贾康：县域经济发展与财政金融改革创新

大家好！我要热烈祝贺县域发展与治理创新论坛的启动。

首先，勾划一下这些年来新供给经济学智库努力探索、理论联系实际所推崇的守正创新、守正出奇的大思路。领导人指出中国现代化的关键一招在于改革，而改革要解决的实质问题是如何形成有效制度供给，那么内在逻辑很清楚，从确立改革开放基本国策的十一届三中全会，到新近的二十届三中全会，都是要紧紧抓住制度创新，打开科技创新、管理创新的空间——这样以新质生产力作为内涵的全要素生产率的提高，来支持中国现代化和平崛起，那么在战略思路上，必然是在“比较优势”战略上，叠加更具决定性的“追赶-赶超”战略，由此在大踏步追赶中，我们伟大民族复兴的现代化战略目标，才能够如愿实现；由此要选择的资源配置机制，我们认为可以表述为"有效、有序市场加有为、有限政府"，这必然是一个守正出奇、守正创新的系统工程。以创新发展作为第一动力，守“市场决定论”之正，出“政府作用论”之奇。

这样的守正出奇，使市场在资源配置中发挥决定性作用而政府要更好地发挥作用，在中国式现代化不断推进的过程中，我们需正确认识县域发展在创新发展中的地位，以及县域财政金融的特点。

从历史上看，县级是中国大一统体制2000多年间"地方"概念之下最稳定的政府层级，而县域在发展大趋势上，是中国未来政府实体层级中间的“基层”。我们研究多年的财政体制，在发展社会主义市场经济方面借鉴国际经验，又结合我国实际情况，在80年代中后期反复研讨，认清必须走分税制为基础的分级财政之路，后来这一决定性的制度创新，实现在1994年的分税制配套改革上。当时由于种种条件的限制，在中央和省为代表的地方之间，建立了适应市场经济体制客观要求的分税制框架，而省以下的四级如何走出中国特色的分税制模式，只能留待以后的实践中进一步摸索。实际情况表明，从中央到省、市、县、乡镇五级分税，是无解的，这是我国省以下分税制并未真正贯彻落实相关制度安排的具体成因，也是制度机制方面非常值得看重的深化改革“问题导向”。由于省以下分税制并未能够真正落实，所以产生了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政短期行为等被各方面重视、抨击和诟病的问题。因此，向前看，我们提出改革大方向下的建设性思路，是必须结合扁平化，打造地方税体系，解决中国省以下分税制怎么样真正贯彻落实的问题。

这就涉及“乡财县管”的改革。在千年之交的农村税费改革推出之后，以后考虑分税制最基层的实体层级，已经不用再对应乡镇一级。乡镇在“乡财县管乡用”普遍推行后，已经成为县级政府下管的预算单位，不必考虑配税基，实际情况下，也不可能在乡镇层级配金库——银行体系已不再按照行政区划，而是按照经济区划设分支机构，税务在很多地方也是如此。那么承认现实，对于中国基层的财政体制，这是一个已经基本上解决了的、各个方面都接受的安排。以后按照浙江经验推广的全国还在进行中的“财政省直管县”，就会使未来的市和县，变为财政实体层级在一个平台上的基层。现在和未来很长时间内，市和县还会是行政不同级，但是越来越多地要落到财政同级的浙江经验所表现的状态上。因此在这个框架之下，五级将变成三个层级——中央、省还有市县，乡镇未来将演变为较规范的派出机构。在这样的大方向下，很好的参照系就是，凡是城镇化区域的街道办事处，都是派出机构，而非五大班子俱全的实体层级。这样一个方向，我认为直观看是技术性的，但它同时又对接到现代化战略的系统工程配套上，因此具有战略意义。按照三个层级扁平化，再配上地方税体系，实际上是要使中国分税制服务于市场经济而建成高水平的体制，实现横向到边、纵向到底全覆盖。在二十届三中全会的文件指导中，并未直接体现分税制和地方税体系建设的字样，但提出的凡是具有操作点的改革任务，都是联系着这个实质性问题的攻坚克难。

在这个背景下，我们具体考察一下，县域经济的发展，它密切关联着三农，又密切关联着社会中间从草根层面开始的大量中小微企业的形成，关系着民营经济发展和普遍展开的基层民众创业创新活动。在很多增长极区域，比如说长三角和珠三角，最早表现出来的，就是县域经济越来越带有工业化特征，越来越有大量中小微企业活跃地焕发能量。他们的活力怎么样可持续发挥出来？这是非常现实的县域经济进一步高质量、可持续发展的问题。

在工业化和城镇化相结合的过程中，在增长极区域对三农的支持，当然要继续处理好，事关全局而言的农业是国民经济的基础和确保“粮食安全”问题。但越来越多的工业化和城镇化特征带来的大量民营经济发展，演变到现在的格局，我用一句话概括：全国看“半壁江山已超，五九之局渐多”。半壁江山是从56789说起，其实已经不止了。税收的50%以上，GDP的60%以上，以专利为代表的创新成果的70%以上，整体就业的80%以上，新增就业和企业数量的90%以上，这是一般的说法，但是到了长三角、珠三角这样的地方，比如温州，已经不是56789，而是五个9-99999。县域经济面临的情况，与全国的情况有共同之处，也有明显差异。越是增长极区域，民营经济的分量越高，如何处理好“两个毫不动摇”问题，重要性越是凸显。在这样的背景下，县域财政金融是宏观间接调控两大政策作用与国家治理的稳定底盘。

整个中国经济从县域概念上看，它作为一个稳定的层级，下面一直对接到乡镇、基层、草根层创业创新，对上要连通到更高的政府层级和纳入整个发展大局。宏观间接调控——“国家调节市场、市场引导企业”，需要在县域经济上联下通服务全局的稳定底盘上，显示其效应。而地方县级政府，直截了当地讲，对于货币政策，主要就是顺应问题。货币政策方面早已稳定实施中央银行调节体制，是一个垂直调节系统，以总量调节为主，在地方层面，处于无法影响货币政策当局决策的顺应状态。然而在财政政策方面，局面却完全不一样。在分级财政框架之下，合乎逻辑的是省、市、县都有在自己层级上财政政策的可塑性、能动性，这也体现了县域财政政策可塑性的特殊重要性。前面所说的守正出奇的创新，这里可以对应性地勾画一下：我们总结改革开放四十多年来，中国出现被肯定的发展成就的“中国奇迹”概念背后，有不可忽视的地方和县级“争先恐后的地方竞争”。学者们在研究成果中，将其命名为“地方政绩锦标赛”，像有影响的张五常教授认为，他可以以此破解中国奇迹的谜底。当然，我并不认为张教授这个分析论证已非常完备，但确实抓住了一个很重要的中国特色之下的驱动机制问题。在近年中央强调新质生产力的更带有跃迁式守正创新发展的背景下，我认为中国体制特色的地方层面的争先恐后的政绩竞争，一定还会延续。当然，我们希望有更好的指标体系，而非仅仅以GDP论英雄，应是把GDP与经济结构、综合绩效、民生改进、环境保护等等形成全面考察——但仍然是出政绩的争先恐后的竞争。在竞争中，前面所说到的比较优势原则，可以覆盖大量资源配置活动，但在比较优势战略遇到天花板的情况下，需要有一个超越其上的追赶赶超战略起作用。这一追赶-赶超战略在整个国家层面涉及到怎么突破“卡脖子”问题，尤其是最高端的核心技术，在这方面，采用比较优势战略完全无能为力，即使出天价人家也不卖给你核心技术，只能依靠“华山一条路”自己想办法突破，当然这需要新型举国体制与全球市场进行对接，寻求成功之路。而到了地方层面，我认为追赶-赶超战略应该有更广义的解释，在尊重顺应市场对资源配置决定性作用的同时如何更好地发挥政府作用，有效和有序的市场配上有为和有限的政府，这方面我特别看重和强调的一点是，在地方层级的财政政策可塑性的运用上，要特别注意以财政为后盾的政策性金融作用，其基本要件，是财政提供“政策性资金”——这是公共资源，对接到“市场化运作、专业化管理、杠杆式放大”，具体形态包括财政贴息、政策性信用担保、产业引导基金、还有政府和社会资本合作。

这些概念各位都耳熟能详。我国早就有多年的财政贴息政策工具，在大疫之年的2020年特别国债发行中，有2000亿元直接由中央安排直达基层，是以贴息方式给疫情冲击下的大量小微企业纾困，让他们扛过难关。商业性金融体系中的贷款配上了财政贴息，可以比较顺利地下达到面临困境的小微企业，而小微企业层面如稳定了基本盘，那么就稳定了中国就业，稳定了整个社会的基本面。这种作用放大到支持一些特定的发展事项上，同样具有非常好的功能。我们在理论上专门说明：财政贴息，表面上看是财政有去无回的资金支出，贴息贴出去后不要求回款，就是贴上贷款付息的几个百分点，实际上这个百分点的倒数就是放大倍数，例如贴5个百分点，使商业银行的贷款可以顺利进入支持对象的领域，5%的倒数是20，即是以5%的财政资金、公共资源，带出20倍——百分之百规模的资金，进入要支持的领域和对象，这个放大效应非常值得看重。而政策性信用担保也有学理上的解释，它是把对一群项目的资金放大机制对应到贴息机理上：贴息是一个一个的对象，政策性信用担保是一群对象，只要控制在专业化管理可接受范围内——即使代偿损失低于几个百分点，那么在这个安全区间内，代偿损失是以财政为后盾，同样支出有去无回，但带出的整个乘数效应是明显放大的，这符合新质生产力所要求的跃迁式放大效应。产业引导基金的道理也类似，各个地方、各个层级的产业引导基金，是政府使用财政资金建立母基金，是不直接做项目的，但是具有一系列金融方面大家可接受的特定机制，比如说股权结合中间，政府方出资并不要求分红，但是有金股的一票否决权，加上优先劣后的安排等等，这些都使非政府主体愿意跟进，从而形成一系列子基金，而子基金的决策团队根据产业政策和技术经济政策，可独立决定如何运用资金支持建设开发项目和创新项目，再加上一些地方探索中的子基金决策团队需要以跟投的方式绑定权责利，以最大限度调动潜力和防范风险等等。这些经验非常值得看重。至于政府和社会资本合作的PPP，可能大家也注意到，2014年之后作为重中之重的这个创新机制，要由政府方面出一部分股权，但是政府天然就不想“一股独大”，政府方面用较小份额的股权拉动更大比重的社会资本方，包括合乎条件的国有企业和民营企业，结合在一起以法治化保障的契约，形成伙伴关系，这种一做15年、25年、35年甚至半个世纪之久的建设项目开发以及整个存续期中间的运营，会形成一系列守正创新的正面效应，这些都是非常值得看重的。

在县域经济概念下，我强调了守正创新、守正出奇的一些具体机制。这些对于三农、小微、特色小镇建设、新区开发、产业集群和经济社会升级发展，都可以给予守正出奇超常规发展的支持。若在这方面作认识框架的勾划，围绕县域发展中财政金融手段出奇创新，支持超常规发展战略实施的思路和要领，是可以列举上述这些视角。特别在新供给经济学认识框架中，是强调各个县域发展战略和策略组合，要形成尽可能高水平的定制化解决方案。关于新质生产力，中央最新要求是四个字：“因地制宜”。大家都高度重视，有了表态式的文章发表，但需要紧跟落实定制化解决方案。如何在自己辖区和县域内解决问题？我认为至少需要从以下视角考虑供给优化问题：

首先是规划的供给，整个国土开发、生产力布局、顶层规划的供给，政府必须牵头，调动所有专家团队的智力支持和公共、民间的智慧，尽可能形成高水平方案，并不断动态优化。其次是制度供给，就是注重从制度创新为龙头，这是解放生产力的关键一招。第三是政策供给，例如运用分级财政之下财政政策可塑性空间的有效政策供给——地方都说困难，但是用地方财政资金中较小的一部分却可能产生乘数放大效应，这样的政策供给绝对不能忽视。第四，投融资供给，财政资金、政策性金融和商业性金融合在一起形成合力的投融资供给，必然是在县域经济概念下，创新发展中要特别抓好的创新重点。比如PPP机制，社会上观察，不断有人因为觉得PPP做起来非常不容易，甚至感觉做不下去，但我一直强调，无论波浪式发展中间是高潮还是低潮，这个方向绝对不可能放弃。前段时间几个国家综合部门联合发文，是出台推进一轮PPP发展新高潮的文件依据，县域经济发展一定要注意这样的投融资创新。第五，关于科技供给，我们要承认县域经济中高科技与适应技术供给的结合是关键。我们不能要求全中国几千个县域，个个地方都搞高科技，必须因地制宜地细分市场，更多地关注全要素生产率，其中既包括科技的乘数效应，更包括制度创新的乘数效应，还有数据成为生产要素后“数实融合”的赋能放大作用。第六，还有人才的供给，在县域经济发展中培养自己的人才团队当然非常重要，还要注意引用外脑，人才“不求为我所有但求为我所用”，在当前开放条件下，必须掌握好人才供给的这个要点。第七，还有生态环境优化的供给，大家都注意到不能仅以GDP论英雄，论英雄中不可缺少的是可持续发展中的绿色低碳和整个生态环境优化。第八，是物流的供给，在现代经济的整个供应链中，我们必须开阔视野，面对全球经济发展，落到我们自己的县域，怎么样加入这个大供应链，实现良性发展。中国的一带一路重点是向西为主，但也是面对全球的，通过一带一路的几个方向和潜能，最后对接到发达经济体的美国、欧洲，也有东方的日本。虽然说一带一路向西为主，但供应链实际上是延伸、渗透到全球化进一步发展中间的。我认为我们县域在考察自己和周边地缘关系的同时，思路要进一步扩展。如今，包括许多中西部县域经济已在一带一路背景下、在物流方面与国际上更遥远的地方对接，而实际生活中，在数字经济时代，这种遥远感越来越淡化。物流供给还要密切关注如何在数实融合方面升级发展，淘宝数字平台提供的机制，使许多穷乡僻壤地区土特产品通过物流迅速进入市场，帮助草根创业创新群体迅速走上致富之路，淘宝村可以发展成全国数以千计的淘宝镇，这是非常好的案例。最后，还有观念和文化的供给，这也是不可缺少的，领导人视察时多次强调“思想再解放”才能带出改革再深化，工作更抓实。这些所有供给体系里的创新，我们要把它看作一个系统工程。

谢谢各位！

贾康学术平台|版权属贾康先生，转载请注明“贾康学术平台”，感谢关注与支持！

也欢迎关注“新供给经济学论坛”