支撑，应充分发挥数字资源可流通的特点，加大数据、算法、算力等数字资源向基层下放，并推动数字资源与传统治理资源的融合。同时，加强对新技术应用的探索力度，完善技术创新试点示范机制，不断探索新技术在公共治理中的应用与影响。第三，关注传统治理体系与数字治理体系的融合。数字治理的发展是一个渐进的过程，在新旧规则的转换期，也应注重数字治理体系与传统治理体系的融合，结合组织自身的组织架构、数字资源、数字素养制订适宜的数字化发展路线与策略，避免技术应用引发的快速变革超出组织的承载能力。