City: Analysis of Urban Change, Theory, Action 是一本在人文地理和城市研究领域具有较大影响力的知名学术期刊，它坚持批判性和跨学科的办刊方针，充分关注人文和社会科学各领域有关城市议题的讨论进展，尤其聚焦地理学、政治经济、哲学、文化研究等研究方向，通过发表前沿性和有反思性的学术观点来促进对当代城市境况的分析和评论。为了更好地帮助中文读者了解期刊最新动向，「城识」公众号与City编辑部合作，联合开辟“City 论文”专栏，从最新出版的文章中挑选出与我们的城市境况有对话空间的作品，邀请作者或青年学人进行总结译介，以减少语言和术语的隔阂，呈现论文的思想内核，并激发城市议题的学术争鸣。
Jonnalagadda, I., & Cowan, T. (2024). City drafting: property-making and bureaucratic urbanism in South Asia. City, 28(1–2), 7–23.作者 / Indivar Jonnalagadda & Thomas Cowan导读按｜本期译介特辑聚焦南亚城市化中的官僚政治，提出新概念“起草城市”（city drafting）以分析地方官僚如何通过弹性的管理实践、行政程序与公共政策，使多元化、甚至常常产生冲突的土地产权制度暂时变得清晰、稳定、和有序。相较既往研究对政策制定者、规划师和私人资本的关注，这一概念在方法论上更强调探究基层官僚围绕土地的具体实践。本期推送将介绍“城市起草”提出的背景、内涵及其理论与现实贡献。
千禧年以来，南亚的城市化进程呈现出明显的“房地产转向”。公共部门热衷于加强对城市土地的政治管辖权以吸引资本投资，而反过来，资本主导的土地扩张又会受到当地官僚的影响，导致土地开发的停滞、规划的变更、以及被迫向其它利益主体妥协。在这一现实背景下，单纯的国家视角和市场机制都不能很好地理解当下南亚复杂的城市土地关系。城市规划受到土地部门的官僚与准官僚人员的影响，如土地所有权记录员（patwaris）、土地税收官员（tehsildars）和土地市政测量师（municipal surveyors）。相比有据可循的记录、宏观可视的技术、实时的土地产权数据，地方官僚实际上更倾向于使用自身的权力和自由裁量权，提出临时性的、草案性质的房地产方案。城市规划还受到非官僚人员的影响，如房地产中介、私人顾问、社会活动家、普通市民，开发商、占屋者、投机者、甚至是宗教和种姓领袖等。城市里每个人的行动都会对城市形态演变与城市政治产生影响，这使城市化的过程呈现出不稳定状态。由于规划高度依赖当地具体的政治经济脉络，城市化也受到地方政治竞合的影响。一旦当地政治、文化与经济条件发生变化，城市发展的走向也会被重构，因而呈现出即时性、不稳定性和多元性的特点。上述现象是南亚城市化所表现出的与欧洲、北美的城市化经验完全不同的特征。这些特征既与全球资本主义城市化相交织，又被具体的、多元的、持续演化的地方社会文化和政治斗争所形塑，而这一复杂的过程需要一个新的概念工具来解释。The Town of Gurgaon, India | www.kayak.com
“起草城市”（city drafting）的概念由此浮出水面。既有研究往往认为地产具有相对稳定性，但本特辑的文章试图指出：在南亚日常弹性的官僚实践中，地产城市化实际上是高度的流动和不确定的。在多主体参与和影响下，城市规划就像绘制草稿 （drafting）一样，并非是一次性的工作，而是一个不断调整、且充斥着偶然性的过程。理解“起草城市”的关键在于，解释地产背后演变的社会关系、文化传统、技术规范、以及权力动态。只有将地方环境、日常话语、性别与种族制度等变量共同整合到分析架构里时，我们才能理解具体脉络下的地产问题。本特辑借助对房地产的民族志研究，关注地产关系中非正式的、弹性的“起草”实践，从而补充了将房产视为稳定私人财富的局限视角。- 如何通过理解临时性的土地规划实践，从而更好地在理论上重新解读南亚城市规划所面临的挑战？
- 在房地产建设驱动的南亚城市化进程中，临时的、多元的房地产关系是如何逐渐走向封闭和私有化的？“起草城市”下的城市化进程又揭示了全球与本地城市化之间的何种差异与摩擦？
- 无处不在的“起草城市”，产生了哪些城市空间、实践与政治后果？
对全球南方城市规划的讨论已经持续了近二十年。一种观点是，受新自由主义影响以及资源限制，南方城市的规划过程有明显的非正规性（informality），这限制了城市的发展；而另一种观点则认为，南方城市中存在大量不平等与不可持续的问题，理性的解决方案常常无法奏效，此时非正式的规划与治理反而提供了一种弹性的解决方案。但是，作者认为这两种视角都不足以解释具体的地方城市动态，还需进一步考察执行规划过程中的地方官僚实践。为何迫切地需要地方性的视角？最重要的原因在于，当下规划正面临各种各样社会问题，持续增长的人口、迫切的社会公平议题、可持续发展目标等。而在规划工作中，制定宏大社会议程往往需要具体的切入点，例如应对城市人口的住房供给、市政发展中的土地资源部署、土地抵押和房地产投机管理等，还需要对这些具体问题背后的历史脉络进行考察。另一方面，规划师的构想在落地过程中常面临意料外的阻碍。特别是考虑到南亚产权混合且多样的情况，规划的实施需要地方官员做出弹性判断。此外，城市中还不乏一些无序的街区和违法开发，这些都对规划的权威提出了挑战。本地现实的复杂性突出了地方官僚的关键角色。在城市规划的地方落实中，他们协调着多主体利益、促成商议和妥协、围绕房地产项目拟定方案。这些案头工作不一定仅仅是程序性的，而常常充满灵活性和创造性。Slums in Mumbai, India | unequalscenes.com
由此，“起草城市”的概念有助于我们更好地理解其中的复杂逻辑。一方面，房地产开发商塑造了巨大的城市经济体量，但同时也与许多传统城市规划原则背道而驰，甚至会引发官僚的道德困境。人们一面呼吁理性、有序的官方规划机构，但另一面又向官僚提供了暗箱操作的寻租机会。另一方面，官僚主导的“城市起草”也在调解空间冲突上扮演了积极角色，甚至能够为中低收入群体创造争夺和占领城市空间的机会。关注“城市起草”也意味着看到这些抗争性实践，看到资本主义城市中的民主化潜能。该概念还拓展了大卫·哈维提出的“空间修复”（spatial fix）概念，强调了“修复者”（fixer）在资本主义城市掠夺性累积（accumulation by dispossession）中的角色。本特辑中 Sangeeta Banerji 的案例研究便揭示了“修复者”如何以发展为名，通过控制地产的债券、排它权、准入权以主导贫民区的拆迁计划，将原本禁止开发的土地用于建造孟买最大的地铁站。这些行动直接影响了城市形构、基础设施建设、城市社会关系、甚至是房地产股市。作为新的概念工具，“起草城市”也有助于我们打开历史的视角。南亚城市中的产权重叠、规划失灵等问题，在实践中多取决于地方协商、地方观念与地方权力关系，这种“官民共谋”在官僚主义城市化中有着悠久的历史。特辑中 Sheema Fatima 的文章便以印度城市比哈尔邦为例，说明土地如何被高种姓与政治精英运作为私人逐利的工具，从而追溯了不均等城市化与碎片式产权分化的历史线索。在“地产热”的背景下理解当下南亚城市化进程，既有研究大致给出两种理论解释。一种是 Brenner 与 Schmid 提出的星球城市化理论（planetary urbanisation），主张不局限在传统意义上的城乡分界，将城市化定位在普遍性的资本扩张逻辑中；另一种则是致力于理解后殖民背景下全球“南方”的城市化进程，强调本土情境、城市化逻辑以及认识论，希望构建起不同于全球北方城市的概念体系。“起草城市”的概念介于两种观点中间，聚焦全球资本主义城市化和南亚本土城市过程的交汇处，正视二者所发生的摩擦（frictions）与冲突，以具体讨论城市“房地产转向”的地方性生产。当下，南亚国家正在努力融入全球资本积累体系，同时也面对着来自本土政治、文化、技术领域的冲突。该概念旨在透过地方官僚实践理解冲突的过程，并进一步发掘出那些资本逻辑之外的现象，比如非私有化的房地产、服务社会生态价值的土地、以及争取城市权和社会正义的抗争。着眼于后殖民南亚地理，这一概念的历史视角有助于凸显当地规划的过程性。早期英国殖民政府通过土地确权将农村土地纳入准私人的产权结构，使各类土地权属被尴尬地拼接在一起，以致到现在南亚城市的地产所有权还维持着异质且复杂的状态。后殖民的产权结构展现出城市土地生产中地方性与全球性的结合，而这种结合也导致了产权问题的模糊与不稳定，进而在实践中更加依赖地方官僚的非正式介入和裁决。随着官僚介入的加深，复杂的产权形态又进一步被强化。多元、重叠的产权制度是历史的产物，见证了南亚城市产权嵌入当地种姓、阶级、性别制度与政治斗争的过程，这进一步影响着城市中的资本投资。法律产权与事实产权混合交错，一方面阻碍了资本主义的扩张，另一方面也为城市政治与社会生活提供了新的可能。近十年来，南亚见证了一种畸形的资本主义城市化——不遵从宏观的理性市场逻辑，空间格局也因受到本土政治和社会关系的影响而不稳定。正如特辑作者 Tariq Rahman 强调的，“起草城市”在很多时候是话语性和社会性的。比如，地方官僚如何界定地产权利与“地产欺诈”之间的边界？很多时候没有明确的标准，取决于官僚的说法。历史上的边界与当下的界定有颇多出入，土地测量员与产权记录员致力于获得精确数据，但在实际工作中却常需做出弹性判断。由此，每一次“重新起草”又会重塑权属关系、进一步强化了这种不确定状态。Urbanisation in Lahore, Pakistan | intelligenttransport.com
南亚城市中普遍存在的房地产不稳定性，使土地产权的确定变得困难，也让有关产权的斗争越来越多。面向公众的地产官僚机构，如税务局、注册登记局、开发局以及民事法庭，便成为解决地产纠纷的关键场合。这些机构里的官员如何做出决策？他们一手抓纸上功夫、一手抓实地调研，通过文件与调查来做出自己的判断，成为“城市起草者”（city drafters）。他们的实践常常内在矛盾：一方面，他们重视韦伯意义上的官僚制运作形式，很努力地维护房地产登记的“真实性”，将程序主义奉为圭臬；另一方面，他们面对实际情况的弹性操作，又持续制造出模棱两可的地产景观，并在更大范围内影响了社会关系的形构。“起草”不仅有官僚人员的参与，还包括了许许多多房产中介、装修工、开发商、作家、记者、医生、法官、侦探等等角色，他们共同塑造了城市修复的场域（field of fixing）。“起草者”的日常实践看似微不足道，但实际上他们在推动都市变迁、资源再分配、和社会团结中都起到了重要作用。这也揭示了“起草者”的矛盾形象——既受到尊重，又常常被忽视。“起草城市”的政治结果既不是由个别主导的“起草者”所决定，也不是由更大政治经济结构所支配。这实际上是一个复杂的利益冲突和协商的过程，其结果往往是不可预测的，但也为潜在的城市变革提供了契机。 深入探讨房地产建设的工作，尤其是官僚机构、普通市民与大量中介行动者在调解争议、判定房地产权属等工作中的具体劳动。
Shubhra Gururani 讨论了在新自由主义转向的背景下，印度古尔冈市的房地产关系是如何被空间化、土地是如何被商品化的。Varun Patil 考察了印度班加罗尔市，将全球行动者主导的土地金融化与“起草城市”中多数人的日常实践关联起来，主张关注土地的物质性与社会嵌入性，重新评估大众实践中务实的“城市起草”。Tariq Rahman 发现，在巴基斯坦拉合尔市的房地产热潮下，土地所有权正在发生快速变迁。陈旧的土地税收制度与人民对城市生活日益增长的美好需要之间正在产生矛盾。土地所有权记录员扮演了调节矛盾的角色，而“欺诈”则成为调和、确定土地所有权的关键。 探讨城市化、官僚程序与具有高度偶然性的“起草”之间的复杂关系。这类文章关注到城市土地的事实占有与公共土地再分配之间的张力。
Sheema Fatima 描绘了比哈尔邦住房委员会在印度巴特那市的住房与土地分配中的历史性作用，土地官僚创造了一种“随意的土地”（chit-put land，指对任何人都无用的土地），以便土地资源向中高收入群体倾斜。文章的方法论也值得关注：当总体规划与地图资料缺失时，作者以丰富的档案资料呈现了“城市起草”在空间上变化的历史。Sangeeta Banerji 的研究则聚焦于孟买贫民窟拆迁中“修复者”（fixers）的日常工作，他们有权决定谁有权在拆迁后被安置、阻止私有化的圈地行为、同时对资本主义城市化进行了有力的抵抗。
特辑中的每篇论文都致力于揭示“起草城市”的微观动态过程，讨论城市空间如何通过房地产官僚的日常实践被生产、想象和争夺。这是理解南亚城市化不可缺少的视角，也是思考更广泛城市空间问题的一个新理论工具。
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