全国人大农委原主任委员陈锡文：中国农村基本经营制度的特点

中国农村基本经营制度的特点

热烈祝贺《中国农村经济》杂志迎来创刊40周年！40年来，在中国社会科学院农村发展研究所的主办下，《中国农村经济》杂志坚持中国特色社会主义方向，坚持“追求卓越，砥砺前行；学术为本，观照现实；立足中国，放眼世界”的办刊理念，编辑发表了大量有价值的论文，在推动中国农村改革和发展的理论研究、交流中国“三农”工作的实践经验、为国家制定“三农”政策提供咨询服务等方面，都发挥了极为重要的作用，已经成为中国农业经济管理类学术期刊和经济类学术期刊中的翘楚。在此，向为取得这样骄人业绩而付出辛勤劳动的《中国农村经济》杂志的编辑们致以深深的敬意！

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》重申要巩固和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是在改革中形成的中国农村基本经营制度，是一项将中国资源禀赋、社会制度、发展阶段、历史文化背景和农业产业特点等因素融为一体而形成的制度，是一项极具中国特色的制度，也是农村改革所取得的一项重大制度性成果。党的十九大提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年。习近平将其具体阐述为：“明确再延长土地承包期三十年，从农村改革之初的第一轮土地承包算起，土地承包关系将保持稳定长达七十五年，既体现长久不变的政策要求，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相契合。”为此，中国的农业经济理论研究，应当继续为巩固和完善中国农村基本经营制度作出积极贡献。

中国农村基本经营制度有三个非常鲜明的特点。

第一，是一项坚守社会主义性质的制度。农村基本经营制度不是凭空产生的，它的形成，以中国农村中更具基础性作用的三项制度为前提。这三项制度是：农村土地农民集体所有的制度、农村集体经济组织代表农民行使集体所有权的制度、保障农村集体经济组织成员权利平等的制度。显然，只有将上述三项制度作为前提，才能形成农村集体的土地由作为集体经济组织成员的农民家庭来承包经营的制度，才能避免“巩固和完善农村基本经营制度”流于“空口号”，而使其具有扎实、牢靠的制度性基础。因此，要巩固和完善农村基本经营制度，必须坚持和完善农村土地农民集体所有的制度、农村集体经济组织代表农民行使集体所有权的制度和保障农村集体经济组织成员权利平等的制度。

第二，是一项坚持公平优先、兼顾效率的制度。这是基于中国现阶段基本国情、农情的实事求是的安排。在这一制度下，农村集体土地承包经营权的分配所遵循的原则是：只向作为本集体经济组织成员的农户家庭这一法定主体发包，以及集体经济组织成员权利平等。只有坚持这两个原则，才能保证在农村改革过程中全国所有的农民都能户户有地种、家家有房住、人人有饭吃，保证在农业资源占有方面不发生两极分化现象。这对于在社会快速转型过程中保持农村乃至整个社会的稳定都极为重要。2020年12月28日，习近平在中央农村工作会议上的讲话中指出：“应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头。经济一有波动，首当其冲受影响的是农民工。二〇〇八年国际金融危机爆发，二千多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近三千万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”由此可见，土地承包经营权对于农民的公平性有多么重要。

但这项制度也绝不是只讲公平不讲效率。从改革之初提出农村土地实行集体所有权与农户家庭承包经营权的“两权分离”，到进一步提出农村土地实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，就是为了在新形势下“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿”，引入市场机制来优化配置已经承包到户的土地经营权，通过允许农户依法、自愿、有偿流转承包地的经营权，提高农业经营效率。正如习近平所强调的：“说到底，要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。”

第三，这项制度有着广泛的适应性和巨大的包容性。一方面，1978年以来，随着工业化、城镇化的快速推进，农村人口不断减少。到2023年底，中国乡村常住人口已减至4.77亿人，约占总人口的33.84%。但经营自家承包地的农户仍占大多数，他们仍然是中国农业经营的基本面。另一方面，农村土地经营权流转面积在不断扩大。截至2021年底，全国农村土地流转面积达5.57亿亩，占承包地总面积的35.4%。这就催生了一大批以家庭农场、农民合作社为代表的新型农业经营主体。但这些新型农业经营主体流转了一定面积的土地经营权，并不等于就能够实现有效率的规模经营。例如，截至2023年10月末，纳入全国家庭农场名录管理的家庭农场近400万个，场均种粮面积148.8亩，这显然仍难以适应现代农业技术装备的作业要求。中国农业实现有效率的规模经营，显然还有很长的路要走。正是在这样的背景下，农业社会化服务应运而生。2022年，全国农作物耕种收综合机械化率已达73.11%，其中小麦的耕种收综合机械化率为97.55%，已接近100%。但这并不是农业经营者都自行购置了农业技术装备的结果，而主要是农业社会化服务的作用发挥。2017－2023年，开展农业社会化服务的主体从22.7万个增长到109.4万个，服务所覆盖的农户从3655.8万户扩大到9400多万户，服务面积从2.3亿亩次增加到21.4亿亩次。

应当看到，中国农村土地经营权的流转和集中，目前仍处于从量变到质变的发展进程中。所以，不仅是经营自家承包地的农户需要农业社会化服务体系的支持，绝大多数转入一定土地经营权的新型农业经营主体同样离不开农业社会化服务体系的支持：或是购买他人提供的农业技术装备服务，或是利用自身购置的农业技术装备为他人提供服务。但无论是哪种形式，都明显优化了土地经营规模与农业技术装备之间的配置关系，实现了农业经营的节本增效。因此，在当前和今后相当长的时期内，土地经营权流转、集中的规模经营与通过社会化服务扩大现代农业技术装备作业空间的规模经营，都将是推动中国农业逐步实现现代化的重要途径。而这两者的结合，则效果更为明显。这也表明，农村基本经营制度并不排斥农业规模经营。相反，得益于“三权分置”的制度创新，这一制度能够容纳从农户到各类新型主体的多种农业规模经营。而农业社会化服务体系，由于其服务主体的多元化、服务形式的多样化，也能够满足多种规模的农业经营主体的需要。目前，提供农业社会化服务的组织有服务专业户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织，以及供销社和其他涉农企业等；提供农业社会化服务的形式，既有托管式的全程服务，也有菜单式的选项服务，还有随叫随到的专项服务。农业社会化服务业之所以方兴未艾，就在于它能够在土地经营规模不足的条件下，通过服务来扩大农业技术装备的作业规模，进而提升农业经营的整体效率，从而实现小规模土地经营与现代农业的有机衔接。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善。实行“三权分置”，既在稳定农户土地承包权的前提下，引导有条件的农户将所承包土地的经营权依法、自愿、有偿地流转和集中，以发展土地经营规模逐步扩大的各类新型农业经营主体，又通过发展农业社会化服务体系，为土地经营规模大小不一的各类新型农业经营主体提供经济、便捷、高效的各种生产性服务。这两方面相互促进、相得益彰，推动着中国农业现代化的稳步发展。2024年，中国的粮食总产量跨上了7000亿千克的新台阶，这比1978年的超3000亿千克增长了约130%。这从一个侧面证明，中国农村基本经营制度，由于其自身的不断创新和完善，具有广泛的适应性和巨大的包容性，仍然是一个充满活力的有效制度。

当然，农村基本经营制度在落实的过程中还存在着不少问题，也面临着不少来自外部的挑战，因此，才要在巩固的基础上不断加以完善。希望《中国农村经济》杂志能进一步引导学术界对这一被称为“中国共产党的农村政策基石”的重要制度给予更多关注，在理论上进行更深入的总结和概括，在学理上给予更清晰的分析和阐述，从而赋予它在中国特色农业经济学中的应有地位。