一、引言
二、制度背景与研究假设
（一）制度背景
所谓环保垂直管理改革，即地方环保部门减少或脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级环保部门统筹管理“人、财、物、事”。改革开放初期，为调动地方发展积极性，中央向地方下放人事、财政等权力，弱化垂直管理。但到20世纪90年代，全国开始出现“经济过热”“一放就乱”“地方保护主义”等问题，于是垂直管理开始复苏。其中环境问题严重性愈加凸显，呈现经济增长与环境质量两极分化局面，由此垂直管理呼之欲出。1994年大连首次实施垂直管理改革，2002年8月陕西省在全省范围内实行市以下环保垂直管理。
但相关环保垂直管理主要集中于部分地级市，垂直管理的监督范围和力度有限。尤其县市两级共同经济绩效利益较多且联系紧密，存在共谋或放松监管的可能性较高。而跨越县市的省以下三级机构垂直改革，理论上更有利于确保省级环保机构监管能力与基层环保机构独立性，缓解共谋问题，更好推进环境治理工作。但由于受到央地关系协调矛盾、地方追求经济绩效等因素制约，省级层面环保垂直管理改革未曾实施，直至2016年9月，中央出台《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，释放省以下环保机构垂直管理改革的明确信号。此次改革是环保机构垂直化改革在省级层面的首次实施和试点，官方公布的首批申请试点省份包含冀、沪、苏、闽、鲁、豫、鄂、粤、渝、黔、陕、青共12个省市，并要求试点省份在2017年6月底前完成试点工作。此举标志着中国环保工作从以“块”为主开始转变为以“条”为主的管理模式，故而可将其视为一次外生冲击的准自然实验进行探究。
（二）研究假设
1.环保垂直管理改革对省域绿色发展水平的影响。中国条块关系复杂性独一无二，理顺条块关系也一直是中国行政体制改革中的一大难题。在环境治理与绿色发展问题上，如何协调条块关系矛盾、处理好地方分权与中央集权关系是经济社会迈向高质量发展的重要一步。从属地管理迈向垂直管理是当前中国在环保工作实践中解决“条块关系矛盾”的一次尝试，但围绕两种模式效果的讨论在理论界一直存在争议。就属地管理而言，根据公共选择理论，在地方分权模式下，民众共同价值利益可通过“用脚投票”的方式实现，对公共环境服务进行偏好选择，进而倒逼地方政府改善生态环境水平。但公众选择偏好具有多样性，环境事项由于其外部性强且短期经济效益低，尤其是在改革开放后地方政府“大包干”拥有属地管理自主权的背景下，环境治理难以成为地方政府考虑的重点事项。虽然负有环境责任，但在政绩考核和晋升的激励下，地方政府更容易与企业合谋在环境问题上让步，导致短视行为，阻碍绿色化发展进程。对垂直管理而言，通过改变地方各级环保部门的工作激励导向，减少地方政府出于经济目标考量对环境问题的妥协，缩减政府与企业共谋的空间，强化环境保护工作规制力度，可有效促进地区绿色发展水平提升。同时，权力本位思想使地方环保部门倾向于服从级别更高的上级环保部门，使得环保事务处理更为容易。由此，本文认为，在当前经济发展向绿色化转型的大背景下，环保垂直管理更加有利于缓解地方经济发展与环境保护间的协调性矛盾，强化环境规制，提升省域绿色发展水平。鉴于此，提出假设1：
H1：省以下环保机构垂直管理改革能够有效提升辖区绿色发展水平。
2.改革影响绿色发展水平机制：政府规制工具。作为改革直接作用主体，政府在其中发挥何种作用值得深入探究。理论上，环保垂直管理改革本质上是为协调各层级政府及环保部门间的关系，更好地实现激励相容，提高环保部门的履职水平。环保制度改变会对环保机构的独立性产生影响，使得环保部门监察力度履职情况发生改变，表现为环境规制工具作用力度与强度有所转变，进而影响区域绿色发展水平。通常而言，依据作用路径方向差异，可将政府层面环境规制工具分为两类：一类是激励作用工具。垂直改革后，基层环保部门财政与行政资源增加，对企业及地方的财政补贴、环保投资等要素性投入更具保障性，能有效弥补绿色化发展产生的遵循成本，产生资源补偿效应，激励市场主体开展绿色创新活动，显著改善技术水平与环保设施以增强环境治理效果，进而提升绿色发展水平。另一类是倒逼作用工具。改革后环保部门独立性明显增强，过去由于经济绩效因素受到地方政府掣肘导致环保部门监察执法职能被弱化的情况得到有效改善，环保系统整体监察力度恢复，使得基层环保部门执法力度逐步增强，环境规制力度提升，表现为环保法规、排污费等限制性工具执行力度、范围的强化、扩大。同时，过去由于监管宽松长期逃避监管的污染小作坊、小企业被执法覆盖，典型工业地区、大型工业园区及企业更成为关注处置的重点。更高的污染查处概率及处罚成本促使基层单位组织增强环保意识、落实污染治理规定，并采取针对性措施改进技术提升治理能力，改善绿色发展水平。由此，提出如下假设：
H2：环保垂直管理改革通过增加环保投资提升区域绿色化发展水平。
H3：环保垂直管理改革通过增加排污费征收提升区域绿色发展水平。
3.改革影响绿色发展水平机制：企业治理能力。环保垂直管理改革实施后，除宏观层面政府环境规制工作发生变化外，微观层面企业行为也会发生转变。过去地方政府过度追求经济增长，对企业污染排放、环保治理工作予以容忍空间，部分地方政府为招商引资甚至不惜帮助污染企业规避监管，严重削弱基层环保部门执法力度。此类行为不仅弱化企业环保治污意识，亦易降低企业在改进绿色技术、增强绿色生产能力方面的动机。而省以下环保垂直管理改革的实施，使企业污染行为空间被压缩，面临的环保压力也明显增加。面对政策变化，企业作为敏感市场主体在环保治理决策上亦会迅速进行调整，以应对改革后的监管力度强化。一方面，为避免环境违法产生的高昂成本，企业会立即作出策略性改变，按照规定做好污染处置工作，减少排污并提高污染物处置标准。另一方面，由于此次改革是一项长期性政策变化，企业会倾向于作出战略性应对，增加绿色投入、改善技术水平以提升绿色生产能力，以避免持续性的监管及较高违法成本。综上所述，提出如下假设：
H4：环保垂直管理改革会降低工业企业排污以提升区域绿色化发展水平。
H5：环保垂直管理改革会增强企业绿色生产能力以提升区域绿色发展水平。
三、研究设计
本文运用双重差分法评估省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点政策对区域GTFP指数的影响效应。其原因为，此次改革分批次、多时点实施，但由于绿色发展效果难以在改革实施的当期展现，加之改革本身落实时间较长，政策效果存在时滞重叠效应，故并不适合以多期DID模型估计。换言之，2017—2020年每年均有部分省份实施此项改革，但由于不同试点批次间隔时间过短，使得前一批次试点的政策效应显现时间与后一批次试点政策实施时间重叠较大，难以较好评估其政策效力。同时，为确保严谨性与科学性，本文在上述模型外，亦采用多期DID方法进行验证，相关实证结果并未度量出显著的政策效应，与现实逻辑不符，表明该改革或存在较长的时滞效应，与预期较为一致。而双重差分法的本质在于利用反事实分析框架评估政策冲击效果，需以对比明显的实验组与对照组为基础，方能度量出较为干净的政策效应。鉴于此，本文通过筛选存在明显时间差省份，构造DID模型进行验证。
四、实证结果分析
（一）基准回归
从2001年至2020年的全样本估计结果看，环保垂直管理改革显著提高了区域绿色全要率生产率。同时，为解释改革绿色质效的动态效应，引入年份虚拟变量与分组变量的交互项，结果表明环保机构垂直改革对提高省域GTFP的作用是逐步增加且愈加显著的。
（二）机制检验
理论分析中，环保垂直管理改革宏观上可增加政府财政环境保护投入、强化环保机构环境规制力度，微观上可降低企业排污水平、增强企业绿色生产能力，进而改善区域绿色发展水平。
1.政府规制工具。依据前文分析，机制检验选取省域排污费与省级财政环境保护支出比重以及省域排污费征收情况进行作用机制验证。结果显示改革对省级层面环保财政投入的影响显著为正，这表明改革显著强化政府环保资金投入，并提升了绿色发展水平。同时，改革显著提升了排污费征收力度，并进一步提高绿色发展水平。这表明环保垂直管理改革存在庇古税效应，能通过增强环境规制力度带动区域绿色发展水平提升。
五、异质性分析
（一）经济因素差异
根据遵循成本理论，因我国经济增长长期呈现高能耗、高污染特征，实施严格的环境规制会产生较高经济成本，影响地方政府经济绩效考核与竞争。我国各地经济发展水平、产业结构存在显著差距，各地追求经济增长绩效与环境治理间的协调性矛盾是影响改革质效的关键因素。因此，经济发展水平及产业结构或是影响地方实施环保垂直管理改革意愿和成效的关键所在，应予以重点关注。实证结果验证了遵循成本的存在。这也表明，当前中国经济结构存在高能耗等特征，环保垂直管理改革带来的环境规制力度强化效应或对经济增长造成明显负担。
（二）地方行政干预程度差异
六、主要结论和政策建议
本文研究结论如下：
文章刊发：
程琳琳，宋强西，何可. 环保垂直管理改革的绿色效应与影响路径研究[J/OL]. 软科学，1-12[2024-10-21].
