动物友好基础设施 ④｜自然之道：打造动物友好路线的交通基础设施

原文/ IUCN,WCPA, Robert Ament, Anthony Clevenger, Rodney van der Ree

翻译/孙尧、黄菁、王曾睿

校核/黄菁、孙尧、郑思琦

排版/胡竣淇  编辑/众山小

社会影响和公众参与

▲ 图一、一只驼鹿（Alces alces）穿过美国阿拉斯加的一条公路。图源：JT Fisherman / Adobe Stock

在世界各地，有许多社区的生计和福祉都来自于自然资源和保护区提供的惠益，如生态系统服务和旅游业。虽然线性交通基础设施建设项目可以为当地社区提供许多社会和经济效益，但它们也可能以无数种破坏性方式对社区造成影响。权利持有人、利益相关者和受影响的人都应该得到真诚与适当的咨询，并有机会参与规划进程。

通过重新安置、经济流离失所、社会和文化变革，线性交通基础设施建设项目可能会扰乱包括来到的新移民和定居者在内的居民的生计。发展项目的社会、经济和文化方面应通过一种全面和综合的办法加以管理，目的是照顾对项目感兴趣或受影响的人的需求和愿望。

当个人或社区需要自愿或非自愿迁出其土地时，可能会出现重新安置（IFC, 2002）。非自愿重新安置应作为最后手段，只有在没有其他可行替代方案的情况下才采用。在某些情况下，社区可能会通过改善住房和更好地规划定居点而受益。许多农村、土著和部落社区尽管是土地的合法所有者，但却没有土地所有权的证明，例如一些世代相传的祖传土地。属于整个社区的公有土地也可能没有所有权。因此，当局需要保持高度警惕、谨慎和尽职，以避免在重新安置过程中出现不准确、错误和不公平的做法。这些情况包括社区的真正成员被排除在重新安置计划或补偿之外，而冒名顶替者却从中受益。最佳做法包括：重新安置；公平、充分和及时地补偿各种价值，包括农作物、建筑物、自然资源和生态系统服务等实体资产，以及无形的文化和精神价值；在计算补偿时对公共和个人资产进行资产清查和估价；维护人权。流离失所者应能为重新安置过程提供意见，重新安置也须满足受影响的人或社区的社会经济生活的实际需要。

在重新安置造成的混乱中，暂时或永久丧失生计或收入也可能导致经济流离失所(Picciotto, 2013)。例如，一个依靠水果、养蜂、拾柴、耕作或放牧等资源的家庭，在土地被强制征用时可能会变得不稳定。因此，恢复生计应包括一系列措施，以减轻经济剥离带来的影响，并为受影响的社区提供机会(Picciotto, 2013)。

此外，线性交通基础设施建设项目在施工和运营期间还可能导致农村、边缘化或土著社区的人口结构发生突然变化。施工和运营工人搬迁造成的人口增长可能会影响到那些无法适应新文化突然涌入的社区，从而导致当地社区的文化弱化。在公路或铁路建成后，随着新移民的到来和定居，这些流动也会发生。

▲ 图二、在哥斯达黎加的 Alto Conte，孩子们在路边散步，这里拟议的道路改善将为土著社区和附近城镇提供长达一年的通道。为了避免线性交通基础设施建设项目对人们和他们的社区造成干扰，需要仔细考虑平衡他们可能经历的消极与积极的社会、文化和环境变化。图源：Andrea Avila Alfaro

公众参与公共事务和治理的权利，包括拟议的线性交通基础设施建设项目，在各种国际框架中得到了体现，包括《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR, 1966）和《奥胡斯公约》。公众参与应该是充分、有效和真实的，并确保公众完全了解拟议的基础设施项目及其可能的影响（Aarhus Convention, 1998）。因此，在项目决策时，特别是在关乎基础设施路权附近的社区，公众参与必须允许公众及时地发表意见、想法、情绪和担忧。例如，施工路线或计划的任何变化、对土地使用类型的限制、对地役权或线性基础设施附近土地活动的限制、与线性基础设施有关的风险以及可能的应急措施，都应向公众解释。

公众参与使得当地的、传统的和土著的知识得以丰富项目设计并为决策提供信息，从而有助于避免、最小化、减轻、修复和补偿（或抵消）潜在的影响（UNEP， 2002）。有关社会或文化活动（如宗教圣地）的当地知识、社区日常非机动车路线（骑自行车、步行或跑步）、野生动物迁徙路线和牲畜分布以及放牧路线等当地信息，可帮助项目设计者减轻项目带来的干扰。

自由、事先和知情同意（FPIC）是一项法律原则（UNDRIP, 2007）、框架和程序，应适用于所有可能影响土著、边缘化、地方或农村社区的生计、资源或土地的开发项目。自由、事先和知情同意作为一种最佳实践，也适用于保护区及其周边地区、对生态连通性具有重要意义的地区以及生活在这些地区附近或内部的居民社区的线性交通基础设施建设开发。FPIC基于自决的原则和权利，允许社区通过决定他们所希望的发展类型来控制自己的命运和资源，而不是将发展强加于他们（UNDRIP， 2007）。此外，包括《联合国土著人民权利宣言》在内的多项国际法律原则、规范和政策都强调， FPIC是可持续发展的一个基本组成部分。例如《非洲自然和自然资源保护公约修订版》(Maputo Convention, 2003)等区域公约也要求事先征得受影响社区的知情同意。重要的是，FPIC不应被用作一种包容性控制的形式，在这种形式下，项目的细节和影响会被掩盖，随后的磋商也会被操纵来达到特定目的。

▲ 图三、社区成员聚集在美洲豹（Panthera onca）使用的野生动物地下通道1号公路下，这是哥斯达黎加瓜纳卡斯特大中美洲地区从业人员道路生态培训的一部分。图源：Daniela Araya-Gamboa

▲ 图四、利益相关者齐聚河内可持续基础设施国际论坛：将气候适应能力和自然资本纳入交通基础设施规划和设计。图源：Rodney van der Ree

▲ 图五、社区成员聚集在一起，与公共工程和交通部就道路改造问题进行磋商，包括铺设路面和修建三座桥梁，以便在哥斯达黎加的一个土著社区和附近的阿尔托孔特镇之间提供长达一年的通道。图源：Andrea Avila Alfaro

获得及时和相关的信息是公众参与的先决条件，也是自由、事先和知情同意可行与合法的先决条件（Creighton, 2005; UN-REDD, 2013）。这些信息包括项目的拟议路线和设计，以及预期的环境、社会、经济和文化影响（Rio Declaration, 1992）。这是因为公众只有在充分了解的情况后才能做出知情决定（UNCHR, 2005），而且信息应以社区能够遵循和理解的语言和方式传递（(Saramaka People v. Suriname, 2007）。因此，获取公共信息要求政府和项目发起人不仅要避免限制信息的流动，而且要宣传与传授相关信息。此外，任何人在提出申请后都可以获得信息，而无需证明自己的利益。为了制定线性交通基础设施建设项目，还应该提供有关影响公众、保护区、生态连通性和野生动植物的金融和商业合同及交易的信息。重要的是，在涉及跨国公司和政府的大型基础设施项目中，腐败的作用不容忽视，因为在一些基础设施项目中，合同的不透明性可能会助长公众参与、土地征用、人口重新安置和环境影响评估许可中的腐败行为，甚至是在拟议基础设施的最初论证中的腐败行为。

《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》承认诉诸司法是一项权利。《奥胡斯公约》、《埃斯卡苏公约》、《里约宣言》（原则10）和《联合国可持续发展目标》（SDG 16）等国际公约也肯定了这一权利。这一原则对于维护获取信息、公众参与和自由、事先和知情同意的权利至关重要，它们共同确保公众和附近社区能够对影响他们的基础设施项目的决策做出贡献（Rio Declaration, 1992）。这种可获得性指的是有法律认可的解决争端的制度，以及在没有法律咨询和代理费用等系统性障碍的情况下参与解决争端的能力（Rio Declaration, 1992）。它保证了审查程序的可用性，可以在法院或独立公正的机构面前对私人机构或公共当局的决定、行为或不作为提出质疑（Ebbesson & Okowa, 2009）。例如，如果查阅资料的权利受到侵犯，或不定期发出环境影响评估的牌照，公众应有途径对这些行为或不作为提出质疑。

在这些情况下，行政或司法争端解决程序应通过采取在环境损害发生之前予以避免，或恢复所遭受的损害，并确定对肇事者的其他惩罚措施来迅速避免潜在的危险或错误。因此，必须建立保障及时诉诸司法的国家行政、法律和司法系统和机制。然而，如果争议解决程序拖延不决，而被指控的错误仍在继续，环境破坏有增无减，那么诉诸法律的机会就会受挫。政府、公共机构和项目提议者必须遵守争端解决机构做出的决定，并准备执行这些决定。

环境影响评估（EIAs）是一个系统而有条理的过程，旨在检查和预测拟议开发项目可能对人类和环境造成的影响，并最大限度地实现积极的环境和社会成果（详见第5章）。环境影响评估的格式、实际细节和职权范围由国家法律决定，不同的司法管辖区和提议者可能会有所不同（Hasan et al., 2018）例如，尽管环境影响评估应涉及社会、环境和经济影响，但一些司法管辖区仍在标题中特别提及社会考虑因素（即环境和社会影响评估，简称ESIA），以确保社会方面得到全面考虑而不被忽视。在其他情况下，累积影响也同样被考虑。在任何情况下，环境影响评价过程中的公众参与都必须贯穿始终，最起码要通过公开展示报告的方式进行（Glucker et al., 2013）。重要的是，根据研究表明，具有全面和真正公众参与的项目可提高社会和环境成果，减少冲突，提高决策透明度（Rega & Baldizzone, 2015）。最后，参与的方式必须适合目标受众，并且是双向的，从而使所有感兴趣的个人和团体都能进行审查和批评，项目提议者应回应公开展示期间提出的每一个问题。

线性交通基础设施建设的融资保障（上）

▲ 图八、印度塔多巴国家公园的孟加拉虎(Panthera tigris tigris)。印度密集型人口给老虎在城镇和基础设施周围留下了狭窄的通道，但该通道对老虎却是必不可少的。图源：gracimgoire Dubois

建立和管理保护区正成为环境保护方面的财政投资日益关注的焦点，特别是以官方发展援助（ODA）的形式来支持基于自然的经济发展。以上举措的前提为，通过基于自然的旅游业和向生态系统付费等方式，提供就业机会并创造收入。同时为生物多样性保护和气候适应性做出贡献(Emerton et al., 2006)。然而，为保护生物多样性，特别是增加保护区管理和生态走廊的范围而进行的投资可能会被线性交通基础设施建设（LTI）所破坏，而这些交通基建项目往往是为了促进经济繁荣和减轻贫困而设立的。

许多线性交通基础设施建设未能实现这些目标，并日益加剧了人们健康和生计所依赖的自然系统退化(Arcus Foundation, 2018)。传统的线性交通基础设施建设，特别在发展中国家，都是通过公共资源（即税收收入和政府借款）来融资的。虽然提供更多线性交通基础设施建设和改进的运输服务需求正在增长，但尤其在新兴经济体中，能够用于运输支出的公共收入正变得越来越不确定(Woetzel et al., 2016)。总的来说，发展中国家的公共部门债务水平处于新高，近年来许多国家的预算赤字有所增加。

为此，公共和私营部门机构在线性交通基础设施建设的立项、融资和管理方面发挥着越来越重要的作用。这些机构大致可分为：（i）国际金融机构（IFIs），包括全球、区域和次区域开发性银行;（ii）双边机构；和（iii）私人或商业金融机构。随着2013年中国推出了“一带一路”的倡议，全球各类金融机构对线性交通基础设施建设的融资大幅增加。

本章总结了金融机构的不同类型以及主要机构在保护生物多样性、应对可能影响其生物多样性目标的最新变化的政策。之后，本章将总述来自中国的新兴投资者的发展趋势，以及针对包括“一带一路”投资者在内的客户国的政策。值得注意的是，发展中国家交通项目的融资实体的具体架构比本报告所述的更为复杂，本章的陈述必然是具有局限性的。

国际发展融资是补充该国资金（如税收、车辆许可费、燃油费等）的主要来源，官方发展援助（ODA）仍然是交通基础设施外部资金的主要来源。国际金融机构（IFIs），包括一些多边开发银行（MDBs），历来通过提供ODA支持线性交通基础设施建设的发展。最近，亚洲基础设施投资银行(AIIB)、新开发银行（NDB）和中国国家开发银行（CDB）等新的多边开发银行已成为支持发展中国家线性交通基础设施建设的重要参与者。

IFIs的贷款政策力求向主权（公共）客户提供低于商业利率的贷款。贷款的利率和条件往往取决于借款国的人均国民总收入。低收入国家可以从赠款和优惠贷款中受益（利率、宽限期和还款期明显优于市场利率）。中高收入国家以接近市场的利率获得贷款。所有国家也被鼓励受益于IFIs的其他服务，如能力建设、机构强化和上层规划。IFIs利用各种金融工具（债务、担保、赠款）投资或资助包括线性交通基础设施建设在内的一系列项目的规划和运营。MDBs通常通过资助行业规划（例如运输总体规划、环评）和具体项目的准备研究（例如前期/可行性分析、环评、成本效益分析）来支持政府，以协助政府努力实现对额外运输基础设施的需求。

对于项目，IFIs的操作手册提供了适用于自身业务流程的政策、指示和程序。它们可以大致分为（i）项目融资、（ii）环境和社会、（iii）采购以及（iv）机构特定政策。环境和社会保障政策与保护区、生物多样性和自然栖息地保护相关。大约一半的MDBs有某种形式的制度化保障措施。

尽管IFIs有自己的一套环境和社会标准，但大多数MDBs的政策看起来都很相似，与世界银行集团（即国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）等机构）的政策是相似的标准（见附件1）。世界银行针对公共客户的《2018年环境与社会框架》以及IFC针对私人客户的《2012年绩效标准》（详见第3章）被认为是多边、双边和商业贷款的良好行业国际实践(Losos et al., 2019)。随着时间的推移，其他IFIs可能会修改并协调其ESG政策。

2018年，世界银行更新了其先前大量的ESG政策，并将它们合并到单一的环境与社会框架（ESF）之下。ESF使借款人更容易遵守并使世行更容易应对“对提高贷款业务效率、更灵活的尽职调查以及更多地依赖东道主国家环境和社会标准日益增长的需求” (Losos et al., 2019)，而这些标准往往没有那么严格（Dollar, 2018）。其他机构正在缓慢地更新其政策，以匹配世界银行新的ESF规则。

世界银行的ESF包含10项环境和社会标准（ESS），其中ESS1（风险与影响评价）和ESS6（生物多样性）与保护区、生物多样性和自然栖息地保护最为相关。IFC向私营部门提高贷款，通过其绩效标准（PS）减轻环境和社会影响。其中， PS6和ESS6类似，旨在在不损失自然栖息地的同时，获得更多重要栖息地。PS6适用于特定区域，需要提前进行项目规划，并与生物多样性方面的环境影响评估相结合（EIA, Biodiversity Consultancy, 2020）。IFC根据客户表现能力，来监测行动准则的实施情况。拥有强健和有效系统的客户每年接受一次审核，而需要修正措施的客户每季度接受一次审核。

大家熟知的传统双边援助（政府对政府的直接援助）被广泛使用，但多种新型并得到愈加广泛应用的双边融资却鲜为人知，特别是那些来自中国的融资。欧盟通过其欧洲发展基金资助非洲、加勒比和太平洋国家的交通基建项目。美国政府通过其金融机构（如美国国际开发署、千禧年挑战公司和发展金融公司）支持新兴市场的交通基础设施项目。与多边开发银行不同，双边捐助者不一定要遵守与批准过程相关的同一套政策，而可依据资金审批设置特定条款。

▲ 图九、亚洲开发银行（ADB）2019年的一份指南中，提出了在交通基础建设项目中对保护亚洲生物多样性的意识、责任和机遇。图源：Asian Development Bank

在发展中国家，发展潜力最大的线性交通基建融资的常常是由私有部门提供的。随着交通投资需求的增加，MDBs和其他金融机构正寻求撬动私营融资的机会。该杠杆策略在具有盈利性质的交通项目（如收费公路和铁路）中取得了一定程度的成功，而这通常只发生在具有稳定、投资者友好环境的国家中。私人融资可被定义为有期限的（明确投资期限）或开放式的（持续所有权或管理权的资产），并且常对现有资产融资，而不针对新的或待开发项目。

▲ 图十、世界银行的环境和社会框架明确了其对可持续发展的承诺，包含结束极端贫困，促进繁荣共享，并使其借贷方更容易遵守缓解等级和生物多样性保护等准则。图源：世界银行

▲ 图十一、在农村地区修建收费公路，以取代现有的公路。图源：Alex Traveler / Adobe Stock

▲ 图十二、在发展中国家，众所周知，私人投资者会削减建筑成本以获取利润，建设有缺陷的基础设施，随着时间的推移，这些基础设施可能需要更多的维护，而国家可能不得不承担这些费用。图源：Adobe Stock

虽然私人或商业贷款机构坚守自己的贷款和保障政策，但他们对ESG的考虑日益增长，并且成为重要的决策和规划依据。通常，基建投资中的ESG因素给投资者带来了一系列独特挑战。有了MDBs制定的最佳实践和行业指南，如赤道原则（图十三），许多投资者认为，在适当的ESG管理体系下，ESG的环境要素可以得到有效管理。对于ESG中的社会要素（特别是利益相关者的参与和咨询），土地征用和安置则更加充满变化且不可预测。作为投资者资本的管理者，投资者必须保持自己的社区形象，否则可能会带来灾难性的财务和声誉后果。

▲ 图十三、赤道原则是多边开发银行（MDBs）制定的最佳实践和行业指导方针，可以帮助项目团队更有效地管理项目的环境因素。图源：Mary Collins / CLLC

大部分交通基建项目中的私营部门融资都来自公共部门和私营部门的合作（PPP）。尽管人们普遍认为私营部门为PPP提供了大部分融资，但分析表明，发展中国家的PPP融资实际上来源丰富，公共部门和发展融资机构都发挥了重要作用（UNECE，2017）。MDBs和双边机构是国际开发协会（IDA）国家中最活跃的机构，在调动私营资金来源上发挥着关键作用，否则这部分私营贷款机构可能不愿承担国家层面的风险。

通过PPP来投资交通基础设施的方式并未得到广泛支持，尽管这可能是获取资金的一个方式。PPP在交通运输领域的一个优势是，基础设施的开发和服务的提供都依照客观标，否则私营供应商就会受到经济和运营方面的惩罚，从而导致合同终止。而PPP的缺点通常是由于未较好地指定并执行合同，包括缺乏灵活性或不适当的风险转移，从而导致高成本或低性价比。

在世界其他各地的大规模基建发展计划中，中国的一带一路倡议（BRI）因其规模和范围特别值得关注（Hughes et al., 2020; Narain et al., 2020; Ng et al., 2020）。2016年，中国成立了亚洲基础设施投资银行（AIIB）和新开发银行（NDB）。NDB在2013年由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非组成的金砖国家开发银行的基础上改革发展而来。AIIB于2016年发布了其环境与社会框架（AIIB, 2019），将“保护生物多样性”列为第17个目标，作为对其环境与社会标准1（ESS1）的进一步阐述。相比之下，NDB使用的是成员国的国家制度，这些制度通常标准较低，而不是通过共同商定的保障措施来应对环境、社会和采购风险。中国的政策性银行、中国进出口银行和国家开发银行提供了大部分的贷款（Dollar, 2018）。附件1中列出了中国银行的环境政策，并进一步讨论了它们的相对优势。

过去几十年对发展中国家道路系统的研究一致表明，道路维护资金不足，而且往往效率低下（Obeng & tufour, 2020）。许多国家通过将特定税收收入专用作道路基金，以解决资金不足的问题。二十多个国家引入一种新的道路筹资模式。包括政府设定一般所得税的水平，由相关利益者代表组成的（理论上的）道路委员会，来决定道路使用收费并控制该项收入（Heggie, 1995）。然后，由独立的机构负责实际的道路养护。这种方法在用户支付的道路费用和可使用的道路质量之间建立了明确的联系，从而减少了寻租行为，提高了资源分配效率。在这些第二代道路基金下，燃油税包括一般所得税和道路使用费。在考虑交通基础设施的可行性时，足够的运营资金，特别是维护资金往往是一个主要因素。

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