【荐文】张贤明 | 政府治理现代化的价值支撑、双重规范与韧性建构

摘要： 政府治理是国家治理的核心组成部分。基于国家治理现代化的总体要求，政府治理现代化可以从价值支撑、双重规范与韧性建构等三个方面进行把握。党的领导与人民民主是政府治理现代化的价值支撑，其中蕴含党性与人民性的基本关系，二者深度融合、有机统一；责任牵引与法治约束是政府治理现代化的双重规范，在责任和法治的共同作用下，政府治理体系才能规范而有活力地运行；顶层设计与地方创新是政府治理现代化的韧性建构，二者的相互配合适应了大国治理的需要，保证政府治理体系有效应对各种风险与挑战，适应新情况与新环境。

关键词：中国式现代化；政府治理；党性与人民性；责任牵引；法治约束；顶层设计；地方创新

责任是民主政治与现代公共行政的核心，在现代政府治理体系的构建过程中，最为首要的就是责任，而其次才是行政效率。事实上，责任政府也是当代中国政府治理体系的构建原则与基本目标。当代中国政府治理体系既遵从了现代民主社会对责任政府的基本要求与价值原则，也融合了中国政治文化传统中的积极要素，构建出符合中国特色、内嵌中国传统元素与现代政治价值的责任型政府治理体系，这一政府治理体系也深刻地折射出相应的制度优势。

首先，当代中国政府治理体系以“责任本位”为构建原则。责任本位指的是以责任而不是权力来构建并完善政府治理体系，以责任为首要目标确定政府的功能、划定政府的行为边界，政府权力则是履行责任的资源与保障。只有坚持责任本位的政府治理体系，才能更好地秉持其理想信念、实践其历史使命，并矢志不渝地践行“以人民为中心”的责任向度。在某种意义上，“责任本位”源于中国政治传统，并在现代公共行政实践中不断深化创新。如果说西方是“权利社会”或者“权利政治”，那么中国自古以来就是“责任社会”或者“责任政治”。虽然中国传统社会讲求的责任更多偏向于伦理责任，现代社会所强调的责任是道德责任、政治责任、法律责任等多元化的责任，但是“责任本位”下的政府治理体系的运作逻辑依然强调了责任的优先性：一是明确政府的“党性”与“人民性”，否定了政府是凌驾于公民和社会之上的官僚机构；二是强调政府功能的“服务导向”与“需求导向”，即政府的核心目的是服务社会与公众；三是政府创新与变革的实质性原因在于疏通责任履行的梗阻，进一步明确而不是扩大政府的权力边界。在“责任本位”的理念之下，政府治理体系的权责配置需要遵循两个原则：一是遵循“以责确权”的原则。传统权责配置往往遵循以权定责的理念，暗含着权力衍生责任的逻辑，即责任是权力的附属，责任本质上是对权力的约束。实践证明，权力的本性与天然冲动导致其带有突破责任束缚而走向无限扩展的滥用趋势。“以责确权”是根据政府责任清单授予政府与责任相匹配的权力，所赋予的权力大小应以满足责任履行为限。二是遵循“权责统一”的原则。作为组织设计与公共行政的重要原则，权责统一是责任政治建设的基本前提，意味着公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配。一方面，要明确不同层级、不同部门的组织目标，防止层级之间、部门之间的责任冲突；另一方面，要在下放责任的同时，授予下级与履行责任相匹配的人力、财力等资源。

其次，当代中国政府治理体系在尊重经济社会发展规律的基础上调整责任机制。责任机制的调适与创新既力求满足社会与公众的需要，又通过机制体制改革为责任履行创造良好的环境，进而回馈于经济社会发展。一个负责任的政府并不是与生俱来的，而是在时代的变迁中根据社会经济事实以及公众的需要调整结构、优化体系，进而形成的。政治文明的发展史昭示着政治发展的过程也是责任不断制度化、明确化的过程。从改革开放以来政府治理体系改革的基本思路来看，政府治理体系的责任建设在不同的历史阶段表现为不同的目标，体现为不断明确不同类型责任的基本内容与具体功能并将其制度化的建设过程。在改革开放初期，重振经济、恢复正常的生产生活秩序是国家与社会建设的当务之急，因此这一阶段的责任制度建设以保障经济生产为核心。随着社会主义市场经济体制的正式确立，政府治理体系改革朝向现代迈进，不断建立起与社会主义市场经济体制相配合的政府治理体系，以提升公共治理的效能。随着经济社会发展走向深入，社会各领域与各阶层所暴露出的问题更加多样，在问题导向之下，政府治理体系的改革也着力于细化、强化针对不同领域建设的责任。改革开放40多年来的政府治理体系改革历程表明，为了推进社会主义市场经济体制的建立与完善，行政领域的责任建设步伐更加紧凑密集，以机构改革、确定职能为重点，并将问责制度作为政府责任落实的保障。

责任在本质上是一种朝向特定目标与特定对象的行动，因此责任对于政府治理体系而言更多强调了组织或者制度的“主动作为”，以责任为视角透视政府治理体系的意义，在于其所具有的“牵引作用”。在此意义上，责任作为一种动力，旨在激励行政组织及其成员在党性与人民性的感召下尽其所能地完成组织目标，然而责任并不是独立作用的，现代社会中的责任虽然可以始终以伦理的方式内在驱动责任主体的行动，但还需要某种外在的控制来塑造特定的行为规范，以保证责任确定与分配的适当性以及履行的有效性，也就是需要法治的约束。党的二十大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，在中国特色社会主义的情境下，受到法治约束的政府治理体系具有如下三个方面的特征。

第一，行政职责法治化。行政职责的法治化意味着将政府责任的内容通过规则的形式固定下来，使其发挥稳定、持久、常态化的功能。现代国家的基本特征就是规则的稳定性和行为的可预期性，如果国家失去了稳定的规则，那么政治社会就会失序，使人们陷入不安全感之中。对于政府而言亦复如是，政府只有行使制度化的职责，才能有效地实现社会管理与公共服务，才能常态化地妥善处理并完成好各类目标。法与国家的一般理论指出，“凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关”，一旦政府的职责失去了规则的约束，一方面政府的权力会重新将责任吞噬，并走向权力寻租与权力滥用，进而导致腐败；另一方面，政府也难以实现有效的公共事务治理，在朝令夕改中也会失去公众的信任。提升行政职责法治化的水平，需要从以下三个方面着力：其一，遵从行政机关职权法定的原则。党的二十大报告提出：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”这既是法治政府建设的基本要求，也是法治政府的逻辑起点。其二，提高立法质量，为政府的权责法定、依法行政提供依据。变化社会的客观事实表明，一次性立法不可能解决所有问题，立法机关要与政府保持持久的沟通，将经济社会发展面对的新问题纳入立法议程当中，坚持“立改废释纂”并举，尤其推动重点领域立法。其三，推动行政立法法治化。行政立法不仅要在实质上坚持法律优先的原则，任何部门规章与地方性法规不得与宪法和法律相冲突，也要在行政立法程序上遵守法律， 加强行政立法公开和公众参与，有效约束行政立法过程中的部门利益，实现社会公共利益。

第二，府际关系法治化。府际关系可以从横向与纵向两个维度展开。横向府际关系主要指涉同一层级不同区域内政府之间关系。随着公共问题的复杂性与跨区域性加深，跨区域、跨部门合作在现代社会显得尤为重要，区域之间、部门之间形成协同治理的模式共同解决棘手的公共问题，如环境治理中跨部门与跨区域合作已经成为一种常见的治理模式。横向府际关系法治化旨在通过法定的方式确定政府之间、部门之间沟通与合作的模式，针对特定的公共问题将碎片化的组织整合成一个制度化运作的整体。纵向府际关系则主要指涉纵向治理体系中不同层级政府之间的关系。我国纵向治理受制于政府治理体系层级繁复的特征，在特定的治理目标中往往采取运动式治理等非常规手段，虽然这些非常规的治理方式能够短平快地解决一些治理难题，在短期内释放出强大的治理效能，但这种效能往往是短期的、暂时的，甚至存在违背法律、损害社会公众利益的情况。在纵向治理体系法治化中，要保证纵向层级之间实现法律主导的事权划分，通过国家立法的方式明确从中央到地方的权责划分标准，将纵向治理体系之间的关系按照权责对等、公平效率的原则在法律层面加以细化，保证纵向治理体系之间法律关系与行政关系的协同并进。

第三，行政过程法治化。公共行政实质上是将政策转化为实际的治理产出的过程，总体包含决策与执行两大环节，行政过程法治化也可以相应地划分为决策过程法治化与执行过程法治化。科学决策、民主决策是行政决策的基本要求，但是科学民主的有效性还需要法律保障，依法决策也因而成为科学决策与民主决策的基础。决策过程的法治化可以从两个方面展开：一是行政决策权限合法，即行政组织的决策要立足自身的权限与责任，决策内容要符合宪法与法律，不能够越权决策、越级决策、违法决策；二是行政决策程序合法，行政决策必须严格遵守法律程序，加强决策透明公开。执行过程法治化也可以沿着两条路径：一是加强对执行过程的监督。监督是现代政治生活的重要机制，核心是使责任主体制定公共政策和推动公共政策实施的政治行为符合法律规范，并且符合政治责任评价者的意愿和要求。监督的前提是信息公开，政治生活的现代转型使信息公开成为普遍的政治机制，因为信息公开可以使权力拥有者作出更可信的承诺，通过提高透明度获得公众的支持。信息公开的过程也应遵循法律的规定，要明确何种信息能够公开，何种信息不能公开。二是确保自由裁量权合法。自由裁量权既是政策执行过程中不可或缺的要素之一，也是行政人员在政策规定不到或者组织目标模糊之处的变通能力。由于自由裁量权可能会损害公众利益，故而行政过程法治化要求明确自由裁量权使用的条件，即当且仅当在制度或者规则难以触及时，或者在规则与目标发生冲突的情境下，自由裁量权才有使用的必要性，并且自由裁量权的运用也需要接受公众的监督。正如法学家哈特所言，我们需要判断自由裁量权不可避免的原因以及确定行使自由裁量权的最佳条件。

中国政府治理体系的特殊性在于单一制之下的层级制，面对的现实则是疆域辽阔、人口众多以及区域环境与民族构成多样。政府治理面对的核心问题之一，就是要应对中国国家治理的庞大规模以及深刻的复杂性。虽然中国政府治理体系在一定程度上呈现“一统体制”的特征，但在统一性中蕴含灵活性，在整体性中嵌入了创新性，这既是中国特色社会主义政府治理体系继承的传统政治遗产，也是其内在的制度韧性（Institutional Resilience）。

历史上，中国历朝历代都有着统一的理想，但由于经济社会发展水平等原因，中央对于地方的控制处于薄弱的状态，而为了改变这种政治状况，历朝历代分别进行了不同的政治设计，以强化中央对地方的控制。对比之下，疆域庞大的罗马帝国最终解体，也反证了传统中国对中央与地方关系维系的有效性。同样也需要看到，传统中国的中央与地方关系存在相当的脆弱性，中国传统社会的“历史周期率”就是这种关系脆弱性的证明。新中国成立之后，中央与地方关系同样几经变迁：新中国成立初期，中央与地方关系在放权收权中反复循环；改革开放之后，中央与地方关系调整则在宪法框架内采取边际性调整方式，具有温和的、连续的、长期的、边际性等特点。随着中国特色社会主义建设不断深入，党和国家不断调整中央与地方关系，形成了发挥中央与地方积极性、促进中央与地方协同发展的形态，在保证中央政府权威与政策统一性的基础上，给予地方一定的自主性空间以解决地方出现的个性问题。显然，在中央和地方关系视域中，如果上级对下级采取过于严厉的控制手段，那么唯上的责任可能压倒一切，地方难以将基层公众利益置于工作重心；如果中央缺乏足够权威，则可能导致整个政治体制崩溃的灾 难性后果。对于中国这样超大型国家而言，纵向治理体系或制度体系的设计特别需要注重多重平衡，增强体系的韧性。

首先，政府治理体系的组织结构调适优化。政府治理体系的组织结构调适旨在提升其组织能力与治理能力，传统政治思维往往基于层级制结构，试图通过扩大组织规模的方式来拓展组织能力，反而往往出现机构臃肿、效率低下的现象。基于现代化背景和要求，政治治理体系的组织结构调适优化则需要特别注重两点：一是技术赋能对组织结构调适优化的促进。毋庸置疑，现代技术为政府治理体系的组织结构优化提供了重要机遇，通过信息技术“智能化”整合不同层级的政府资源、重塑政府职能、推进组织机构转型，运用数字化共享技术构建新的政府治理体系，既有利于通过打通沟通壁垒和流程再造实现精简组织规模和层级，又能调节资源配置缓解国家一统体制与基层有效治理之间的紧张关系，助推政府治理从高度集中的计划控制走向以公众需求为导向的灵活应对、精准服务模式。显然，现代技术驱动的组织机构改革既不是现有机构的简单合并，也不是机械的政务上网，而是利用技术集成赋能政府治理体系创新，以全局视野寻找满足当前公众多元需求的职能重构，是政府治理体系组织结构调适优化的系统性变革，包括政府治理体系的管理幅度与层级、政府治理体系的上下对口方式、政府治理体系的基层延伸等系列内容。二是层级制结构向递归制结构的转向。政府治理体系现代化的基本方向是由传统的层级制结构转变为递归制结构。在传统层级制结构中，等级链条越低组织能力越小；而递归型组织的复杂性管理能力立足组织系统内部不同子系统所具备的复杂性管理能力，而子系统复杂性管理能力的提升取决于其自主性，也就是强调组织中不同层次的独立性和自主性，通过赋权调动不同层级的潜力，以应对不同层级组织所面对的复杂问题。递归型组织作为一个具有回应性的组织，必然要对自身涉及的其他主体保持高度的敏感性，而这种敏感性正是判断一个组织或制度是否具有灵活性、适应性即韧性的重要标准。

其次，政府治理过程的政策流程贯通。政府治理现代化有赖于政策的有效执行，而政策过程往往在复杂的组织形式中进行，组织的复杂性会深刻影响政策过程的流畅以及政策执行的效能，尤其在中国这样的单一制国家中，政策沿着多层级的政府治理体系自上而下传递，具有相当的复杂性和特殊性。政策过程与组织复杂性的关系基本表现为组织中的层级越多，组织的治理成本就越大，政策传递“失真”的可能性就越高。在中国政府治理的纵向实践中，政策过程往往会陷入“政策统一性”与“执行灵活性”的矛盾中，并且政策传递也存在“层层加码”“政策异化”等问题，这不仅影响政策的有效实施，也在一定程度上损害了中央权威，挫伤了地方积极性。实现政府治理过程中的政策流程贯通需要从以下三个方面着手：一是明确不同层级政府在政策过程中的角色定位。政府治理体系中的上下级之间政策传递以及资源分配的基本模式影响着政策执行的动力，而不同层级在政策过程中的角色和功能并不一样。中间层级政府既要承接上级的政策，又要将政策传递给下级，基层则是政策过程中的最后环节，是决定政策实际效能的层级。二是要基于中间层级角色功能解决政策过程的“中梗阻”问题。政策过程的“中梗阻”主要出现在中间层级的政策传递过程中，为此就需要分析中间层级政府在政策传递过程中“转包”政策的适应性问题，通过沟通实现上下级之间针对政策目标、政策预期结果、政策执行环境等方面信息的对等，建立起上下级之间的组织沟通与政策衔接机制，有效破解政策传递或“转包”中的失真问题。三是健全基层政策执行活力的保障机制。基层作为政策过程的“最后一公里”，也是衔接国家与社会、政府与公众的核心层级，政策执行效果往往集中体现在基层，如何激活“最后一公里”的效能是发挥政府治理效能的核心。一方面，要赋予基层一定自由裁量权，因为自由裁量权是基层拥有的基本权利，是政策灵活执行的保证，同时也要防止自由裁量权的不合理放大或者滥用损害公众利益、破坏治理效能；另一方面，要优化基层资源配置，因为基层资源分配是保障基层有效执行政策、承担公共服务职能的物质基础，应确保基层有人、有权、有物，达到将人留在基层、把问题解决在基层、让满意度充满基层的理想状态。

最后，政府治理创新要先试点后推广。整体性全局性的改革对于中国这样的大国来说不仅具有高成本，也具有高风险，所以政府治理创新需要寻找分散治理成本以及降低改革风险的路径，而先试点后推广已经成为中国成功的重要路径。先试点后推广的政府治理创新体现了中国国家治理的基本逻辑：一是通过地方治理创新推动整体的改革进程。实践证明，一些地方政府进行的一系列创造性改革，不仅提高了地方的治理效能，而且在不断推进与调整中形成普遍性的经验，一些基层社区创新的治理经验也在推广中推进了基层治理现代化的水平。政府治理现代化的重要判断标准之一，是政府治理能否为经济社会发展提供足够的动力和活力，而动力和活力的基本来源之一就是地方或基层在治理过程中的创新性实践。在此意义上，没有地方或基层创新，政府治理现代化就可能会失去生机与活力，从而影响中国式现代化的发展进程。二是基于分散与控制政治风险的考量。中国超大规模的国家治理是一个复杂的巨系统，顶层设计和中央权威无疑至关重要，但地方或基层创新也不可或缺，整齐划一的顶层设计可能难以直接适应不同地方或基层的创新需求，然而地方或基础创新也不可避免地存在偏差甚至失败的风险，从而导致中国治理这一庞大系统的运转失灵。在此意义上，地方或基层创新只有在经过实践检验不仅是个案的成功，而且是经过总结提炼并确实为具有普遍意义的模式之后才能推广，从而分散或控制潜在的风险。总而言之，如果不能给予地方权力以解决地方性问题，那么地方性问题就可能会扩展成为全国性问题。为了防止全国性问题的产生，就要从国家治理的微观层面入手，在每个微观层面的有 效治理中提升国家治理的总体效能。