2024
一览众山小
团队简介
原文/ IUCN,WCPA, Robert Ament, Anthony Clevenger, Rodney van der Ree
翻译/张沁雨、邱同春、胡竣淇、张琪
校核/高可越、萧赛骞、郑雨涵、张沁雨
排版/段元浩 编辑/众山小
作为系列报告的第三部分，本文将介绍交通建设中的ESG实践。其中，作者展开论述了如何进行“战略环境评估”和“环境影响评估”。为了提升交通建设的可持续性，立法、政策和规划部门都需作出努力。公共和私营部门的参与者应参考国际绩效标准，考虑原住民和当地社区的意愿。在环境方面，对交通建设进行战略环境评估至关重要：通过综合考虑环境、社会、经济和健康问题，确保各方面决策的可持续性。同时，环境影响评估将为决策提供可靠的科学信息，促进公众透明参与和知情决策。项目方需要足够的治理能力来实施这两项评估：进行有效的范围界定、估算缓解潜力、提出可持续的解决方案、评估项目的关键阶段，以便在多个尺度上综合考量生态连通性和生物多样性。
第三章
改善线性交通基础设施可持续性的立法、政策和规划（下）
一、保障措施和绩效标准
全球范围内，线性交通基础设施的资金来源包括政府拨款、两个国家之间的双边协议、多边银行（例如世界银行、亚洲开发银行、洲际开发银行、非洲开发银行和欧洲重建与发展银行）、私人开发商（例如收费公路）和私人股权投资者（例如跨国公司、养老基金和主权财富基金）（见第6章的全面总结）。全球范围内，借贷方和赞助商越来越多地制定和采纳要求，包括保护生物多样性作为项目批准或融资条件之一，这是通常被称为环境、社会和治理（ESG）政策的一部分。
国际金融公司（IFC）绩效标准（图三）概述了一种广泛采用的管理社会和环境风险的框架。这种全面而实用的方法被认为是国际基准。基于IFC绩效标准，赤道原则是金融机构管理其资助项目中的环境和社会风险的框架。虽然所有IFC绩效标准都与基础设施规划相关，但标准1、3、4和6对于规划线性交通基础设施尤为重要，因为它们概述了需要采用综合方法来解决资源效率和生物多样性问题。IFC绩效标准1确定使用综合评估来确定环境和社会影响、风险和机会的重要性。它还确保使用缓解层级方案，促进与受影响社区的互动，并支持使用申诉机制。IFC绩效标准3概述了项目层面提高资源效率和预防污染的方法，以避免或最小化对人类健康和环境的不利影响，并减少温室气体排放。IFC绩效标准4旨在避免和减少对社区健康、社区安全的风险和影响，特别关注脆弱群体。
▲ 图一&二、跨越101国道的野生动物天桥，是乌鲁瓜伊-弗斯特野生动物通道的一部分。图源：Adobe Stock
▲ 图三、国际金融公司（IFC）绩效标准。
具体来说，IFC绩效标准6的目标包括：（i）保护和维护生物多样性，（ii）维持生态系统服务的效益，以及（iii）通过将保育与发展优先事项相结合的实践，促进自然资源的可持续管理。该标准提供了一个框架，用于对拟议开发区域内栖息地进行分类，并分别为改变的、自然的和关键的栖息地设置了可接受的影响限度。这种分类确保在项目规划阶段中，在不同的栖息地区域内采取具体行动。
当IFC绩效标准6（2012）中所描述的缓解层级方案和结果目标被频繁地应用于项目规划、设计和实施时，它们为贷款机构、政府和非政府组织提供了透明、数据驱动和平衡保护与发展的可持续发展保障。如果没有认真应用这些标准和进行彻底的环境影响评估，基础设施和其他类型的发展项目很可能无法充分保护环境（Laurance, 2015; Rainer et al., 2018）。截至2023年，已有138家金融机构签署了赤道原则（Equator Principles）。其他机构也拥有额外的环境和社会保障政策。最近的分析表明，这些标准被广泛接受，69个国家已经采用或正在制定针对开发项目的实现零净损失政策（Maron et al., 2016; Arlige et al., 2018）。
考虑或提供了建设保障的交通规划过程可能在纸面上表现得很稳健并符合公认的绩效标准，但它们有时在结果上并不对环境负责（例如Hedge等，2022）。计划和承诺可能会受到各种复杂情况的干扰，包括经济因素、腐败和政治干预。
二、项目认证
全球范围内正在开发和实施一系列第三方认证计划，以评估基础设施项目的整体可持续性。这些计划制定措施，评估项目的环境、社会和经济表现，通常称为三重底线（Elkington，1998），其中一些还包括特定的生态考虑。这些计划差异很大，其中一个只关注路面的维护（Zhang＆Mohsen，2018）。对六个不同的美国公路评级系统进行的审查显示，其中一些只涵盖对建设阶段的评估，而其余的评估涉及运营和维护阶段（Nikumbh＆Aher，2017）。由基础设施可持续性委员会为澳大利亚和新西兰开发的更全面的计划会评估规划、设计、建设和运营阶段（ISC，2022）。这些计划旨在影响交通设施的融资，鼓励考虑生命周期评估、鼓励使用回收材料、减少温室气体排放以及进一步或保护许多其他社会价值的设计和实施。将来，如果问题得到适当的推广，这些计划的管理者和决策者可以在他们的可持续性评级系统中明确纳入保护生态连通性的因素。
三、潜在的社会和文化价值观以及当地社区和原住民的权利
地区和国家之间的发展重点有所不同，正在经历快速基础设施发展的国家可能会将经济和社会发展置于环境保护之上。尽管如此，越来越多的人一致认为，对社会和环境的考虑需要更好地融入基础设施投资和发展中，这往往是为了提供就业机会和增加经济增长（Thacker et al., 2019）。虽然更可持续的基础设施可能会带来更高的初期成本，但长期来看，减少修复、社会动荡和环境损害可以显著节约经济和时间成本，往往可以抵消额外的前期成本。尽管具有这些优势，发展中国家依旧预算有限、规划时间短，可能会认为设计和建设可持续的基础设施具有挑战。许多拟议的项目将无法实现所承诺的社会、环境和经济效益（Vilela et al., 2020）。制定、实施或执行良好的立法时应对这种困难加以考虑。此外，这类限制突出了在规划过程早期进行全面协商和重要利益相关者参与的必要性。
当地社区、土著人民、妇女和青年展开的保护工作对于成功的保护和适应气候变化至关重要(WWF et al., 2021)。然而，政府在基础设施发展等领域的政策和规划往往忽视土著和地方社区群体的贡献(e.g. Yang et al., 2021; Vilela et al., 2020)。例如，扩大保护区的覆盖范围可能会与土著人管理和保护自己土地的权利相冲突。基础设施的发展可能会威胁土著的土地、传统和价值观。因此，土地的利用、规划、开发和保护活动必须尊重土著人民的权利。为实现这一目标，自然资源管理、基础设施发展和减灾政策需要进一步将土著群体纳入共同协商和参与过程 (e.g. Clements et al., 2018)。
本章关键信息
新建、升级（拆除）现有公路、铁路和运河，应成为土地利用总体规划的一部分。临时和计划外的行动很少会带来良好的环境结果。
在土地使用和交通规划中，必须明确考虑气候变化带来的未来风险。
为了实现最佳的社会、环境和经济效益，应始终按照正确的顺序真正应用缓解层级方案。
所有国家、地区和城市，以及贷款机构和私人承包商必须制定和采用最低保障和绩效标准，并遵循这些标准以确保取得最佳实践成果。
新基础设施的开发经常会对土著和当地社区产生重大负面影响，因此务必妥善考虑他们的意愿和权利。
▲ 图九、美国93号公路沿线修建了野生动物立交桥和双语标识，这条公路穿过美国蒙大拿州平头保留地的萨利什和库特奈部落(CSKT)的土地。这一缓解措施是在90公里道路沿线建造的41个野生动物通道之一，使得该地区成为美国最全面采取缓解措施的路段之一。这些部落在项目中的领导作用——以及对提高驾车者和野生动物安全的承诺——源于一种理念，即每个物种都是整个生态系统的组成部分，具有价值。在与州和联邦机构合作的同时，该部落确保项目成果与他们的理念一致。图源：Luca Guadagno
Forth
第四章
线性交通基础设施的
环境评估
▲ 图十、印度阿萨姆邦卡齐兰加国家公园路边的印度犀牛(独角兽犀牛)。图源：gracimgoire Dubois
即使是最精心规划、设计和建造的线性交通基础设施项目，也可能对保护区、生物多样性(第2章)和脆弱社区(第5章)产生多种影响。为了减少不良影响，缓解层级方案(IFC, 2012)——避免、最小化、缓解、修复和补偿(抵消)——应作为一项基本指导原则(第3章)。如果不能完全避免不利影响，那么应制定和实施最小化、缓解和补偿措施，以在生物多样性方面不实现净损增。战略环境评估(SEAs)和环境影响评估(EIAs)是正式的规划程序，它们经常将缓解层级方案作为环境决策和实现更可持续发展的程序性工具(Benson, 2003; Marshall et al., 2005)。
这两类评估都需要更加注重将连通性和生物多样性更系统地纳入其评估过程(Torres et al., 2022)。作为最佳实践，必须对所有线性交通基础设施项目的连通性和生物多样性的影响进行更频繁和深入的评估。这包括选择多个目标物种、评估规模优化和应用适应性管理，以最大限度地应用缓解层级方案，以便更好地进行基于证据的评估，并更充分地了解每个发展方案（包括无行动方案）的潜在影响(Gonçalves, et al., 2022)。
尽管全球各地的交通规划方法多种多样，但重要的是，线性交通基础设施项目越来越多地通过战略评估以被敲定。通过战略评估确定的线性交通基础设施项目可以在交通部门的规划中进一步推进。理想情况下，这些战略评估应有助于整合基于未来交通需求的评估、分析和建模，以提出替代方案和预算（见方框6:哥斯达黎加一条更加野生动物友好型的路径）。它们还应推动国家、区域或次国家的发展目标——例如计划、政策和行动(PPPs) (Noble, 2000)。
一、战略环境评估
战略环境评估（简称SEAs）可以改善交通部门的规划以及其主导的线性交通基础设施项目。战略环境评估被定义为“在更广泛的视野、目标或目标的背景下，对拟议或现有计划、政策和项目的替代方案进行主动评估，以评估各种方法的可能结果，选择最佳替代方案，以达到预期的目的”(Noble, 2000)。因此，SEAs寻求有效地将环境、社会、经济和健康问题纳入主流考虑，同时确保其决策的可持续性。(IAIA, 2009)。SEAs被认为是一系列的方法，可用于在大空间尺度和多个司法管辖区优先考虑和平衡发展与环境管理。SEAs被认为是评价和将诸如物种分布图等科学信息纳入决策的重要工具。此外，SEAs还可以在区域、国家和国际范围内，识别和优先保护无路区和保护区、野生动物廊道和整体生态的景观连通性(Iuell et al., 2003; Hlaváč et al., 2019)。
▲ 图十一、印度中部和高止山脉东部的老虎景观走廊，连接现有保护区和孟加拉虎(Panthera tigris tigris)种群来源地点，地图中的数据更新至2018年。红色和橙色标示的区域是老虎活动最为自由的区域。图源：Wildlife Conservation Trust
二、战略环境评估的发展
战略环境评估可以为交通部门的规划提供更全面的背景信息，使其能够做出更加明智的决策，包括制定更广泛的愿景、目标和目的，以应对不同规模的交通建设可能带来的更广泛的潜在影响（参见第2章对交通建设的直接和间接影响的讨论）。战略环境评估中更全面和灵活的战略方案有助于促进交通规划在早期阶段制订更广泛的替代方案，从而为交通建设项目的环境影响评估创造更多首选方案。
战略环境评估的过程需要根据其任务范围加以安排，并针对具体需要和范围展开推进。因此，它们缺乏统一定义的步骤或阶段。根据国家立法、规章和实践的正式程度，可以通过各种方法以不同的方式开展战略环境评估，以更好地主流化环境考虑。战略环境评估可以很好地为具体项目的环境影响评估及其决策提供信息，并促进良好的治理方法(Thompson et al., 2013)。例如，《生物多样性公约》已将“利益相关方的参与、透明度和优质信息”确定为战略环境评估的关键原则(Slootweg et al., 2006)。许多国家已制定了战略环境评估的准则和程序，并为四个基本阶段提供了最佳实践示例，可被应用于交通建设的规划，如下所示：
1. 确定战略环境评估的背景，建立透明度，包括初步筛选、设定目标和识别利益相关方；
2. 与利益相关方对话，展开技术评估和执行：收集基线数据，确定方案，识别缓解影响的机会，提供质量保证并编写报告；
3. 在与利益相关者的对话中，利用技术评估信息为决策提供信息；
4. 监督和评估计划、政策、项目和战略环境评估的决策及其实施(Slootweg, et al., 2006; OECD, 2006)。
▲ 图十二、拟建的交通设施（包括公路、铁路和运河）覆盖了虎类动物通道和保护区。图源：Wildlife Conservation Trust
▲ 图十三、利益相关方在河内可持续基础设施国际论坛上合作：将气候韧性和自然资本纳入交通基础设施的规划和设计。图源：Rodney van der Ree
三、环境影响评估
环境影响评估的定义是“在作出重大决定和承诺之前，确定、预测、评估和减轻生物物理、社会和其他有关影响的过程的发展提议” (IAIA, 2009)。作为一个系统性过程，环境影响评估将事先审查特定项目或开发的环境后果。
一项优质的环境影响评估将提供和评估多种备选方案（包括不采取行动的备选方案），通常包括非常详细的技术评估，以指导如何最好地将缓解层级方案应用于一个发展项目，使结果最优化 (Stokes, 2015)。在评估了各项要求和建议并拟好项目说明和设计后，所有环境影响评估应包括以下几个基本阶段(Slootweg, et al., 2006; Pavlyuk et al., 2017):
1. 进行筛选及/或进行全面的可行性研究，以确定是否需要进行评估，并确定所需进行的评估类型，例如全面或部分的影响评估；
2. 确定与评估相关的影响的组成部分、边界和基准，并确定解决方案;
3. 评估和确定可能的影响，包括其重要性和备选方案的制定;
4. 环境影响评估的确定报告，包括向公众通报确定影响缓解措施和环境管理计划(EMP);
5. 技术专家和公众在原有范围的基础上进行评审;
6. 批准或不批准项目的决策，包括批准的条件;
7. 监察、遵守、执行、环境审计，以及对环境管理计划所界定的影响和缓解措施进行适应性管理，以核实遵守情况和解决实施方面的不足之处。
▲ 图十四、E40水道直接(红色)和间接(橙色)影响的国际保护区地图。E40水道计划连接波罗和黑海，是一个长2000公里的航运项目。这样的运河项目会改变水文系统，破坏沿途的栖息地，如湿地和河流。迄今为止，没有进行过战略环境影估或环境影响评估。图源：Save Polesia / Mapbox
四、将战略环境评估和环境影响评估应用于线性交通基础设施的建议
尽管战略环境评估（SEA）和环境影响评估(EIA）的流程使用和总体质量在世界各地都在不断提高，但关于线性交通基础设施建设仍有许多可以改进之处 (Laurance，2022)。针对在建设交通设施时改进对这两项评估的应用，以下是一些重要的见解：
· 在可行性阶段，对交通建设项目的传统环境影响评估方法往往没有考虑受威胁和不受威胁的物种以及生态系统功能，包括生态连通性。理想情况下，强化方法将提供重要的生态信息，以全面确定项目的技术、环境和财务/经济可行性(Hyari&Kandil, 2009; Jaeger， 2015)。在可行性分析的最初阶段，准确记录反映迁徙和其他野生动物行动需求的生态走廊至关重要(见信息框7: 印度的法规有助于保护野生动物免受交通发展的影响)。
· 在作出投资决定之前，初步工程设计和环境影响评估应按照建议人和资助人制定的所有保障措施进行（详见第6章）。这应该包括产出可靠的预算估算，包括工程、建设、环境和社会缓解和可能的安置补偿的成本。
· 在规划的早期阶段，应该确定缓解层级方案中每种方法的成本，以及所有为满足生物多样性要求而做出的努力，以确保在项目预算中分配足够的资金（见信息框6：在哥斯达黎加建设对野生动物更友好的道路）。预算往往在识别缓解措施之前就已经被敲定。又或者，在资金紧张时，项目中的生态考量通常就会被削减。
· 环境影响评估应包括为项目研究的综合报告，并简明扼要地概述每个备选方案对环境的预期影响(Jaeger，2015; Stokes，2015)。此外，环评报告应明确规定作为实施条件的必要措施，包括生物多样性行动计划。针对实施了缓解措施的前后情况，计划中应包括相应评级(Stokes，2015)。
· 提高决策者、资助者和从业人员的认知，使他们认识到在早期规划阶段纳入战略环境评估对环境问题和制约因素带来的许多好处，并加强政府的能力，增加应用战略环境评估进程的框架。这可以包括培训技术知识和对项目累积影响的了解，提供实用指南，并提高不同机构在战略环境评估发展中的作用和责任的明确性(Slootweg, et al., 2006; OECD, 2006)。
· 改善高质量数据的收集工作，以评估公私合作和交通建设项目对保护区和周围生境、生态连通性、稀有物种以及其他相关保护问题的影响。这包括分配更长的时间进行实地调查(Jaeger，2015; da Silva Dias，2017)，并进行生物评估，以直接测量在建设过程中被清理的栖息地数量或被杀的动物数量(Gannon， 2021)。这可以确保更重视对支持物种长期健康的基因流或基本生态过程和功能的监测(Bigard, et al.， 2017)，以加强结论，并提供更充分的缓解措施和更积极的环境成效。
· 环境影响评估机构需要在稳健的数据收集基础上，进一步应用最先进的建模方法进行环境影响预测 (Jaeger，2015; da Silva Dias，2017)。这些模型将有助于提高经常执行环境影响评估的私人承包商的生物评估的公正性，并减少项目支持者对政治和治理过程的影响(Laurance & Salt 2018)。
· 战略环境评估和环境影响评估的累积效应分析需要改进。这需要更充分地考虑交通建设涵盖范围之外的发展影响(即施工通道和辅助设施、劳工的存在和供应链)。例如，最近对法国环境影响评估中的生物多样性考虑因素进行的元分析发现，尽管环境影响评估最近已经转向重视累积影响，但它们“没有提出足够的措施来减少这些影响”(Bigard et al.，2017)。
▲ 图十五、 横跨荷兰国家公路(红色)和铁路(黑色)的野生动物通道(绿色)的位置；荷兰多年碎片整理计划(MJPO)的一部分。该项目于2018年结束，能够减轻国家基础设施系统造成的约60%的生态屏障，截至2017年，高速公路和省级公路上有近2100个野生动物通道。
本章关键信息
· 战略环境评估（SEAs）是旨在将环境、社会、经济和健康问题主流化的综合过程，同时确保交通建设战略决策的可持续性。如果将单个项目及其EIAs嵌套在SEAs中，则效果会更好，因为SEAs的范围更广，包含多个项目以及国家或区域范围内各部门和参与者的关切。
· 环境影响评估（EIAs）旨在提供可靠的科学信息、公众透明参与和知情决策。
· 应为所有交通建设项目制定和执行完备的SEAs和EIAs，以便更好地整合不同尺度下的生态连通性和生物多样性因素。这包括分配充足的能力，进行有效的范围界定，考虑到缓解层级方案的全部潜力，提出全方位的可持续解决办法，并在决策进程的关键时刻进行评估。
一览众山小-可持续城市与交通
本翻译版本由一览众山小-可持续城市与交通团队创建。本译本非IUCN团队创建，非官方译本。对本译本中的任何内容或错误，IUCN不承担任何责任。
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文献1
1、《在公路、铁路和运河发展中解决生态连通问题》
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