【正文】

2024年10月12日（周六），国新办举办新闻发布会，财政部部长蓝佛安、财政部副部长廖岷、财政部副部长王东伟、财政部副部长郭婷婷介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，并答记者问。具体解读如下，

一、本次新闻发布会释放的信号是积极且超预期的：财政空间非常值得期待

本次新闻发布会全文共计11910字，共10个记者提问（包括俄通塔斯社和路透社两个外媒提问），一正三副全部参加。总体来看，本次新闻发布会释放的信号是积极且超预期的。

（一）很多人对财政不太懂，没有概念，所以如果没看到比较确定的数字规模就觉得信号偏消极，这明显是不对的。因为这次发布会释放的信号不仅积极，且非常清晰。

实际上，9月26日政治局会议之后，国常会便开始研究部署“一揽子增量政策”，而人行、金融监管总局、证监会、发改委等部委已经先后明确落实。特别是，通过今天财政部新闻发布会来看，发改委新闻发布会还是释放了一些内容的（如其提出“加大支持地方开展债务置换”，这在今年的财政部新闻发布会中已有体现），毕竟发改委只是一个规划牵头部门。

（二）根据《预算法》第69条，中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。一般全国人大常委会会议每两个月举行一次，具体时间为双月的下旬，即今年10月下旬会有一次人大常委会会议。这意味着，本次新闻发布会提及的财政政策调整规模需要等到10月下旬人大常委会会议之后才能公开。

（三）本次新闻发布会上，财政部的态度非常积极。例如，

1、蓝部长指出中国财政有足够的韧劲，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。

2、蓝部长明确指出中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

二、财政部披露已经进入决策程序的四项增量政策

本次新闻发布会上，蓝部长明确近期拟陆续推出且已经进入决策程序的针对性增量政策有四项。具体看，

（一）增量政策1（最重磅）：较大规模增加债务额度，加大支持地方化解债务风险

第1项增量政策是针对地方政府债务化解的，这也是市场最为关心的，也是我认为财政领域释放的最重磅增量政策。

1、从地方政府债务结存限额中安排4000亿元（即限额空间），用于补充地方财力

蓝部长指出中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，以支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。请注意，这里的4000亿元已经是比较确定的，由于在限额中，故无需通过人大常委会进行审议。

根据《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》，2023年底经全国人大批准的全国地方政府债务限额为42.17万亿元、年底余额为40.74万亿余，即限额可以利用的空间有1.43万亿，要明显超过已经安排的4000亿元。故这个角度来讲，限额可以利用的空间其实挺大（如2023年用于化解地方债务的1.5万亿特殊再融资债正是缘于此）。

2、盘活存量资产（即砸锅卖铁）以补充地方财力：体量不确定

根据蓝部长的讲话，第二个增强地方综合财力的举措是鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，这个表述的语气松了很多，即“有条件的地方”。实际上，这一举措正是此前屡屡见著新闻的“砸锅卖铁”，体量上不确定性大。

3、使用预算稳定调节基金等存量资金（即余粮）以补充地方财力：体量超过2万亿

蓝部长指出指导地方依法依规则使用预算稳定调节基金等存量资金，这实际上是指使用财政余粮的意思。数据显示，截至2023年底，中央预算稳定调节基金余额为3981.39亿元，而年初预算明确的“调入及结转结余资金”达到20940亿元，故今年中央财政能够寄予希望的余粮超过两万亿，这一部分可以在一定程度上被释放出来。

4、各类存量债务资金的使用（增发国债、超长期特别国债和地方专项债）

此外，还有一些未使用的债务资金值得关注。具体看，

（1）2024年10月人大常委会审议通过的1万亿元增发国债资金中，有5000亿元是结转至2024年使用的。

（2）今年发行的1万亿元超长期特别国债目前也在陆续下达使用。

（3）加上待发额度（2900亿元）和已发未使用的专项债资金，预计接下来三个月共有2.3万亿可安排使用。

这三类债务资金均在年初预算范围内，无须再经过人大常委会审议。

5、最重磅的政策：拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务

本次新闻发布会上，蓝部长提出除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，待相关法定程序履行完毕后再公布，并指出这一政策是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。就这一重磅政策的理解主要为，

（1）和之前主要利用的限额空间（限额与余额之间的差额）相比，本次增加较大规模的债务空间是债务限额，即扩大政府债务上限（提高限额）。

（2）2023年一揽子化债方案中，财政部已经安排了超过2.2万亿地方政府债券额度用于支持地方政府债务化解，而2024年以来财政部也已安排了1.2万亿元债务限额支持地方债务化解，这些均是已经推出的举措，并不属于本次“一揽子增量政策”范畴。

数据上看，2020年以来，每年新增地方政府债务限额均在4.3万亿人民币以上，相对比较稳定，其中有一部分已经明确被用于化解地方债务。现在明确的增量政策是，将地方政府债务限额进一步往上提，使新增限额大幅提升，这个空间到底是可以很大的。

（二）增量政策2：发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本（体量1万亿）

第2项增量政策是发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本，这一政策在9月24日的新闻发布会上已有释放，只不过这次明确是通过发行特别国债来支持国有大行补充核心一级资本。根据之前外媒披露的信息，这一增量政策的体量在1万亿人民币左右。

实际上，推出这一增量政策的背景很简单，即之前地方中小银行已经通过地方专项债等方式集中性地补充了资本，而现在该轮到国有大行了。根据财政部披露的信息，目前这项工作已经启动，并按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路推进。

（三）增量政策3：运用专项债券、专项资金、税收等工具支持房地产止跌回稳

在5项金融政策的基础上，财政部推出三项举措促进房地产市场止跌回稳。

1、考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，而地方政府又没有额外的资金来盘活这类土地，故本次明确允许专项债用于土地储备。

2、考虑到当前已建待售的住房相对较多，本次明确支持地方专项债券用于收购存量房，用于保障性住房。这意味着，后续那些去化比较困难的房子可能会主要被用于保障房。

3、完善房地产领域的相关税收政策，如在不区分普通住宅和非普通住宅的情况下，研究明确与取消普通住宅与非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。

（四）增量政策4：加大对重点群体的帮扶（好消息是终于开始发钱了）

这项政策和以前最大的不同的是，它明确开始向特定群体发钱了，虽然它离全民发钱还有很远的距离，但这已经是比较大的突破了。根据蓝部长披露的信息，今年国庆前已经向困难群众发放了一次性生活补助，后续将进一步聚焦学生群体加大奖优助困力度。

三、待解：“拟一次性增加较大规模债务限额”中的“限额”是指谁的“限额”？

本次新闻发布会超预期的点在于财政部提出了“拟一次性增加较大规模债务限额”，这意味着要提高政府债务上限，那么笔者好奇的是，这里究竟提高的是地方政府债务的上限，还是中央政府债务的上限？

（一）如果提高的是地方政府的债务上限，那么最终的债务偿付压力还是在地方政府身上，会使得政策效果打折扣。

（二）如果提高的是中央政府的债务上限，则可以理解为这是一个确有超预期的利好政策，它相当于中央政府对地方存量隐性债务进行了一定程度上的兜底。实际上近年来，每年新增地方债务限额均是明显大于中央政府债务的，这表明过去几年中央政府加杠杆的力度不大，很大一部分杠杆是加在了地方政府身上。

四、如何理解“中央财政举债和赤字的空间很大”？

（一）蓝部长在本次会议上指出“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”，这是非常振奋人心的表态。实际上，前面的分析和数据已经告诉我们，过去很长一段时期中央政府加杠杆的力度不够，政府债务的新增空间很大一部分被放在了地方政府身上，导致地方政府的压力被不断放大，困境愈发突出。

（二）按照年初预算，今年的赤字率为3%、赤字空间为4.06万亿元，这是明显不够的，未来的赤字率需要不断被提升。实际上，即便将今年的赤字率提升至4%，那么新增的赤字规模也才1.35万亿，对中央政府财政的影响几乎可以忽略不计。

从这个角度来说，笔者希望财政部能够真的把自己的资产负债表押上，不要再受3%这一赤字率的约束，挤牙膏式地提升赤字规模。

五、结语：本次宣示的财政力度有多大？

（一）前面已经指出，本次宣示的财政力度大致可分为如下三类：

1、根据2023年数据，国债和地方政府债务的限额空间（即限额与余额的差额）分别为1.43万亿和0.83万亿（合计2.26万亿）。

2、财政自己的余量（含预算调节基金、结转及调入资金等）大致在2万亿以上。

3、拟一次性增加较大规模债务限额（规模不确定）。

上述三类增量财政力度不包括已经知道的各类存量债务（包括增发的5000亿国债、1万亿超长期特别国债、1万亿补充国有大行核心一级资本的特别国债以及2.3万亿待发和已发未被使用的地方专项债）。从这个角度来说，我认为本次宣示的财政力度是不小的。

（二）那么“拟一次性增加较大规模债务限额”的规模到底有多大？我们可以回顾过去几轮债务置换情况，

1、2014年中央开始启动对地方政府的债务甄别工作，同时计划于2015-2018年期间通过地方政府债券置换2014年底以前的超12万亿存量债务。这一轮债务置换的规模最初计划为14.34万亿，并在2015-2018年期间发行12.7万亿的地方政府置换债券进行置换。

2、2018-2019年期间，在第五次全国金融工作会议的指导下，第二轮地方政府债务置换工作启动，通过新发行再融资债券置换掉第五次金融工作会议之前的隐性债务，2018-2021年期间新发行再融资债合计达到7.51万亿元。

3、最近的一次是2023年启动的1.5万亿特殊再融资债。

显然，如果结合最初两轮债务置换过程来看，本次债务置换规模需要超过10万亿才能匹配得上蓝部长所说的“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”这一表述。应该说，“10万亿”的规模听起来确实比较惊悚，毕竟全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，所以最终的规模应该是小于“10万亿”的。

（三）无论如何，这次财政部没有给出具体的数字，导致很多人无法预估这次财政的力度究竟有多大。不过我想，起码这次新闻发布会上，财政部的态度是明确清晰且非常积极的，她对限额和赤字的提升、限额空间的利用、新增限额用于地方债务化解以及对特定群体“发钱”等举措是开放的，这些都是以前市场呼吁而财政经常回避的，显然是非常大的变化。