2024年10月25日至26日，第十五次全国民政会议在北京召开，传达了习近平总书记对民政工作的指示精神。会议围绕新时代民政事业高质量发展的关键任务展开，提出要深化普惠性、基础性和兜底性民生建设，加强养老服务和基层治理，推进数字化改革，切实提升民生福祉。会议明确了六大核心要点，包括：强化普惠性、基础性和兜底性民生政策落实；构建多层次的养老服务体系；完善社会救助和基层治理；深化民政领域改革创新；加快数字化转型；坚持党对民政工作的全面领导。
与此同时，近期国家发布的“一揽子增量政策”为支持民政事业发展、保障民生提供了强有力的资金和政策支撑，有效推动了普惠性、基础性和兜底性民生建设的进一步落实。这些政策内容与会议提出的目标高度一致，致力于提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。在以上大背景下，本文回顾了近期出台的民生保障相关“一揽子增量政策”，重点分析了“三保”底线、养老服务体系建设以及稳地产与保障房供应等方面的政策内容，探讨了这些政策在提升民众福祉、增强社会韧性方面的重要作用与长远影响。
综上所述，当前经济形势下出台的“一揽子增量政策”体现了党中央、国务院及各部委在保障民生方面的坚定决心。这些政策不仅聚焦基层基本民生和重点群体的支持，还进一步完善了托育、养老、住房、医疗、教育等关键领域的社会保障体系。通过加大财政支持、优化专项债使用和扩大财力性转移支付，政府力求提升民生保障质量和覆盖面，推动社会保障的长效机制建设，既助力经济复苏，也为长远的民生福祉提供了坚实保障。这些政策不仅为应对经济挑战提供了有效支撑，也有助于提高人民福祉，增强社会发展的韧性与活力。
二、聚焦民生保障与基础服务：增量政策惠及民众
在当前经济形势下，中国正面临提升民生保障和强化基础服务的紧迫需求。本轮“一揽子增量政策”聚焦于民生领域的普惠性、基础性和兜底性保障，通过加大对教育、社会保障和就业、卫生健康等基础领域的财政投入，为民众提供更全面的社会保障体系支持。这些政策的实施不仅展现了中央“民生为大”的核心理念，更是在宏观经济增速放缓和通缩压力增大的背景下，进一步强化了社会基础服务体系。
如表2所示，2024年中央财政预算在教育支出上达到了16493.46亿元，同比增长5.0%；社会保障和就业支出为11175.27亿元，同比增长5.9%。尽管卫生健康领域预算较2023年执行数下降9.5%至8584.00亿元，但支出水平仍处于历史高位，显示出中央政府在维持基础健康服务方面的持续投入。此类财政安排凸显了中央政府在教育、社会保障和卫生健康等民生领域的直接投入，有助于巩固基础服务的保障力度。
在兜牢基层“三保”底线方面，中央对地方的转移支付是资金的关键来源。2023年，中央对地方的转移支付规模首次超过10万亿元，预计2024年仍将保持这一规模，以进一步强化财力薄弱地区的保障能力。地方政府需确保“三保”支出在财政支出中的优先地位，落实责任，加强考核与问责，并加大财力下沉力度，防止“三保”资金保障出现缺口。
在此背景下，随着本轮增量政策的逐步实施，民生领域的发展和改善将进一步加快，基层服务韧性显著增强，民众的获得感和安全感得到提升。通过加大对地方的精准财政转移支付，欠发达地区在教育、社会保障等基本服务上的资源可及性将逐步提高，助力区域均衡发展。政策的落实也将有效缓解内需不足的风险，为我国经济的长期可持续发展提供坚实的民生基础，进一步增强社会整体韧性。
表2：2023-2024年重点民生领域支出预算与执行情况
三、政策引导下的养老体系：多层次建设与服务升级
在夯实民生保障的战略指导下，近期发布的“一揽子增量政策”预计将在多层次养老体系建设方面发挥重要作用。近年来，政府通过“居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合”的养老服务体系框架，推动资源整合和服务模式创新，不断提升养老服务的覆盖面和质量。这些政策措施为养老服务提供了系统化的支持，同时通过中央和地方政府的联动，逐步形成覆盖居家、社区和机构的全方位服务网络。
财政支持是养老服务体系建设的核心保障。近年来，中央财政和地方政府通过专项资金、税收优惠、土地支持等政策手段，推动养老服务设施的扩展与提升。截至2023年末，全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张；到2024年5月，具备医疗卫生资质且完成养老机构备案的医养结合机构数量增至7800多家，总床位数达200万张，其中70%以上由社会力量运营。这些数据反映了政策对不同类型养老模式的精准支持，使各类养老服务能够在财政投入和政策支持下实现协调发展。
从区域分布来看，养老服务的需求在各地存在显著差异。如下图所示，65岁及以上老年人口的占比在全国呈现出明显的东高西低的分布特征。在东部和部分中部省份，如辽宁、山东、四川、重庆等地，老龄化程度较高，对养老服务的需求相对集中，养老资源压力较大。因此，国家政策在支持养老服务时，特别注重对老龄化程度高的地区提供更充足的资源，以满足其对养老服务的迫切需求。
随着“一揽子增量政策”的逐步落实，养老服务的覆盖面和质量有望进一步提升，为应对未来老龄化社会的挑战奠定坚实基础。财政支持和服务模式创新相结合，推动养老服务在数量和质量上的双重扩展。随着政策支持力度的加大，我国养老服务体系预计将向高质量、多元化、可持续方向发展，为老年人群体提供更全面的民生保障。
四、房地产市场稳定与保障房供应：专项债政策的引导作用
在夯实民生保障的大背景下，近期推出的“一揽子增量政策”进一步强化了专项债在保障性住房建设中的作用。为缓解低收入群体的居住压力、满足基本住房需求并稳定房地产市场，专项债逐步成为地方政府支持保障房建设的重要资金来源。2024年上半年，全国筹集保障性住房112.8万套（间），完成年度计划的66.2%，专项债投入达1183亿元，为地方政府提供了关键的资金支持。这一精准配置不仅扩大了住房供给的覆盖面，还直接提升了住房保障的普惠性，为更多居民提供了基本居住保障，有助于维护社会的整体稳定。
截至2024年4月底，地方政府在提前下达的新增债务限额内累计发行了7164亿元专项债券，除保障性住房外，这些资金还广泛用于市政建设、交通基础设施和社会事业等重点民生领域。专项债的投入缓解了地方财政压力，推动了各地经济发展，尤其在应对房地产市场供需失衡、库存增加的过程中发挥了积极作用。通过专项债资金引导，地方政府可以收购符合条件的存量商品房并将其转化为保障房，既扩大了保障房供应规模，又有效吸纳了市场中的闲置房源，形成了市场稳定与住房保障并进的良性循环。
随着“一揽子增量政策”的逐步落实，保障房建设的规模和质量将不断提升，进一步增强住房安全保障水平，确保低收入家庭享有安全、稳定的居住环境。未来，随着政策执行的深入，专项债在保障房供应中的关键作用将更加凸显，为房地产市场的长期稳定和民生保障提供坚实支撑，也为地方经济的可持续发展注入更多活力。
五、总结与展望
当前我国正面临经济新常态和社会保障需求增长的双重挑战，党中央、国务院及各部委部署的“一揽子增量政策”以民生保障为重点，涵盖了从托育、养老到住房、教育、医疗等多个关键领域。这些政策不仅为地方政府提供了稳定的财政支持，有效缓解了基层民生支出压力，还推动了社会保障体系的普惠性和基础性建设，直接提升了广大群众的获得感、幸福感和安全感。以专项债政策为代表的资金投入，既促进了重点民生领域的基础设施和服务升级，也为房地产市场的稳定和保障房供应的持续扩展提供了坚实支撑。
展望未来，“一揽子增量政策”将在政策引导、资金保障和服务创新的多方联动中持续深化。一方面，财政支持将继续为基层“三保”、托育、养老和住房等领域提供长期支撑，确保重点民生领域的稳定发展。另一方面，通过专项债等政策工具，政府将进一步调动社会资源，加强对低收入群体和重点人群的帮扶力度，不断扩大保障服务的覆盖面和精准性。同时，随着数字化和智能化技术的不断应用，养老、托育和社区服务的质量也将得到显著提升，为老龄化社会的到来做好准备。
总之，近期推出的“一揽子增量政策”在夯实民生保障、促进社会公平和增强经济韧性方面预计将发挥重要作用。随着这些政策的逐步落实和完善，未来的社会保障体系将更加健全，民众的生活质量和福祉水平将稳步提升，为中国社会的长远可持续发展提供坚实的基础和保障。
【作者简介】
张旭，远东资信创新业务部研究员，清华大学经济管理学院博士后，华东师范大学应用经济学博士。
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