关于破产审判的理念、机制和工作重点
——在全国法院破产审判工作会议上的讲话
刘贵祥
破产审判是人民法院审判工作的重要组成部分，是服务深化供给侧结构性改革、构建高水平社会主义市场经济体制的重要环节。党的十八大以来，各级法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，紧紧围绕党中央深化供给侧结构性改革、营造法治化营商环境等重大决策部署，加强破产审判工作，持续深化体制机制改革，为挽救危困企业、清出“僵尸”企业、防范化解重大风险、服务经济社会高质量发展作出了积极贡献。人民法院破产审判工作成绩的取得，最根本在于习近平总书记作为党中央核心、全党核心掌舵领航，最根本在于习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。
党的二十大报告首次对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章部署，强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。当前，全党正在深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育。各级法院要结合开展主题教育，
全面学习、全面把握、全面落实党的二十大精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧紧围绕“公正与效率”这个司法审判工作的永恒主题，落实好习近平总书记关于“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的重要指示精神，把能动司法贯穿破产审判全过程，做深做实为大局服务、为人民司法，促进诉源治理，更好服务和保障强国建设、民族复兴的新征程。
本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足破产审判工作近五年来取得的成绩和积累的经验，结合当前破产审判工作面临的新形势新任务，对破产审判理念、机制、具体法律适用等几个方面的问题，谈谈自己的认识和看法，以期对破产审判工作高质量发展有所裨益。
一、新时代人民法院破产审判工作的成绩与经验
近年来，在习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引下，人民法院破产审判工作取得了积极成绩，积累了丰富经验，锻炼了审判队伍。一是案件审判质效实现新提升。2018年至2022年，全国法院受理破产案件6.97万件，审结4.7万件，占企业破产法实施以来全部破产案件的70%以上。通过优化流程管理，创新制度机制，案件质效不断提升，平均审理周期从2018年的650天缩短至2022年的121天，清理债权6.25万亿元，通过破产重整帮助3285家企业摆脱困境，稳住92.3万名员工就业岗位。二是服务防范化解重大风险取得新成效。充分发挥破产重整制度工具作用，完成对重庆钢铁、天津渤钢、天津物产、海航集团、北大方正、清华紫光等特大型企业的重整，有效化解重大风险，切实维护社会稳定。审理首例商业银行（包商银行）、信托公司（新华信托）、保险公司（易安财险）等一系列金融机构破产清算或重整案件，缩小金融风险敞口，依法保护金融债权。三是制度机制建设迈上新台阶。目前，以企业破产法为基础，相关法规、规范性文件以及司法解释、司法政策为补充的中国特色破产法律制度体系不断健全。各级政府和法院协调联动的破产工作机制不断完善，有效破解企业破产法实施中的堵点难点问题。四是破产审判专业化建设取得新进步。全国已设立17个专门破产法庭，近100个清算与破产审判庭，通过规范破产审判管理，建立科学的绩效考评体系，健全管理人制度等举措，不断提升破产司法保障能力。五是破产审判信息化建设迎来新发展。全国企业破产重整案件信息网访问量近100亿人次，公开案件近7万件，有力支持破产案件高效办理。多地法院积极探索运用科技手段优化办案流程、赋能智慧办案，努力实现破产程序公正与效率的统一。六是各项改革试点工作实现新突破。跨境破产司法实践蓬勃发展，自然人破产、预重整、关联企业破产等制度创新稳妥推进。其中，自然人破产在深圳实现“破冰”，为完善相关立法积累了宝贵制度和实践经验。
回顾新时代人民法院破产审判工作发展进步，我们进一步深化了对做好破产审判工作重要经验的认识。一是始终坚持党的绝对领导。人民法院是党领导下的国家审判机关，既是政治性很强的业务机关，更是业务性很强的政治机关，必须旗帜鲜明讲政治。要紧紧依靠党委领导、政府支持，实现破产审判政治效果、社会效果、法律效果有机统一，更重要的是充分发挥破产审判职能作用，防范化解风险，维护人民根本利益，促进、维护、保障党的领导落到实处，不断厚植党的执政根基。二是始终坚持以人民为中心。践行人民至上，把以人民为中心作为破产审判工作的根本立场，牢记“感受到公平正义”的主体只能是人民群众，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点。三是始终坚持服务“国之大者”。服务党和国家工作大局是破产审判工作的职责使命，必须从讲政治的高度去认识大局、把握大局、服从大局，从落实党中央重大决策部署、维护人民群众根本利益、维护整体大局利益出发做好破产审判工作，绝不能狭隘地理解成为地方或局部利益服务，进而以服务大局之名行地方保护之实，以服务大局之名行侵害个人、企业合法权益之实，以服务大局之名行损害司法权威、破坏法治统一之实。四是始终坚持改革创新。改革创新是破产审判工作发展的不竭动力，必须秉持改革创新精神，完善破产审判制度机制，加强破产审判信息化建设，不断提升破产审判质量、效率和司法公信力。
二、准确把握破产审判工作面临的新形势新任务
当前，世界百年未有之大变局加速演进，实现中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程。党的二十大报告指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，强调要“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系”。企业破产法作为市场经济法律体系中的一项基础性法律制度，是我国市场经济改革的法治根基，也是供给侧结构性改革的制度核心，更是实现高质量发展的关键环节。各级法院必须准确把握破产审判工作面临的新形势新任务，始终聚焦党的中心任务，切实履职尽责、担当作为。
从国际看，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，世界进入新的动荡变革期，保护主义、单边主义明显抬头，经济全球化遭遇逆流，来自外部的风险挑战日益凸显。法治已成为国家核心竞争力的重要内容，国际斗争较量越来越体现为制度、规则之争。破产审判工作必须坚决落实党中央关于统筹推进国内法治和涉外法治要求，在保护我国海外利益、参与引领国际规则制定、营造市场化法治化国际化一流营商环境等方面依法能动履职尽责，切实维护国家主权、安全、发展利益。
从国内看，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。2023年以来经济社会全面恢复常态化运行，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力得到缓解，经济运行实现良好开局，但内生动力还不强，推动高质量发展仍需克服不少困难挑战。同时，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更丰富内涵、更高水平的需求。发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。破产审判工作要按照高质量发展要求，在服务保障供给侧结构性改革、防范化解重大风险、促进新旧发展动能转换、加快完善社会主义市场经济体制、推动构建新发展新格局等方面及时跟上、深度回应、有所作为，为经济社会高质量发展营造良好法治环境。
从自身看，破产审判还存在一些问题和困难。比如，近年来破产案件数量显著增长，但与市场主体需求相比、与构建高水平社会主义市场经济体制要求相比，破产审判在推动优胜劣汰、挽救危困企业等方面功能发挥还不足。比如，现代化破产审判理念尚未树立，对破产审判规律总结不够，法律制度理解和适用存在偏差的情况仍时有发生。比如，破产审判的制度机制有待进一步完善，管理人选任和报酬、执行与破产衔接、府院协调机制的制度化常态化等方面仍存在短板。破产审判专业化建设存在差距，破产法官和管理人的专业素养和综合能力亟待提升。比如，破产领域新问题不断涌现，法律适用亟待统一。如何建立符合中小微企业特点的破产审判机制，帮助其渡过难关的任务更加艰巨迫切。各地法院积极探索制度创新，但针对同一问题各地规则差异较大，在加快建设全国统一大市场背景下，市场主体的退出和救治机制亟待统一。面对这些问题和困难，我们必须坚持从中国国情与实际出发，找准症结所在，切实加以解决。
三、树立符合高质量发展要求的现代化破产审判理念
理念是行动的先导，理念一新天地宽。各级法院要结合深入开展主题教育，真正学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想，始终恪守坚持党的绝对领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义法治道路的政治灵魂，自觉把破产审判融入经济社会发展大局，以现代化的破产审判理念，统领、引导、促进破产审判工作高质量发展。
一是树立能动司法理念。当前，破产制度已从单一的债务集中清理程序发展为挽救企业，预防破产，协调社会利益与债权人、债务人共同利益的市场经济基本法。破产审判理念要从被动处理破产案件转变到能动司法上来，从重破产财产清算分配转变到重企业挽救上来，从重破产清算价值转变到维护企业营运价值上来，将破产保护、企业挽救、破产预防的理念贯穿到立案、审判、执行各环节，为深化供给侧结构性改革提供有力司法服务。
要强化破产保护理念。当前，一些企业在陷入流动性危机、债务危机的情况下，控股股东或担心丧失对企业的控制权，或不愿为经营失败甚至违法经营付出代价，更多选择继续增加杠杆率，或者过度依赖集中管辖、“三暂缓”等特殊司法政策支持，导致丧失通过破产程序救治良机，增加救治成本。各级法院要充分发挥破产制度保全债务人财产和营业完整性、抑制债务膨胀的保护功能，引导陷入困境的市场主体运用破产制度妥善化解债务危机，引领社会树立破产保护的观念。
要强化破产拯救理念。重整与和解制度是现代破产法拯救功能的集中体现，对完善社会主义市场经济体制具有重要意义。但从目前受理破产案件的类型来看，重整与和解案件仅占10%左右，尤其是重整程序多集中于大型企业。要积极运用重整、和解程序对有价值的企业进行挽救，特别是加大对中小微企业救治力度，有效降低企业杠杆，推动解决企业治理方面的沉疴积弊，完善中国特色现代企业制度。要通过庭外重组、自行和解、预重整等制度帮助企业尽早化解债务风险，充分运用诉前调解、多元化解等方式解决相关纠纷，避免企业陷入流动性危机引发破产。
要把能动司法进一步向前延伸。破产审判不能只是就案办案、机械司法，还要善于从破产案件办理中发现和总结企业陷入困境的内外部原因，尤其是针对企业自身经营不规范问题、大型企业风险化解中反映出的监管漏洞问题、影响企业生产经营的政策环境问题等，要及时向有关部门通报情况或者发出司法建议，探索建立企业风险预警机制，主动融入国家治理、社会治理，帮助党委政府、市场主体尽早发现问题，有效实现破产预防。
二是强化市场化、法治化理念。习近平总书记指出，完善市场主体退出制度，对推进供给侧结构性改革、完善优胜劣汰的市场机制、激发市场主体竞争活力、推动经济高质量发展具有重要意义，特别强调“要遵循市场化、法治化原则”。各级法院要把市场化、法治化理念贯穿破产审判工作的全过程各方面，推动企业破产法有效实施和破产制度功能充分发挥。
要强化市场化理念。充分认识破产法运行的市场经济背景，在尊重市场经济一般规律的基础上，通过破产审判促进充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。比如，关于破产案件的受理，法院在把握审查标准时应当尊重市场的判断，企业是否具备重整价值应当接受市场检验和评估，充分发挥市场机制对重整资源的价值发现功能，推动构建重整价值的市场识别机制。比如，关于破产财产的处置，要着力构建统一、开放、竞争、有序的破产财产处置市场，通过公开、公平、公正的市场机制处置破产财产，充分实现破产财产价值。需要强调的是，司法实践中反映出来的很多法律适用问题，实际是经济问题。比如，债权人知情权、决策权、监督权的行使，不仅涉及债权人的权利保障，还涉及破产程序中企业最终控制权的配置问题，将影响社会再融资成本、资源重新分配的效率。破产审判要从经济分析和法益衡量的角度，理解和关注债权人权利保护问题，依法统筹处理好债权人自治与管理人职权行使以及法院居中裁判监督的关系。
要强化法治化理念。深刻认识破产制度产生的根源在于弥补企业退出时的市场缺陷，将法律的准确统一适用和规则完善，作为破产审判工作的重中之重，践行社会主义市场经济本质上是法治经济的根本要求。破产是市场经济发展过程中必然出现的经济现象，但市场具有不完善性，仅仅依靠市场的力量无法保证破产企业的有序退出和及时挽救。为此，企业破产法设计了一系列制度弥补市场缺陷，包括对不具有生存价值的企业及时清算，对有挽救希望的企业及时重整，限制个别债权人的单独行动，减少协商谈判成本，等等。树立法治化理念，必须准确理解和适用现有法律规则，确保破产制度规则的功能价值得以充分发挥，切实稳定市场主体预期、坚定社会投资者信心，服务构建高水平社会主义市场经济体制、稳步扩大制度型开放、打造国际经济合作和竞争新优势。对于现有破产制度供给不足、规则亟待完善的现状，要善于在具体个案中依法行使自由裁量权，注重加强重点难点问题探索和研究，推动破产制度不断完善。
这里特别强调一点，法律效果是政治效果、社会效果的基础、基石，任何牺牲法律效果的裁判都不会有好的政治效果和社会效果，必须坚守法律底线。比如，在党委政府牵头的重大风险处置案件中，一方面，要坚持“从政治上看”，紧紧依靠党的领导，不折不扣地落实党中央决策部署;另一方面，要坚持“从法治上办”，充分发挥司法职能，从守好法律原则和底线上“把好关、指好路”。
三是树立兼顾公正与效率的理念。公正与效率是司法审判工作的永恒主题。公正是根本要求，是司法的灵魂和生命;效率服务于公正，脱离了公正的效率是“负效率”。各级法院在破产审判中要处理好公正与效率的辩证关系，做到统筹兼顾、有机结合，把破产审判服务高质量发展落到实处。
要牢牢把握公正这个根本要求。破产审判具有实体问题与程序问题相交织的特点，既包括对相关主体实体权利的确认和实现，如债务人财产、破产债权等，也包括大量程序性事项的处理，如债权申报、管理人指定等，必须兼顾好实体公正与程序公正的关系。因此，一方面，要注重贯彻破产法上的程序保障原则，确保破产程序的严密性、合法性、正当性，并赋予各方当事人在权益受损时的救济途径，避免实体权利在破产程序中遭受额外的不公;另一方面，更要准确理解和适用破产法上的实体规则，确保所有当事人合法权益得到依法妥善保护和公平对待，使破产案件处理结果符合人民群众对公平正义的期待，实现政治效果、社会效果、法律效果的统一。
要注重各方主体利益平衡。在破产程序中，各种类型和不同性质的权利交织，如担保物权、税收债权、在建工程价款优先受偿权、购房人权益、职工权益等;还可能存在刑民交叉程序中的刑事受害人、集资参与人与普通债权和优先债权的关系;等等。企业破产法及相关司法解释虽然对债权清偿顺位作了基本规定，但仍然经常出现各类权益在个案中的冲突。对此，一方面，要加强对职工、消费购房人、回迁户、建筑承建商、供货商等弱势群体利益的保护，从维护生存权的角度确保对涉及人民群众生命健康、基本生活需求等权利的优先保护，兼顾各方利益，实现权利清偿顺序的公平、合理、可行。另一方面，要合理平衡相关利益主体的权益。比如，重整中对股权的调整势必给质权人的利益造成影响，尤其当股权质押担保的是股东或其他第三人的债务时，常因股权变更未经质权人同意而成为重整计划执行的障碍。对此问题，其要点有两个:其一，破产程序中的债转股一般是建立在债务人的负债大于财产、股东无剩余财产分配请求权的基础上的，股东权益部分或全部丧失，“皮之不存，毛将焉附”，股权的质权也相应部分或全部丧失。这是对破产重整程序中债转股情况下不应支持质权人原质权利益的正当性基础。其二，破产程序中的债转股，不是一般的股权转让，而是相当于以债权出资形式原始取得新股权，因此，质权人不能基于担保物权追及效力的规定行使质权。这是对破产重整程序中债转股情况下不应支持原质权利益的法理基础。但是，在重整计划中也要通盘考量质权人等相关利益者的合法权益，充分尊重重整中股东与债权人、投资人的协商谈判，允许基于原股东对企业重整的积极性、企业经营的连续性、企业重整预期等多方面因素，给原股东保留一定份额的出资权益，从而有效维护质权人合法利益。
要依法推进破产程序高效运行。破产审判效率关系债务人财产价值实现的最大化，关系破产程序的成本，直接影响市场主体适用破产程序的积极性，影响破产制度功能的发挥。要坚持繁简分流工作思路，提升信息化水平，加强专业化建设，不断提升破产审判工作效率。加大对长期未结破产案件的清理力度，根据具体情况做到分类施策，加强考核监督和责任监督。要充分认识效率不仅是办案速度，还包括破产案件产生的效益，要重视提升破产程序的效益，鼓励维持债务人企业继续运营、促进企业整体转让、对有拯救价值企业的成功挽救，实现资源配置价值最大化，减少企业破产给经济社会造成的损害。要切实防止破产程序空转，坚决避免一味图快，却忽视解决实际问题。比如，对于“无产可破”案件，有的简单以无法清算为由终结破产程序，缺乏对债务人财产的有效追收、缺乏对“逃废债”行为的有效纠正，背离了破产程序集中清理债权债务的根本要求。要加强对管理人履职的监督和指导，加大破产程序中追收债务人财产、追究相关主体责任的力度，严厉打击“逃废债”，确保债权债务得到集中清理，保障债权人利益得以实现，让破产案件审理终结后实现“案结事了”，而不能沦为替企业开“死亡证明”的简单走过场。
四是强化整体协同的理念。破产审判工作是一项系统工程，推进破产审判工作不能仅靠破产审判庭和破产法官单打独斗，必须整合内外资源，协同推进。
要加强法院内部相关部门和程序的协同。要推动立案、审判、执行和破产等程序有机整合，对于一些债权债务关系清晰、债务人企业因陷人资金链困境导致破产的案件，在立案、诉讼环节就可以适当释明，引导其依法转入破产程序，减少立案、诉讼、执行等环节的“无用功”。要加强破产程序与刑事程序协调，这涉及破产受理、保全解除、债权申报、清偿等多个环节，是破产案件审理的重点难点问题。初步考虑，债务人企业涉及非法集资刑事案件的，原则上按照“先刑后民”处理;如果涉及其他刑事案件，对债务人主要财产的认定、变价和分配不构成实质性影响的，可以“刑民并行”，但是对于相关机关在办理刑事案件中采取保全措施的财产，管理人不得处置;最后在分配环节，要协调好刑事追赃挽损与破产财产分配的关系，原则上对于应返还给刑事受害人的特定财产，可以通过刑事程序以退赔的方式返还，受害人也可以向管理人主张取回，应当退赔的特定财产与债务人其他财产混同无法返还的，受害人的损失应当作为普通债权在破产程序中统一受偿;对于未作为赃款赃物追缴或者退赔的财产，管理人应当纳人债务人财产统一进行变价、分配。要加强上级法院对下级法院的监督指导，协调好关联企业破产程序之间的关系，尤其是要对辖区内不同法院审理的关联企业破产案件加强指导、监督和协调，确保当事人权利获得及时、合理、有效的救济渠道。要处理好破产程序与破产衍生诉讼的关系，原则上由审理破产案件的法院集中管辖破产衍生诉讼，尤其是成立了破产法庭的中院，要发挥破产审判专业化集中化优势，不得将破产案件涉及的衍生诉讼以下发文件等形式统一交由下级法院审理。对确实存在衍生诉讼案件过多、审判力量紧张等困难的，可以报请上级法院批准，将该破产案件所涉衍生诉讼案件暂时交下级法院审理，同时指导管理人做好债权确认等诉源治理工作，减少衍生诉讼发生。
要推进法院与党政机关、相关监管部门之间的协同。要在党委领导下，健全府院联动、协调等机制，依法推动完善与破产审判密切相关的政府公共服务职能，为解决司法程序之外的公共行政事务提供充分保障。要强化与监管部门治理的协同性。比如，在上市公司重整案件审理中，要强化对大股东非经营性占用的惩防合力，切实提升上市公司破产重整质效。对于大股东通过虚构交易或者直接划转等方式占用上市公司资金、资产的行为，要通过依法对大股东权益清零、要求大股东以现金清偿或者以符合监管要求的资产进行非现金清偿等方式，有效解决占用问题，落实对违规大股东责任的追究。不得以大股东“让渡”转增股份用于“清欠解保”等方式，变相让中小股东和债权人为其买单，更不能通过债权人表决的方式“强迫”债权人分担其债务。要优化行政管理与破产审判在金融机构风险处置案件中的程序关系，需要行政处置先行，或者行政处置更有利于化解风险、保护各方权益的，人民法院要把握程序节奏，做好配合工作，确保行政处置在法治轨道进行，并与破产程序在法律适用上保持连贯性、一致性，使风险协同处置产生可复制、可推广的示范效应。要强调的是，在重大风险处置中最高人民法院采取的集中管辖、“三暂缓”等措施具有严格的条件限制和适用范围，尤其是“三暂缓”的举措，原则上不予批准，除非是在党中央统一决策部署下开展的风险处置工作，并且对后续风险化解有实质性安排的，才例外批准适用。因此，各级法院在参与地方政府牵头的风险处置工作中，要慎重提出此类意见建议，避免后续工作陷入被动。
要加强破产法律与其他法律之间适用的协调统一。破产案件中涉及众多法律关系，其他部门法都可能与破产法产生交集。要深化对破产法主要是程序性法律的本质认识，把握好破产法与民法典、公司法、证券法等法律关系。要全面准确理解破产法中特殊制度的立法目的。比如，破产撤销权是为了防止债务人在丧失清偿能力的情况下，通过无偿转让、非正常交易或者偏袒性清偿等方式损害全体或者多数债权人利益而设立的特殊制度，既有防止债务人欺诈性转移财产的债的保全功能，也有维护破产法公平清偿原则的重要目的，在内涵和外延上均大于民法典债的保全制度。比如，管理人对合同的选择履行权，目的在于使债务人能在破产程序中放弃负担过重的合同，从而最大限度增加债务人财产、提高债权人的清偿率，这需要管理人从合同履行的进度、剩余合同义务履行的成本、解除合同后需要承担的责任大小等角度进行利弊权衡，明显不同于民法典中的合同解除制度。要善于运用体系解释方法适用破产法律制度，把握好企业破产法及有关司法解释各条款之间的联系和整体功能，从服务大局的角度去考量，追求政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。审判实践中遇到相关法律适用冲突等疑难问题的，要主动征求相关审判业务部门或者上级法院意见，最高人民法院民二庭要加强条线业务指导，确保及时统一法律适用。
四、创新完善现代化破产审判工作机制
当前，破产审判在工作机制方面还存在跟不上、不适应的问题，必须立足中国实际，尊重市场规律，坚守法治底线，充分把握破产案件的新特点和发展规律，不断创新和完善破产审判工作机制，有效解决破产审判实践中的难点堵点痛点，走出一条具有中国特色、符合中国国情的破产法治之路。
一要深化府院协调机制。实践证明，破产制度实施和案件办理离不开各地党委领导和政府支持。近年来，各级法院积极推动建立府院协调机制，通过召开联席会议、出台政策文件、纳入地方营商环境考评等方式，推动破产事务办理、便利管理人履职、保障破产费用支付，积极解决税款缴纳、职工安置、信用恢复等问题，有力促进和保障破产审判工作开展。比如，有的地方还以政府招商引资平台盘活破产企业存量资源，有效提高了破产财产处置效果。深圳法院借助《深圳经济特区个人破产条例》出台的有利契机，推动地方政府成立专门的破产事务管理署，在府院协调机构设立方面具有开创意义。同时，当前的府院协调机制还具有法律性质模糊、一案一议等非制度化特点，有的地方虽然出台了文件，但贯彻落实不到位，运行成本较高;部分配套制度问题还需要金融监管部门、市场监管部门、税务部门等多方面的配合和保障才能实现，导致府院协调机制的效率不高、效果不佳，影响破产案件办理和制度价值实现。因此，要进一步深化府院协调机制，推动相关文件、会议机制等真正落实落地，实现府院协调机制常态化运行。要加强府院之间的信息共享、探索建立风险预警机制，推动税收征管、工商登记管理等方面配套法律法规的修订完善，实现破产审判相关政府公共服务的“依法行政”，而不是“因案协调”，这既是市场化、法治化原则的应有之义，也是推进治理体系和治理能力现代化的重要要求。
二要完善执破衔接机制。自2017年最高人民法院印发《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》以来，各级法院积极推进“执行不能”企业依法转入破产审查，有效清理执行程序中的“僵尸案件”。比如，浙江法院2022年共受理“执转破”案件3249件，通过破产程序化解执行案件26769件，有力推动解决执行难问题。我们在调研中还发现，某省高级法院建立了“执转破”工作机制，由执行法官、破产法官组成执破团队，实行人员直通、审查直通、职责直通、销案直、上下左右贯通，成效十分明显，全省两年执破直通案件就达3000余件。但是,“执转破”仍然存在各方动力不足、具体规则有待细化等问题。同时，受三年疫情的影响，一些企业尤其是民营企业、中小微企业经营困难，偿债能力明显下降，给人民法院执行工作带来严峻挑战。执行工作“一手托两家”:一方面，如果减弱包括失信惩戒在内的强制执行力度，必然导致规避、逃避执行现象反弹回潮，使债权人企业因无法回笼资金而陷入危机;另一方面，如果失信惩戒力度过大，执行措施超过必要限度，不可避免会对被执行企业的发展产生不利影响。对此，各级法院要继续深化完善“执转破”机制，找准阻碍程序衔接和转换的关键问题，充分运用重整、和解法律制度化解企业债务危机、挽救企业，在保留市场主体和企业经营价值的基础上，更好维护债权人利益、社会利益，实现“放水养鱼、多方共赢”的局面。要加大宣传力度，引导被执行企业善于、乐于运用重整、和解制度工具渡过难关，而不是依赖动员各方力量“游说”法院“法外开恩”，给予特殊司法政策支持。对于转入重整或者和解程序的被执行企业，可以暂缓实施有关的失信惩戒措施，将其纳入执行中止的制度保护框架内，充分给予企业喘息空间，助力企业挽救再生。要进一步整合执行和破产资源，比如，支持管理人借助执行查控系统查找债务人财产，形成优势叠加的效应，围绕“当事人一件事”提升司法整体效能。要严格遵守企业破产法第十九条关于破产受理后保全措施解除、执行程序中止的规定，对于未及时解除保全、中止执行，或者在房地产企业风险化解中违规跨省域、跨项目、超标的查封保全的，要严肃问责。
三要建立破产法庭之间的协作机制。破产法庭是破产审判专业化建设的重要支撑，也是新时代破产审判服务高质量发展的重要依托。自2019年1月深圳成立第一个破产法庭以来，目前全国已经设立了17个破产法庭，相对集中审理破产案件，大大提升了破产案件审理质效，在推动完善制度机制、优化营商环境等方面起到了重要作用，积累了丰富经验。当前，破产案件数量不断增长，债务人企业所涉债权债务关系和资产跨区域情况比较普遍，法院和管理人在异地送达文书、调查债务人财产状况、解除保全等环节面临履职成本较高、相关部门不配合的情况; 在关联企业破产案件中，还经常涉及多个法院的协调与合作，处理不当容易增加程序摩擦，影响当事人权益;此外，管理人联合执业、跨地区选任的实践也在不断发展，这些都对加强不同法院之间的协作配合提出了更高要求。为了进一步整合司法资源，降低破产程序运行时间和成本，可以考虑在各破产法庭之间建立工作协作机制，推进跨区域破产案件的审理，探索管理人跨地域选任，及时交流审判经验，推动法律理解与适用的统一，并为下一步推进全国破产审判机构之间协作的制度化、规范化积累经验。
五、当前需要重点抓好的几项工作
（一）服务营造市场化法治化国际化一流营商环境
营商环境是一个国家和地区的重要软实力和核心竞争力。习近平总书记多次强调“法治是最好的营商环境”。破产审判作为企业退出和挽救环节的重要司法保障，对于营造法治化营商环境具有重要意义。近期，世界银行发布了营商环境成熟度评估的《方法论手册》，对营商环境评估体系进行了全面重构，对每个指标都将从制度规范、基础设施及公共服务、效率与效益三个维度进行评价打分，并且还特别关注数字化程度、环境与可持续发展以及性别平等问题，上海将代表中国将参与第二批试点评估。“办理破产”指标的评估内容也相应作出了很大调整，共涉及7个一级目录、15个二级目录、45个指标，在一定程度上代表了破产制度发展先进经验和国际趋势，相比之下，我国破产法治仍有较大的完善空间。对此，各级法院要高度重视，对标最高标准，找准破产审判服务优化营商环境的切入点和着力点，切实把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署上来，树立“人人都是建设者、案案都是试金石”的理念，全面提升破产审判服务优化营商环境的能力和水平。要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，聚焦解决中国实际问题，理性对标国际先进经验，坚持以评促改，推动补齐破产前企业管理层义务、庭外债务重组、小微企业特殊破产程序、跨境破产协作等制度短板。需 要强调是，各级法院出台的有关破产制度改革创新文件、案件审理规则，根据《最高人民法院关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》必须提前层报最高人民法院审查，避免形成法律冲突、造成规则适用不统一。要持续加强破产审判规范化、信息化建设，规范破产案件集中管辖，进一步提升破产案件办理信息化水平，加强网上立案、网上拍卖、线上债权人会议、电子归档等事务管理，完善信息公开和信息协同，不断提高破产程序效率、透明度和便利度。要进一步降低破产程序的时间和成本，把提升公正和效率作为改革创新的出发点和落脚点，把债务人财产价值的最大化、债权人获得清偿的情况、社会利益获得保护的效果，作为评判破产审判工作的“试金石”。
（二）依法稳妥做好房地产企业破产案件的审理工作
房地产企业涉及利益主体众多，法律关系复杂，权利冲突激烈，历来是破产实践中的难点。如何妥善处理房地产企业破产重整、和解带来的购房人等主体的权利保护、项目施工续建、社会稳定等问题，既是破产实践面临的课题挑战，也是破产制度防范化解重大风险、保障人民群众合法权益、维护社会稳定的使命担当。对此，各级法院必须强化大局意识，准确领会和全面贯彻落实“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，坚持在“党中央集中统一领导、压实地方属地责任”的工作机制下开展工作，主动将破产工作与党中央重大决策部署深度融合，充分运用重整、和解法律制度，加强庭外重组谈判与庭内重整的衔接，对具有挽救可能和价值的房地产困境企业进行拯救，及时化解风险，促进实现保交楼、保民生、保稳定。必须坚持以人民为中心的发展思想，始终把保障民生放在首位，注重回迁户、消费者购房人、建筑承建商、供货商、小额债权人等弱势群体合法权益的保护;从保护生存权、维护人民群众合理住房需求、促进房地产市场平稳健康发展的角度出发，正确处理同一标的物上的权利冲突，兼顾各方利益，实现权利清偿顺序的公平、合理、可行。必须坚持系统观念，在前期采取“一楼一策”“一城一策”措施、开展保交楼工作的情况下，既要考虑各项目公司的特殊性，分而治之，“精准拆弹”，又要考虑到房地产企业集团各企业财产、资金流动的关联性，采取分别重整、一体化处理的策略;既要善于运用集中管辖司法措施达到对同一集团企业整体化解风险的效果，又要及时调整集中管辖措施，与“属地化解风险、压实地方责任”的政策相协调;既要注意保护原债权人的合法权益，又要注意保护新的投资人的合法权益，使投入的资金具有安全性、可回收性，鼓励新的资金支持，以与保交楼的目标导向相协调。必须坚持底线思维，准确研判房地产企业破产重整、和解案件在社会稳定、金融及民生领域的风险点，防止在处置风险的过程中引发新的次生风险，避免因处置不当导致矛盾激化、风险加剧，努力实现法律效果与社会效果、政治效果有机统一。为贯彻落实党中央关于房地产风险化解的重大决策部署，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布了《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于有关建设的通知》（法〔2022〕12号），规范预售资金监管账户司法查封，确保资金用于项目建设。会同住建部等九部门联合印发《关于通过专项借款支持已售逾期难交付住宅项目建设交付的工作方案》（建房〔2022〕62号），同步下发配套通知《最高人民法院关于认真贯彻落实〈关于通过专项借款支持已售逾期难交付住宅项目建设交付的工作方案〉的通知》（法〔2022〕217号），并在2022年9月专门开会进行了部署。2023年4月最高人民法院出台了《关于商品房消费者权利保护问题的批复》，为房地产企业破产案件中清偿顺位的确定奠定了基础。各级法院要从整体上把握上述文件精神，切实处理好房地产企业破产案件。对于房地产企业破产案件审理中涉及的其他疑难复杂问题，比如以房抵债协议的效力、待履行合同解除的限制、案件管辖的协调、刑民交叉问题等，需要加强研究，适当的时候通过出台指导意见，确保法律统一适用。
（三）着力解决管理人的监督管理和选任、报酬等问题
管理人是推进破产程序的一支重要专业力量，履职能力和专业水平事关债权人权益的公平保障，事关破产审判的顺利推进，事关破产资源的有效配置。随着破产审判深人推进，管理人制度运行中出现了很多新问题。比如，管理人职责定位不清，加之配套制度不完善，管理人或消极履职，事事依靠法院协调，或越权履职，架空债权人会议和法院监督，甚至出现行贿受贿等严重违法行为。比如，管理人报酬分化严重，与其工作成本付出不匹配，一方面是无产可破案件的报酬缺乏基本保障，另一方面则是天价报酬不断突破社会认知。再如，管理人的选任和指定仍存在来源和地域限制，借助预重整、前期处置、相关方面推荐等道,规避随机或者竞争选任方式，带来严重道德风险和廉洁风险。对此，各级法院要切实加强对管理人的履职监督和业务指导，全面规范管理人选任和报酬确定机制，确保充分发挥管理人制度功能，推动破产案件依法高效审理，促进管理人队伍和执业市场健康发展。第一，强化对管理人履职监督和业务指导。要合理划分法院、管理人、债权人会议、自行管理债务人之间的职能范围，在保障和便利管理人履职独立性的同时，加强对管理人的业务指导和履职监督，对违反勤勉尽责、忠实履职义务甚至有严重违法行为的管理人，要依法追究相关责任，并清除出管理人名册。要落实能动司法要求，特别是加强对管理人审核确认债权工作的指导，减少因债权确认不当引发的破产衍生诉讼，促进实现诉源治理。这些不仅要作为管理人报酬确定、考核定级、履职评价的重要因素，也要作为考核破产法官业绩的重要参考。第二，严格管理人选任程序。各地法院要严格按照法定程序做好管理人选任工作，坚决防止“暗箱操作”。在裁定受理破产申请前，受理法院及有关人员不得以任何方式向债务人、有关主管部门等介绍推荐社会中介机构，不得参与庭外债务重组、清理程序中的中介机构选任程序。对于须采取竞争方式选任管理人的，要邀请纪检监察、督察等有关部门全程监督，评选程序全程录音录像备查，发现选任程序违规的要及时更换管理人。指定和重新选任管理人时，人民法院可以听取债权人会议的建议，强化债权人会议对管理人的监督制约作用。要细化管理人选任规则，避免短时间、高频次指定同一管理人在同一法院办理破产案件，杜绝可能发生的廉政风险。要加大对管理人团队人员流转的监督力度，切实防止出现“有资质的人不办案、办案的人没资质”甚至出售资质等情况。第三，合理确定管理人报酬。近年来，破产案件涉及的债权金额日益增长，一些案件特别是重整案件的最终清偿财产价值动辄数百亿元、上千亿元，如仍简单以清偿价值按比例分段确定管理人报酬，势必助长管理人天价报酬现象蔓延，严重冲击社会认知底线，加大廉洁风险防控难度。最高人民法院正在修改管理人报酬司法解释，综合考量管理人的实际工作量、发挥的实际作用等因素，合理确定管理人报酬，降低破产成本。新规出台之前，对于重大破产重整案件，各高级人民法院要统筹辖区法院在市场化、合理化的框架下，就管理人报酬开展先行先试。对于以最终清偿财产价值总额作为管理人报酬计算基数的破产案件，不能简单以名义或者账面清偿率计算最终清偿额，而应当按照债权人实际受偿额作为计算依据。要切实发挥债权人会议对管理人报酬的审查权和监督权，督促管理人向债权人会议报告的报酬方案必须详细具体，包括实际工作量的计算依据、计价标准和基本理由等，避免大而化之、无据可查。涉及管理人报酬调整的，各地法院要引导债权人会议与管理人进行充分协商，对于债权人会议提出的合理报酬异议，应当依法予以支持。对于管理人报酬的支付，原则上应当根据破产案件审理阶段、管理人履职情况和债权人受偿进度进行分期支付。
（四）积极探索完善小微企业快速挽救和退出程序
我国1.7亿家市场主体中，小微企业占绝大多数，既是国民经济和社会发展的生力军，更是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量。同时，由于小微企业的生产经营具有天然脆弱性，融资成本较高，容易面临现金流问题和较高的违约风险，在外部宏观因素的冲击下更容易陷入困境。2022年1月，最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》，明确提出要有效发挥司法对中小微企业的挽救功能。2023年全国两会期间，有代表委员建议制定专门的小微企业破产程序，成为社会各界高度关注的热点。当前，要高度重视小微企业破产案件的审理，把完善困境小微企业的挽救和退出程序作为破产审判落实“六稳”“六保”工作要求，优化法治化营商环境的重要内容。第一，充分认识小微企业破产案件特点，审慎开展制度创新。与大中型企业相比，困境小微企业往往具有企业债务与个人债务混合、启动破产程序意愿低、债权人参与不积极、企业经营对企业主依赖程度高等特点，需要建立特殊的破产程序制度以实现及时有效挽救和退出。近年来，北京、上海、南京破产法庭出台了专门的小微企业破产案件审理指引，重庆等地法院也在研究探索建立快捷、简单、便利和低成本的小微企业破产程序。需要注意的是，有效解决小微企业破产面临的上述问题，可能会涉及现有一些法律制度的突破。比如，为解决债权人不参与问题而规定的“视同批准”规则，可能突破民法典有关默示意思表示的规定;又如，对企业主权益的保留，可能突破现有重整中的“绝对优先规则”;再如，强调对企业主个人债务的清理，将面临我国个人破产立法缺失的困境。由于法院制定的相关审理规则，不能突破已有法律，更不能在缺乏授权的情况下对涉及当事人实体权利义务的事项进行规定，因此根本上需要立法层面对小微企业破产设计专门的程序，司法实践要积极为将来立法积累经验和案例素材。第二，充分发掘现有制度机制空间，提高小微企业破产案件审理效率。在相关司法解释完善出台前，各级法院针对小微企业破产案件的审理，要充分发掘现有制度机制空间，实现尽早挽救和快速清理。比如，按照《最高人民法院关于推进破产案件依法高效审理的意见》要求，优化审理流程，充分利用信息化手段，切实提高案件审理效率;适当降低受理审查环节的证明标准，减少非必要的听证环节，推动困境小微企业尽早获得破产保护;积极采用债务人自行管理模式，引导债务人与债权人积极协商保留对重整后企业的控制权，增加债务人适用重整的积极性;加大对破产制度的宣传，创新工作机制加强对困境小微企业申请破产的辅导工作，引导其主动、自愿启动破产程序。
（五）切实加强破产审判队伍建设
当前，与党中央要求和人民群众期待相比，与破产审判面临形势任务相比，我们的能力素质还存在不小差距、还有很大提升空间。各级法院要坚持一体推进政治素质、业务素质、职业道德素质建设，在业务建设中自觉体现习近平法治思想的灵魂和精髓，在政治和业务相融合的过程中体现职业道德要求，着力锻造忠诚、干净、担当的破产审判队伍。要坚持以党的政治建设为统领。深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。以主题教育为牵引，真正把习近平法治思想研深悟透，解决好学用脱节、理论武装跟不上的问题，把主题教育和队伍教育整顿工作成效转化为推动破产审判工作高质量发展的实际行动，更好为大局服务、为人民司法。要全面提升业务素质。增强机遇意识和“本领恐慌”意识，加大业务培训力度，把法律知识和专业领域知识有机结合，及时学习新知识、新技能，不断完善依法能动履职必备的知识体系，全面提升破产审判人员的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力，更好履行定分止争、化解矛盾、服务发展职责。要坚守职业道德素质。从近年来特别是队伍教育整顿中暴露出的问题看，在破产案件立案受理、破产管理人指定、破产企业清产核资、破产财产管理、处置及分配、破产重整投资人引入、重整方案批准等环节的违纪违法问题易发多发，不仅严重损害个案中当事人的合法权益，更损害了破产审判司法公信力，还严重影响党和人民对司法审判工作的信心信任，损害了党的执政根基。各级法院要牢记严管就是厚爱，始终坚持严的总基调，加强思想信念教育，强化监督约束机制，严格落实《最高人民法院关于进一步加强廉政风险防控提高破产审判质量的通知》要求，围绕执法办案这个中心，把廉政风险防控与破产审判规律相结合，紧盯关键环节、关键权力，以零容忍态度严惩司法腐败，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，做到标本兼治，绝不让破产程序成为违法利益输送的“角力场”，确保公正廉洁司法。要完善破产审判专门考核体系。考核指标体系设计要科学、符合司法规律、体现人性化管理，切实发挥考评风向标、指挥棒作用，用好考评结果，杜绝干与不干、干多干少、干好干差一个样，真正形成优者上、平者让、劣者汰的良性机制。
做好破产审判工作责任重大、使命光荣。新时代新征程上，人民法院要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，锚定新时代新征程党的中心任务，准确把握破产审判与市场经济发展的规律，坚持稳中求进、守正创新，加快推进破产审判工作高质量发展，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴作出新的更大贡献!
