【荐文】陈思丞 夏昕 | 创造性执行中的冲突与修正:以超编部委单位养老保险制度改革为例(2015—2022)

作者简介：

陈思丞，清华大学公共管理学院副教授，国家级青年人才计划入选者。研究领域：政策过程理论、政策执行、组织声誉管理。

夏昕，清华大学公共管理学院博士研究生。

引文参考：陈思丞、夏昕.2024.创造性执行中的冲突与修正:以超编部委单位养老保险制度改革为例(2015—2022).[J]. 公共管理评论,6(3):网络首发

政策执行关系到政策目标的实现,是政策落地的最后一公里,是善政得以推动良治的关键一环。习近平总书记在党的二十届一中全会上提出要求,“要因地制宜、因时制宜,紧密结合各自实际,开动脑筋、主动作为、大胆作为,创造性开展工作,真正让党中央决策部署落地见效,坚决克服空喊口号、机械执行、消极应付等不良倾向”。李强总理也多次强调要提高创造性执行效能,既要有坚定的原则性,又要紧密结合各自实际发挥能动性和创造性,把党中央的决策部署贯彻好、落实好(《中国行政管理》编辑部和行云, 2023)。

“创造性执行”不是以“目标替代”与“擅自改变政策内容”为手段的变通执行,而是将政策目标与实践情境结合起来,通过政策调适有针对性地降低政策模糊性、政策冲突性,保障中央政策目标的有效执行(张翔, 2019,2023;陈思丞等,2024)。

由于现实世界的复杂性和不可预见性,政策制定阶段很难有完美的政策,冲突性成为政策执行过程中无法回避的问题(Oosterwaal and Torenvlied, 2011)。因此,为了推动政策落实见效,跑好政策落地的最后一公里,政策执行部门理应结合实际情况创造性执行政策,化解政策冲突,而不能消极地象征性执行。

政策冲突性是指政策制定与执行过程的多个参与者存在政策目标认同上的不一致,具体表现为政策目标之间、政策执行手段之间、相关政策之间、政策相关群体之间基于利益和权力的博弈和平衡过程(胡业飞和崔杨杨, 2015)。在我国,央地之间、地区之间差异明显,不同部门各有其责,因此多数政策在制定时以原则性和宏观性内容居多。政策内容的模棱两可、执行路径的不明晰、不同政策之间的目标冲突都使政策制定者、政策受众和政策执行者深陷冲突的泥潭,妥善处理政策冲突性成为促进政策成功执行的关键(贺东航和孔繁斌, 2011)。因此,探索政策执行过程中冲突性的形成、演变、影响和消解是政策执行研究领域非常重要的理论命题之一,对于提升创造性执行效能、确保党中央决策部署落地见效具有重要的现实意义。

学界对于政策冲突持有三种观点。第一种认为政策冲突是有害的,将政策冲突归为政策执行阻滞和执行失败的原因(何佳旭等, 2022)。第二种认为政策冲突是有利的,掌握政策资源与策略的人们基于各自不同的价值与信念形成不同的政策倡导联盟,可以在冲突中创造政策的平衡力,实现政策的执行(Paul et al. , 1988)。第三种将政策冲突看作政策的中性特征,政策冲突性并不是决定执行失败或执行成功的主要因素。在政策模糊和冲突的不同组合下,决定政策执行成功与否的支配性要素不同,最终政策执行的形式也不同(李妮, 2018; Matland, 1995)。

虽然已有研究关注到了政策的冲突性,但均将其视为静态特征,忽视了政策执行过程中冲突性的阶段性变化。另外,既有文献探讨地方政府面对政策冲突时所采取的象征性执行和政治性执行等变通式执行方式的居多,而较少关注部委层面的政策执行困局,未能系统性梳理部委机构破除政策执行困局、推动政策修正的创造性执行过程。

与地方政策执行相比,部委层面的政策执行具有执行者与被执行者行政地位差距小、信息不对称程度低和政策反馈渠道通畅等特征。机关事业单位养老保险制度改革与每个国家公职人员息息相关,而且与前端人事、薪资、编制等管理制度密切相关,研究这一政策在部委层面的执行过程具有典型意义。本文力图通过对 2015 年到2022 年国家机关事业单位养老保险制度改革政策执行过程的研究,重点关注部分超编单位养老保险制度改革的执行困局及其解决过程,回答部委机构如何通过创造性执行来修正政策的冲突性这一问题,为确保党中央决策部署落地见效提供相关参考。养老保险制度改革政策的政策执行者在地方和中央有所不同。地方机关事业单位的养老保险业务由当地社保经办机构负责执行,京内中央单位养老保险经办工作由中央部委的直属事业单位 A 机构(本文隐去具体单位名称)统一组织并安排经办,京外中央单位实行属地化管理。本文所说的国家机关事业单位养老保险制度改革政策的执行对象仅指京内国家机关和事业单位,政策执行者仅指负责经办京内国家机关和事业单位的 A 机构。

已有研究将政策冲突分为政策要素冲突和政策主体冲突两类。政策要素冲突体现政策冲突的实质,政策主体的冲突源于政策要素的冲突。政策要素冲突包括:决策者与受众在利益诉求上的冲突、公共政策价值取向的冲突、政策目标的冲突、政策工具选择和使用的冲突(章文光和刘志鹏, 2020, Tummers et al. , 2012)。本文采用经典模糊-冲突模型中对政策冲突性的定义,即政策冲突性指的是政策执行过程中多个参与者因利益和价值取向的差异,在政策目标认同和执行方式上存在争议(Matland,1995)。在政策执行的过程中,冲突性主要表现为相关政策主体之间基于利益得失而进行的博弈过程。主体间冲突具有程度差异,可以通过说服、讨价还价、提供报酬、胁迫等方式调整冲突的程度(袁方成和范静惠, 2022)。因此,政策冲突性作为政策的重要属性之一,将会影响政策执行的方式(Matland, 1995)。关于政策冲突性如何对政策执行结果产生影响,已有文献分为三种观点:一是失败论,二是促进论,三是中性论。

(一) 失败论

“失败论”认为政策冲突是有害的,将政策冲突归为政策执行阻滞和执行失败的原因。政策冲突的形成原因可能是利益博弈(庄德水, 2010)、政府的碎片化运作(李燕等, 2020)、制度供给缺陷(伍海泉等, 2022)。要消解政策冲突须在体制机制上下功夫,多关注政策制定的科学性(冯庆等, 2003),确保信息反馈无障碍(蔡英辉和刘文静, 2012),协调各方利益(任鹏, 2015)。对于政策冲突导致的政策执行阻滞和失败现象,学者更多地关注地方政府的执行行为选择问题(陈思丞等, 2022)。任鹏(2015)认为,地方政府在执行政策时会因时、因地调整策略,找到自主性和回应性之间的平衡。地方政府的行动逻辑受三个因素影响:一是上级问责压力,二是政策内容明晰程度,三是前期工作的反馈(陈思丞和孟庆国, 2016)。地方政府可以依据政策完备程度、冲突大小和处罚力度等的不同来选择相应的执行策略,尽管执行不当会遭受问责,但是可以利用信息优势通过造成既成事实,来倒逼中央政府做出决策(万江, 2014)。

(二) 促进论

“促进论”认为政策冲突是有利的,较低的政策冲突可以推动政策执行者关注并结合各利益相关者的诉求,高效地找到政策执行的合理路径(吴宾和齐昕, 2020)。Sabatier(1988)提出政策执行“倡导联盟路径”,认为掌握政策资源与策略的人们基于各自不同的价值与信念形成不同政策倡导联盟,可以在冲突中创造政策的平衡力,实现政策的执行。王丛虎等(2023)以重庆市公共资源交易服务组织“事转企”改革为例,认为高冲突下的国有企业基于愿景吸引与价值平衡机制、方案沟通与资源整合机制、利益协商与供应选择机制,消解了政策目标的兼顾型冲突、政策手段的排除型冲突和组织人事的和解型冲突。这说明高政策冲突性可能会在一定程度上促进政策执行者进行政策学习,开展创新性改革,主动采用创新性和实质性的执行模式。

(三) 中性论

“中性论”则将政策冲突看作政策的中性特征,政策冲突性并不是决定执行失败或执行成功的关键因素。Matland(1995)提出模糊-冲突模型,从政策自身属性出发,将政策属性分为模糊性、冲突性两类。根据政策在模糊性和冲突性两个属性上的四种组合,将政策执行行为划分为行政性执行、试验式执行、政治性执行和象征性执行等四类。本文在第三部分将详细回顾并修正该模型,在此基础上构建部委机构政策执行中的冲突与修正解释框架。中性论认为,在政策模糊、冲突的不同组合下,决定政策执行成功与否的支配性要素不同,最终政策执行的形式也不同( Zahariadis and Exadaktylos, 2016;Howard et al. , 2010)。

已有研究尽管初成体系,并对政策执行中的冲突性及其修正进行了卓有成效的探索,但仍存在以下几个明显的不足。

其一,对中央部委层面的政策执行逻辑缺少总结。过往研究都基于“中央政府制定政策—地方政府执行政策”的结构性预设,只专注于地方各级政府在政策执行中的行为(胡业飞和崔杨杨, 2015;袁方成和康红军, 2018)。其实部委机构层面也涉及政策执行问题,但囿于信息获取的局限、案例的匮乏,少有研究探讨部委机构层面政策执行的逻辑规律。

其二,忽视政策执行过程中政策冲突性的发展变化。现有文献多对政策执行的模式作静态式的划分,然而在现实中,政策执行是连续波动的阶段性过程,政策执行方式随执行阶段变化(袁方成和范静惠, 2022)。同样地,公共政策的冲突性是动态可变的,政策冲突会伴随政策执行程序阶段的推进而延续甚至升级,因此时间因素应该被纳入考虑范围。

综上,政策执行的冲突与修正,尤其是部委机构层面的政策执行的冲突与修正过程仍存在较大的研究空间,需要建立一个政策执行的冲突与修正分析框架,并运用现实案例予以验证。

(一) 模糊-冲突模型及其中国化

Matland(1995)提出模糊-冲突模型,依据政策模糊性和冲突性程度的不同,将政策执行行为划分为四种类型,并提出了影响每种政策执行行为的支配性因素。

近年来,越来越多的国内学者开始使用模糊-冲突模型进行实证研究,其中多数使用模糊-冲突模型解释政策执行的失败,认为政策的模糊性和冲突性使政策执行困难,从而难以实现政策目标。有很多政策执行失败的案例与政策模糊性或冲突性相关,比如地方落户政策失效,不同的执行方式与其决定性因素不对应或出现偏差往往导致执行失败(袁方成等,2018)。城市生活垃圾分类政策执行失败、私营企业养老保险政策执行出现偏差都与政策的高模糊性、高冲突性有关(黄博函等,2018)。

还有学者聚焦政策模糊性或冲突性的其中一种,研究地方政府政策执行过程。

对于模糊性政策,已有文献使用模糊-冲突模型来解释模糊政策的执行逻辑。胡业飞和崔杨杨(2015)以中国社会化养老政策为例,研究发现政策执行者在面对模糊性政策时会选择“转化工具”,即求解或替代,将执行转化为“行政性执行”。王法硕和王如一(2021)基于“厕所革命”政策的执行过程探讨了地方政府执行模糊性政策的逻辑,认为政策执行过程中政策的模糊性和执行方式不会一成不变,模糊-冲突模型是动态的。制定政策细则可以降低政策模糊性,重启政策议程可以降低政策冲突性。

对于冲突性政策,部分学者运用静态模糊-冲突模型解释地方政府面临政策冲突时的执行行为。竺乾威(2012)认为,地方政府执行冲突性政策时,“权力关系”起关键性作用,地方官员会利用地方远离中央的特点,寻求机会以扩大自身利益。酒毓(2018)则对低模糊高冲突的“政治性执行”进行了中国情境的修正,认为地方政府倾向于采用变通执行的方式降低政策冲突,利益博弈结果是支配性因素。

虽然已有研究对模糊-冲突模型进行了不同程度的修正,但对于政策的冲突性的动态演化以及中央部委机构的执行过程缺少关注。综上,静态的模糊-冲突模型存在以下几个方面的不足。第一,忽视了政策冲突性的变化。随着政策执行阶段的推进,政策的冲突性也随之发展变化,政策冲突性的变化会对政策制定者、执行主体、政策受众的行动产生怎样的影响? 第二,忽视了政策的模糊性和冲突性之间的彼此影响。Matland(1995)指出,政策模糊性会影响政策冲突性,但并未深入探讨两属性之间如何彼此影响,执行机构会采取何种政策执行方式。

(二) 中央部委创造性执行动态理论框架

为了展现中央部委创造性执行过程中执行方式和政策属性演化的动态路径,本文引入时间维度,基于动态模糊-冲突模型建立部委机构政策执行的冲突与修正理论框架。

冲突性与模糊性的高低是一个相对概念,为修正框架的静态缺陷,首先要建立政策属性判断标准,寻找参照物。参考王洛忠和都梦蝶(2020)的做法,本文将源政策,即由中央政府发布的自上而下贯彻执行的原始政策,作为政策执行的起点。执行过程中政策模糊性和冲突性的高低是与上一阶段的政策属性相比较而言的。

模糊性指的是政策目标的模糊性与政策目标实现手段的模糊性( Matland,1995)。本文认为当政策目标和政策目标实现手段(执行方式)均明确时,模糊性低;当政策目标或执行方式其中任意一个不明确或二者均不明确时,模糊性高。

冲突性指的是政策过程的多个参与者因利益和价值取向的差异,在政策目标认同和执行方式上存在争议(Matland,1995)。冲突通常体现在政策参与者们各自拥有明确的政策目标,但这些目标之间彼此难以相容或无法达成一致。因此,本文认为当政策参与者对政策目标和执行方式产生一致认同时,冲突性低,否则冲突性高。

综上,本研究运用动态的模糊-冲突模型,通过加入时间维度,研究部委机构创造性执行过程中政策冲突的演化,探讨政策修正的方式,以此构建政策执行中冲突与修正的初步解释框架(见图 1)。其中,政策冲突性和模糊性的演变原因和机制有待通过案例研究进一步挖掘。

根据模糊-冲突模型,当一项政策为低模糊低冲突政策时会很快进入行政性执行。然而,即使政策目标清晰,执行路径清楚,但没有一项改革在设计之初就能做到尽善尽美,精准预测,毫无意外。中央部委机构的政策执行部门与地方相比更靠近政策制定的核心,遇到模糊性的政策问题可以迅速求解,并受到更为严苛的监督,因此执行初期,政策模糊性的变化小,而冲突性的变化大,政策易演变为低模糊高冲突政策。

当冲突随时间积累到一定程度时,若决策者仍未做出强制执行或政策修正的决定,政策执行者迫于压力,可以利用与政策制定者之间的弹性空间,放大政策的模糊点,运用模糊化的手段暂时降低执行的冲突性。但模糊执行是治标不治本的方法。随着时间的推移,执行标准前后不一、执行违背政策制定意图的弊端会逐渐暴露,政策冲突性会出现更大的反弹,政策演变为高模糊高冲突政策。

经典模糊-冲突模型认为,高模糊高冲突政策会被象征性执行,支配因素是优势联盟(Christian et al. , 2017)。象征性执行是指通过制造象征性符号,用仪式性、表现性活动代替办实事与求实效(Ellis, 2015)。然而,部委层面不具备象征性执行条件,部委执行机构受到政策制定者和被执行对象的双重监督。第一,相比于中央政府制定政策—地方政府执行政策的多层委托-代理结构,部委层面政策制定者与执行者的信息不对称程度更低,政策被落实执行还是象征执行一目了然,因此部委机构难以采用象征性执行方式蒙混过关(孙宗锋和孙悦, 2019)。第二,当政策执行对象是国家机关事业单位时,其与政策制定部门、政策执行部门处在同一地理场域和政治场域,政策反馈渠道通畅,政策执行对象能够通过正式渠道或非正式渠道直接向政策制定部门反馈政策执行结果和政策建议。第三,部委机构与政策执行对象的各个机关单位之间行政地位差距较小。政策执行过程中,部委机构难以形成优势联盟,不具备象征性执行的条件。因此,中央部委执行机构面对高模糊高冲突政策,为了打破执行阻滞,同时为地方政府政策执行作出表率,可以借助畅通的向上反馈渠道,在更高权威的支持下,推动议程重启,通过政策协商等方式修改政策细则,使各利益相关方达成一致意见,降低政策模糊性和冲突性。

(一) 研究方法

基于模糊-冲突的分析框架,本文为部委机构创造性执行修正政策冲突的机制建立了动态的政策冲突与修正理论框架,采用探索性单案例研究方法,分析中央部委政策执行过程中政策属性与执行模式的转换机制,总结提炼了中央部委创造性执行动态路径的四个命题。单案例研究是当前国内和国际公共管理研究的主流案例研究方法,可以让研究者集中精力深入现场,充分挖掘案例信息(蒙克和李朔严,2019)。对于中国公共行政研究者而言,描写中国公共行政的现实故事,对现实进行解释,从而构建和发展基于中国场景的中国公共行政学理论,是重要研究目的之一(于文轩, 2020;Alexander and Bennett, 2005;曲博, 2010;张长东, 2018)。本文运用探索性单案例研究方法,对 2015 年到 2022 年国家机关事业单位养老保险制度改革政策的执行过程进行追踪,探讨部委机构执行政策时政策冲突性的演变过程与创造性执行化解政策冲突的机制,以及此过程中政策冲突性与模糊性的相互作用机制。

(二) 案例选择

本文选取案例的过程,遵循案例的典型性和资料的可获得性两大原则(孙婧婧和和经纬, 2020)。一是案例的典型性。过往研究基于委托-代理的结构性预设,更多地关注多层级复杂治理体系下地方政府的政策执行困局。然而,在涉及国家政府机构和国家公职人员的政策上,诸如国家政府机构设置、运行、改革,国家公职人员的招录、管理等,部委机构也担任政策执行者的角色。部委机构执行机关事业单位养老保险制度改革政策,因为涉及多方利益和前后端政策的矛盾交织,具有较为丰富的政策冲突性。因此该案例政策有利于我们从动态视角,探讨部委机构政策执行过程中冲突性的演化过程。二是资料的可获得性。作者多次实地调研并长时间在 A机构进行参与式观察,获取到大量的文本、数据、调查及访谈材料。A 机构负责具体养老保险制度改革的政策执行工作,参与政策执行的全过程,并与相关政策制定部门和政策被执行部门密切联络。

本文的案例资料主要来源于参与式观察、非结构化访谈以及政府官方文件,形成了证据三角。首先,本文梳理了国家公布的政策文件、人社部门的统计资料、经办机构的文件汇编等文本材料。其次,通过参与式观察收集相关数据,基于各阶段参保单位数、参保人数、缴费情况、待遇发放情况、职业年金运行情况和基金收支情况等数据,对国家机关事业单位养老保险制度改革的政策执行情况进行分析。最后,针对政策执行中出现的主要问题,即超编单位参保问题,进行半结构化访谈。访谈对象包括多家超编单位的人事和财务工作人员,人社部门、财政部门、编制部门等相关政策制定部门的工作人员 10 人,各级经办机构工作人员 25 人,形成近 5 万字的访谈记录和会议记录。

(三) 案例介绍

负责在京中央国家机关和事业单位养老保险制度改革的政策执行部门是 A 机构,A 机构是 A 部委为了开展在京中央国家机关事业单位养老保险经办工作成立的二级事业单位,目前正式在编的职工一共 40 多人,专门负责 1800 多家中央国家机关和事业单位 60 余万人的参保业务,A 机构负有对参保单位宣传培训政策、审核参保单位人员数量和缴费基数的职责。在京中央国家机关和事业单位政策执行大致可以分为三个阶段。在京中央国家机关和事业单位养老保险制度改革于 2015 年开始筹备执行。2016—2017 年是政策执行的第一阶段:启动和入轨,此阶段主要任务是将符合条件的单位和人员纳入参保范围,实现制度的正常运转,大部分单位在此阶段逐渐入轨。2018—2019 年是政策执行的第二阶段:运转与冲突,面临的主要问题是超编单位被政策规定排除在改革制度之外且没有得到来自政策制定部门的解决方案,冲突不断升级。2020 年至今政策执行进入第三阶段:重启与修正,政策制定和执行部门的注意力聚焦到明显滞后于大部队进度的超编单位。这一阶段主要的任务是推动政策修正以化解政策冲突。2021 年 12 月国务院批复各政策部门报送的超编单位参保工作方案,协调各利益相关方,化解政策执行中的冲突。

(一) 前端政策的遗留问题: 低模糊低冲突政策演变为低模糊高冲突政策

2015 年出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》在参保范围、缴费方式、待遇计算办法等方面规定明确,该政策的模糊性较低。政策执行第一阶段,国家机关事业单位养老保险制度改革的政策执行重点是将符合条件的单位和人员纳入参保范围。

机关事业单位养老保险制度改革是后端政策,与其相关的前端相关政策有很多,包括编制、人事管理、事业单位分类改革政策等,相关前端政策执行不到位的遗留问题导致冲突在后端政策执行中逐渐显现。机关事业单位养老保险并轨是以编制为基础进行操作的,由于之前的编制改革存在问题,所以养老保险并轨方案在执行中会面临阻碍,政策的冲突性逐渐上升。

具体来说,作为前端政策的编制改革尚未完成,部分机关事业单位存在超编问题。作为后端政策的养老保险制度改革规定,编制不规范的机关事业单位,要先清理编制,明确人员身份后才可参保。因此,超编单位的人员被排除在养老保险制度改革之外。随着前后端政策冲突聚集和放大,部分单位无法及时享受养老保险新政策带来的红利,养老保险制度改革政策的冲突性逐渐升高。

当前端政策遗留问题尚未解决时,后端政策部门需要与前端政策部门协同推进政策执行,协同涉及部门越多则政策执行越困难。由于前端、后端政策内容交叉,利益相关者网络复杂,后端政策执行会放大前端政策的遗留问题,政策冲突性逐渐上升。

很多单位反映的问题,我们其实很清楚,也都尽全力去协调了,不是我们人社部门一家可以决定的。养老保险政策是后端政策,很多其实是前端政策的问题,跟编制部门、财政部门、组织部门都有关系,大家各有立场,平衡起来很难。再加上各部委确实工作都饱和,沟通上程序意识很强,彼此文来文往、征求意见、请示领导,转一圈耗时很长,牵扯的部门越多越困难。(访谈记录:人社部相关政策部门工作人员 Z20200421)

其中,教育、医院和科研院所是超编的重灾区,某超编医院的工作人员在访谈中说道:

自 90 年代以来,编制部门给医院的编制批复一直未调整,原有的编制数量明显已不符合当前的事业发展需要,为了留住人才,编制又是一个非常吸引人的条件。现在强行区分编内和编外,确实难以做到,担心队伍不稳定。(访谈记录:W20170620)

据此本文发现,低模糊低冲突的政策在具体执行时,前端政策执行不到位导致的遗留问题会经过后端政策放大。后端政策在执行过程中冲突性会逐渐显现,政策将演变为低模糊高冲突的政策。

(二) 利益博弈与争议搁置:低模糊高冲突政策的冲突性先降后升

(1) 争议搁置前期,冲突性暂时降低

根据经典模糊-冲突模型,低模糊高冲突政策的执行方式是政治性执行,执行成功的支配性因素是地方政府的自主性(王法硕和王如一, 2021;袁方成 和康红军,2018;刘松瑞等, 2020)。这其中隐含的预设是政策制定者和政策执行者之间存在足够大的行政地位差距,政策制定者能够利用其政治权威通过政治压力将政策意志传递给政策执行者。但在部委层面,政策制定者和政策执行者之间行政地位差距较小,这种依赖高位推动的强制执行难以实现。

因此,对于低模糊高冲突政策,面临政策冲突性上升的情况时,A 机构基于任务、预期和稳定多个因素考虑,首先选择采用“先执行政策摸清底数、后针对问题再行讨论”的方式暂时搁置争议,降低政策冲突性,推动政策执行。A 机构基于其通畅的沟通渠道迅速请示政策制定部门,得到的答复是对涉及改革单位的底数尚不清楚,且牵涉编制问题,财政部门需开展后续专题讨论。因此,为了推动改革进度,A 机构决定优先处理大部分正常单位的参保问题,个别超编单位暂不纳入参保范围,超编单位需要将编制清理规范后再参保,或在后期协同编制部门进行编制调整。访谈中,某政策部门的领导如是说:

超编本身就是单位在编制管理上不够规范,单位要负主要责任。现在的主要任务是让符合条件的单位先入轨,否则影响改革任务的完成,面临中央问责。对于特殊情况我们需要先摸清情况,再行讨论。(访谈记录:J20170916)

(2) 争议搁置后期,利益博弈,冲突累积回升

政策推进前期,搁置争议可能可以暂时降低政策冲突性,但是当政策推进范围扩大,被政策排除在外的超编单位看到其他单位养老保险工作逐渐步入正轨时,会意识到自己已经落后于大部队。超编单位在资金流转、职工流动、人才招录、事业发展和队伍稳定等方面都面临较大的挑战。

2017 年末,绝大多数中央单位都已完成参保,少数超编单位被排除在政策之外。前端政策、后端政策的利益相关者基于各自的政策考量对超编单位参加改革一事各执一词:超编单位认为,超编是国家经济社会发展的现实情况,且很多是历史遗留问题。这不是超编单位主观意志上故意超编,而是不得已为之。相关部门应该尊重历史将其纳入参保范围,这关乎每个员工的合法权益。后端政策制定的人社部门认为,养老保险政策属于后端政策,前端的编制管理问题的主要责任主体在编制部门,应该由编制部门进行编制调整。前端政策制定的编制部门认为,编制管理条例规定得很清楚,单位超编运行违反了编制管理规定,超编单位未提请编制调整,至于无法参保的问题需请人社部门解决,编制管理规定不能打破。参与后端政策协同的财政部门认为,有些单位超编人员在职期间工资发放可以由该单位自行承担,但如果退休待遇由国家负担,将增加国家基金支付压力,造成国家基金损失,不能贸然允许其参保。

本案例中,一方面,超编单位提出强烈的编制和参保诉求,冲突不断升级;另一方面,前端政策部门和后端政策部门沟通不畅、协同受阻,均不愿意率先启动政策调整议程,导致政策修正陷入“等、靠、拖”的困境,政策冲突反弹。

据此,本文发现对于低模糊高冲突政策,由于短期内不具备政策修正条件,部委执行机构往往首先采取搁置争议的方式来暂时降低冲突,期望在后期平稳推进问题的解决。然而随着争议的搁置,各主体之间的利益博弈会导致政策冲突累积反弹,政策冲突性往往居高不下。

(三) 弹性空间与模糊执行: 低模糊高冲突政策演变为高模糊高冲突政策

(1) 政策冲突升级

2019 年大部分改革单位已实现入轨,正常启动当期基本养老保险和职业年金的征缴,退休人员的待遇转为社会化发放。财政对养老保险待遇的基金拨付渠道做出调整,直接拨付给 A 机构,而不再给单位拨付退休人员养老金。

未参保的超编单位遇到了更多的难题和障碍,主要体现在以下几个方面。第一,资金压力越来越大。财政不再拨付退休人员养老金后,超编单位需要自行背负超编退休人员的养老金,资金缺口大。而由于在职人员无法实现缴费,财政对在职人员缴费拨付的资金花不出去,预算执行不到位,资金面临被收回的压力。第二,干部队伍不稳定。在各中央单位之间进行调动的人员,由于养老保险关系无法正常转续,很多单位职工处于焦虑状态。于是许多职工找领导、上访、写信,这已成为影响超编单位稳定的一大因素。第三,编制清理无法进行,人才招录和事业发展受阻。部分单位超编严重,在职人数已达到编制数的两倍,靠自然消化几无可能,而编制调整申请又多次被驳回。如果强行将在编人员剥离为编外人员,恐引发离职潮和不稳定事件,严重影响该单位各项事业的健康发展。

访谈中某超编高校的财务部门工作人员表示:

学校本身就贫富不均,像我们这日子本来就艰难的,现在还要自己背负退休人员的养老金,真的是要揭不开锅了。而且退休人员的待遇计算我们自己也算不准,普遍偏低,退休人员天天找校领导,真的是怕出乱子。(访谈记录:H20181011)

随着政策冲突不断升级,A 机构已收到关于超编单位参保问题的多份人大提案、政协提案、单位来函和部长信箱投诉信。

(2) 模糊执行尝试: 利用政策细则的弹性空间降低政策冲突

A 机构在借鉴地方政府政策执行经验的基础上,基于政策解读上的自主性和改革所处的现实情况,利用政策法规的弹性空间来调整政策执行的尺度,期望通过政策模糊化来推进超编单位参保进度。具体来说,部分超编单位通过“人岗分离”的方式,“调出”部分人员实现当前在职人数不超编。A 机构允许这部分单位从改革时点(2014 年 10 月)进行参保登记,给予历史超编单位参保的机会,试图利用政策模糊性的上升来换取政策冲突性的下降。

模糊执行时,A 机构借助政策细则解读的弹性空间和执行机构的自主权,对部分政策细则寻求弹性操作空间,降低政策冲突性以推进政策执行。具体来说,前端编制政策和养老保险政策在“单位完成编制调整后历史超编情况是否追溯”和“单位编制清理方式”上没有明确的规定,因此 A 机构借助这两个政策细则模糊点,在实际执行时放宽单位编制的审核,不干预超编单位的清理方式,允许清理规范后的单位从改革时点参保,历史超编情况不追溯。超编单位使用未经编制部门授权的名额调剂编制、借用其他单位空编或者自然消化至不超编等方法清理编制,而后被纳入参保范围。此时,政策细则的模糊性上升,冲突性暂时下降。

(3) 模糊执行失效: 政策冲突回升,政策演变为高模糊高冲突政策

模糊执行看似让超编单位无法参保的问题实现了软着陆,冲突表面上稍得平息。但是随着政策执行进度的加快,新一轮的冲突反弹也酝酿其中。

模糊执行导致各单位资源分配不均,政策冲突性升高。在政策模糊执行阶段,A机构允许部分超编单位从改革时点进行参保登记。执行一段时间后,因尺度把握不一,出现了资源分配不均的现象。一是参保时点不一致,导致参保额度不同。由于政策细则模糊性高,政策执行部门对于超编单位的编制问题一事一议,有的单位所有人员编制清理规范后才参保,有的单位借用其他单位编制提前参保。超编单位参保时点不一致,最终预期获得的参保额度不同。二是部分仍超编且短期内也无法解决超编问题的单位开始向政策制定部门反映问题,认为 A 机构把关不严,未严格落实政策要求。在改革过程中各单位之间互相攀比,所得利益处于相对弱势的单位会对政策执行结果产生不满。某仍未解决超编问题的科研院所人事部门工作人员说道:

现在的参保单位有些历史上是超编的,借用了其他单位编制,人岗分离,钻政策空子。(访谈记录:S20191120)

但 A 机构认为合理的模糊执行是在政策无法及时修正的情况下推进改革的创造性做法,国家机关事业单位养老保险 A 机构某业务处室负责人在访谈中说:

按照政策要求我们认为编制清理完成就可以参保了,至于前端人事政策 A 机构无法干预。而且我只是启动这部分单位的当期征缴和发放,历史情况并不追溯。(访谈记录:Y20191213)

据此,面对低模糊高冲突政策,部委层面的执行机构试图利用政策细则的弹性空间,通过模糊执行缓解冲突。但是模糊执行存在执行尺度不一的问题,出现资源分配不均的情况,政策冲突回升,政策转变为高模糊高冲突政策。

(四) 议程重启与政策修正:高模糊高冲突政策演变为低模糊低冲突政策

超编单位参保问题已进入白热化状态,政策具有高模糊高冲突的特征。根据模糊-冲突模型,高模糊高冲突政策的执行方式是象征性执行,支配因素是优势联盟(王丛虎等, 2023)。

但是,部委机构不具备象征性执行的条件。第一,政策执行部门和政策制定部门分别是部委及其直属机构,处于同一地理和政治场域,政策反馈层级少,信息不对称程度低。政策制定部门能够实时监督执行落实情况,政策偏差能够在执行情况反馈到政策制定部门时被及时叫停。第二,部委机构的政策执行行为对地方政府有示范作用。因此部委机构更倾向于通过相对通畅的政策反馈渠道将冲突报请上一级决策机构,推动政策修正并实现创造性执行,为地方政府落实养老保险改革提供可供参考的路径。

面对高模糊高冲突政策,A 机构推动政策议程重启,促使政策制定部门进行政策修正。政策议程重启后,在国办的协调与监督下,由人社部门牵头,会同财政、编制等政策部门共同研究解决方案,根据前期座谈、摸底、测算提出了初步修正方案,主要通过“分类处理”“甄别后有条件纳入”和“单位承担一定经费”的方式解决超编单位参保问题,并于 2020 年 5 月和 2021 年 3 月上报国务院请示超编单位方案,最终于2021 年 12 月获得国务院批复。各政策部门和超编单位普遍接受修正后的政策方案, A 机构执行也有了可参考的依据,各方基本就政策方案达成共识,调和了政策执行中的冲突性。

据此,对于高模糊高冲突政策,部委执行机构在政策制定部门和政策执行对象的双重监督下,尽快推动政策制定部门对政策进行修正完善,降低政策的冲突性。政策制定部门则在修正政策时征求各方意见,针对前期政策冲突提出各方接受的解决方案。在此过程中,国务院推动政策制定部门、政策执行部门与政策受众部门参与政策协商,严格审核把关政策修正方案,确保政策修正合理合规,监督政策执行落实。

(五) 中央部委层面政策属性与执行方式的转换逻辑

基于动态的模糊-冲突模型理论框架,本文以国家机关与事业单位养老保险制度改革为例,分析了中央部委执行机构政策执行过程中的政策属性演变逻辑与创造性执行路径,将中央部委创造性执行中的冲突与修正的一种动态路径提炼为四个命题(见图 2)。为了应对政策冲突性的变化,中央部委执行机构在不同阶段采取了不同的政策执行方式,经历了争议搁置、模糊执行,最终推动政策议程重启,修正政策细则,将政策转变为低模糊低冲突政策,推动政策改革落实到位,具体路径如下。

第一阶段,政策执行初期,机关事业单位养老保险制度的改革要解决的突出矛盾是“双轨制”,中央部委在政策制定时,参照企业养老保险对于主要的模式问题、经办问题、缴费问题、待遇问题进行了明确规定,养老保险政策执行本身具备可操作性,模糊性低。但是具体执行时,历史遗留问题和新的突发情况超出政策预期,执行推进出现困难。这些困难是前端编制政策执行未到位引起的,超编单位无法落实编制实名制,整体无法按照养老保险制度改革规定参保,无法参保的单位产生不满,政策冲突加剧。

可见,即使某项新政策目标清晰、执行路径清楚,若前端的关联政策未落实到位,而新政策需要基于上阶段政策执行结果推进时,也将出现“政策打架” 的冲突现象(何佳旭等, 2022),阻碍新政策执行。

据此,本文提炼出命题 1: 当关联前置政策未落实时,遗留问题会导致低模糊低冲突的新政策在执行过程中面临冲突性变高的风险,转变为低模糊高冲突政策。

第二阶段,养老保险制度改革政策呈现低模糊高冲突状态。由于中央部委执行机构与各政策执行对象单位之间的行政地位差距小,难以依赖高位推动强制执行。因此,部委执行机构 A 基于任务、预期和稳定多个因素考虑,首先采用争议搁置的方式,暂时缓和政策冲突,推动政策执行。然而,当政策执行范围扩大,被政策排除在外的超编单位看到其他同类单位的养老保险工作逐渐步入正轨,意识到自己已落后于大部队,提出强烈的参保诉求时,政策冲突回升,再次呈现低模糊高冲突的状态。

据此,本文提炼出命题 2: 面对低模糊高冲突政策,由于行政地位差距小、信息不对称程度低,部委执行机构尝试搁置争议以缓和冲突。争议搁置后期,政策冲突反弹,再次回到低模糊高冲突状态。

第三阶段,未参保的超编单位面临资金压力、队伍稳定、人才招录等问题,政策冲突不断升级,且中央部委层面的执行对象借助各个政策反馈渠道,向部委执行机构发出多份人大提案、政协提案和部长信箱投诉信。部委执行机构 A 迫于各方利益相关者的监督和压力,无法长时间搁置争议。因此,执行机构 A 尝试利用政策的弹性空间,模糊执行推进超编单位参保进度。政策细则对于“历史超编情况是否追溯”和“单位编制清理方式”没有明确规定, A 机构借助这两个政策细则模糊点,放宽单位编制审核,历史超编单位可以通过“人岗分离”的方式实现在职人数不超编,从而获得参保机会。然而,政策细则的模糊化会出现执行尺度把握不一的情况。不同单位之间攀比利益分配结果,政策冲突再次反弹,政策演变到高模糊高冲突状态。

据此,本文提炼出命题 3: 争议搁置失败后,面对低模糊高冲突政策,部委执行机构试图模糊执行以降低冲突。由于执行尺度不一、利益分配不均,模糊执行会引发更大的利益冲突,政策演变为高模糊高冲突政策。

第四阶段,面对高模糊高冲突政策,部委执行机构一方面面临政策制定部门和政策执行对象的双重压力,另一方面需要对地方政府起到示范作用。因此 A 机构对冲突迅速作出反应,推动政策议程重启,促使政策制定部门进行政策修正。在政策议程重启后,在国办的协调与监督下,由人社部门牵头,A 机构会同财政、编制等政策部门共同研究解决方案,根据前期座谈、摸底、测算提出了初步修正方案,最终政策制定部门修正和完善政策细则,并向国务院报送请示,各方就政策方案达成共识,政策转变为低模糊低冲突政策。

据此,本文提炼出命题 4: 面对高模糊高冲突政策,部委执行部门在政策制定部门和政策受众的监督压力下迅速反应,在国务院的协调下推动议程重启,促使政策制定部门修正政策细则,将政策转变为低模糊低冲突政策。

本研究运用马特兰德的模糊-冲突模型,建构部委机构创造性执行中的冲突与修正解释框架。本文通过深入细致的过程追踪详细探讨国家机关事业单位养老保险制度改革政策的创造性执行过程,重点关注超编单位养老保险制度改革的执行困局及其解决,对理论框架进行验证,主要结论如下。

第一,政策的模糊性和冲突性是动态属性,因此动态的模糊-冲突模型应当加入时间维度,对政策模糊性、冲突性的变化,不同阶段的政策执行方式进行动态分析。本案例研究发现,在模糊-冲突模型中加入时间维度后,长时间搁置争议会累积冲突,政策冲突性不减反增。模糊执行也只能在短期内通过提高模糊性实现消解冲突的目的,然而随着时间的推进,模糊执行在后期会暴露出执行尺度不一、资源分配不均的问题,导致政策的模糊性和冲突性均居高不下。

第二,当关联前置政策未落实时,政策遗留问题会导致低模糊低冲突的新政策在执行过程中面临冲突性变高的风险,转变为低模糊高冲突政策。政策的冲突性会随着政策执行阶段的递进发生变化,执行机构会采取不同的执行策略以降低冲突性。

第三,在部委机构层面,执行者与被执行者的行政级别相差较小。因此,在政策模糊性低、原则明确、边界清楚的前提下,中央部委机构执行冲突性政策的灵活性要低于地方。因执行自主权小、监督约束力度强、多源流作用机制复杂,再加上政治压力大、维稳要求高、示范效应强,中央部委机构很难在政策低模糊高冲突阶段实现政策议程重启,政策要经历更长周期、更为复杂的属性变化才能完成冲突性的降低或消解。对于低模糊高冲突政策,执行部门往往会采取暂时搁置争议、承诺后续处理的方式来暂时缓和政策的冲突性。

第四,当低模糊高冲突政策的冲突性居高不下时,部委执行机构可能利用政策细则的弹性空间,尽力满足执行对象的诉求并调和冲突。但是由于政策细则弹性空间有限,政策执行可能出现一事一议、尺度不一的情况。部委层面的被执行对象可能通过正式或非正式渠道向政策制定部门反馈对利益分配不均的不满,政策由此转变为高模糊高冲突政策并陷入执行阻滞。

第五,面对高模糊高冲突政策的执行阻滞情况,不同于地方政府的象征性执行,部委机构由于信息不对称程度低、面临的政治压力大,往往会迅速推动政策修正。在政策议程重启后,政策制定部门将结合现实情况修订政策细则以降低政策的冲突性。

通过上述案例分析,本文提炼了中央部委机构面对冲突性政策创造性执行的一种路径。而无论是何层级的政府、何种执行方式,都应当力图减少政策冲突,使政策平稳落地执行。结合案例研究结论,本文认为各级政府面对政策冲突时均可从以下几个方面努力。

第一,加强政策制定时的预见性。影响政策制定的因素有很多,尽管政策制定时迫于现实无法尽善尽美,但基于前端关联政策和历史情况的摸查判断这个过程必不可少,如果深入了解历史、现状且判断准确,并能在政策制定时予以考虑,往往能减少后期政策执行过程中不必要的冲突,在源头上减少政策执行冲突。

第二,建立良好的政策反馈与沟通协商机制。本案例中,中央部委机构政策执行过程中政策议程重启所需时间过长,一个重要的因素是现有政策反馈运行流程中的信息传递及沟通不及时,碎片化的运行方式使各利益相关方产生内耗。要想在政策由低模糊低冲突演变为低模糊高冲突的阶段就降低政策冲突,应尽可能早地通过政策反馈收集意见,启动政策议程进行政策修正。为此,应该尽可能建立中央各政策制定部门之间的会商协调机制,尽管协商博弈过程很难压缩,但信息传递快、协商频次高可以减少不必要的内耗与冲突,从而加快政策修正。

第三,注重维护制度的公平性。机关事业单位养老保险制度改革是完善我国社会保障制度的重要举措,未来发展仍然任重道远。政策制定时需要考虑不同制度之间、制度内不同群体之间的平衡,政策执行时要标准如一、前后一致,未来也要在缴费核算、待遇计发、补充制度上充分考虑可持续性和公平性。

本文的理论贡献在于从动态视角解释中国部委机构政策执行中的冲突与修正过程,对模糊-冲突模型进行了部委机构情境下的拓展。本文认为,面对政策的冲突性,部委机构会采取与地方政府不同的执行方式。国内研究大多用模糊-冲突模型来解释地方政府变通执行的行为(张贵群和张旭, 2022;袁方成和康红军, 2018;王洛忠和都梦蝶, 2020;Guo and Ba, 2022),但是本文发现部委执行机构由于政策执行者与被执行者行政地位差距小、信息不对称程度低和政策反馈渠道通畅等特征,不会像地方政府一样采取政治性执行和象征性执行等变通执行的方式,而是经过搁置争议、模糊执行、执行阻滞等多个阶段演化后,转变为以较快的速度实现政策的修正。最终通过政策制定部门修正政策来降低政策的冲突性,从而实现创造性执行。

本研究依旧存在一些不足和后续值得深入探讨的地方。首先,限于案例数据的可及性,本文仅就国家机关养老保险改革政策执行这一单案例情况,研究部委机构政策执行中的冲突与修正模式,对于不同属性政策的冲突性演化流程及部委机构执行方式没有进行更为广泛的论证,后续还需要进一步加强论证。其次,本研究的理论模型和命题的外部效度还需要在后续研究中用更多的部委机构修正政策冲突性的案例来检验,并通过多案例的比较研究来不断完善和修正本文的分析框架。

总策划 | 宋林霖

编辑 | 吴沄 

审核 | 陈志超