一、背景综述
随着中国国际地位的不断提高和国际交流的不断扩大，反华势力、民族分裂主义和宗教极端主义不断膨胀，针对中国政府和公民的暴恐袭击事件呈上升趋势。近年来，昆明、新疆连续发生了多次暴力恐怖案件，长沙、深圳、广州、台湾等地区也出现暴力砍伤事件，城市恐怖袭击严重危害了公众的生命财产安全和正常的社会秩序。
通过这些事件可以明显看出各种非法武装组织已将暴恐袭击的重心从人口稀少的一般地域转向具有特定意义或人口密集的大中型城市，并且现代城市的高速发展，促使人口流动性增大，凸显安全预警机制不完善等缺陷。恐怖分子利用网络联系与现代技术精心布局，使得行动更加隐秘，袭击目标和时机更加难以预测和捕捉，后果特别严重。
恐怖主义之所以选择城市作为袭击目标，有三个重要原因：第一，大、中城市一般是国家和地区的政治和外交中心，恐怖袭击事件的新闻可以快速传播并在该国甚至全球产生轰动效应，这就容易达到恐怖主义的政治目的；第二，城市往往公共基础设施众多、常住和流动人口稠密，恐怖袭击可以快速破坏公共基础设施并容易伤害无辜民众，对社会和民众造成极大恐慌心理，迫使政府因受到民众压力而向恐怖组织屈服；第三，城市通常是经贸、文化、旅游中心，反恐人员难以将普通民众和恐怖分子区分开来，这为恐怖分子和恐怖活动提供了隐蔽空间和有利土壤。
城市以其突出的社会功能与地位日益成为恐怖袭击的重灾区，城市反恐怖行动即成为各国反恐行动重要组成部分。城市反恐是指针对城市一系列恐怖活动而实施的行动。其打击对象，主要是有恐怖暴力、暴乱、叛乱倾向活动的恐怖主义组织、分裂主义组织、各种极端主义组织和游击武装等。城市反恐机制的完善关乎着国家与社会安全。
二、作战难度
1.信息保障要求高
恐怖人员，通常是启用隐藏在社会群体中具有合法身份的受训分子，这些人员隐蔽性极强。他们一旦接获特定的信号指示后，会立即进行周密而细致的准备，并伪装成普通人员，通过多种意想不到的手段，对预定目标实施恐怖袭击。因此，恐怖活动具有很强的不可预测性和突发性，预先防范和事后追捕极其困难。为了确保反恐作战及时有效，情报信息保障必须透过敌对力量各种隐蔽伪装的迷雾，及时准确地捕捉信息，快速实时地分析、传递和处理信息，其组织实施难度可想而知。
2.防备制止难度大
恐怖袭击目标不确定性大且选择余地大，攻击时机和行为捉摸不定，隐蔽伪装性强，“袭击信号”真假难辨。特别是现代恐怖袭击不择手段，既可能选择传统的暗杀、投毒，也可能选择在大型场合或场所劫持人质、制造爆炸事件，甚至劫机撞击人员密集的大型建筑物，或以核、生化武器、计算机网络病毒进行威胁和攻击等。
3.消除后果周期长
恐怖袭击由于选择的多是高价值的重要目标，手段血腥恶劣，使用装备器材破坏力大。因此，恐怖袭击一旦发生，对民众心理、金融贸易、社会正常秩序，甚至政府的声誉等都将会造成深远的影响。特别是敌对势力身藏暗处，易于脱逃，且打着各种煽动“旗号”，对国家、政府和人民乃至国际社会都将产生巨大的影响。
三、机制构成
从机制的组成看，要建立城市反恐长效机制，需先完善反恐管理机制、反恐预警机制、反恐保障机制、反恐处置机制和反恐评价机制。
1.城市反恐管理机制是管理系统的组织结构和运行机理，要设立反恐领导部门、反恐突击部门、反恐情报部门及反恐重点防范部门，这四部门既独立又协作。
2.城市反恐预警机制是指对可能产生或暴露的各种信号和征兆进行严密监测与分析，对其发展动态、趋势及险损程度、后果作出研判，并向城市反恐有关部门和民众发出警报。
3.城市反恐保障机制是做好城市反恐长期工作的先决条件，其包括反恐法律体系、反恐人才队伍建设、反恐经费来源和反恐武器装备。
4.城市反恐处置机制划分为恐怖事件起伏期的事前处置机制、恐怖事件爆发期的事中处置机制、恐怖事件恢复重建期的事后处置机制。
5.建立快速高效的内地城市反恐处置机制，有助于提升城市反恐防暴工作的快速反应和处置能力。城市反恐能力的提升是城市对自身反恐能力不断评价、总结和改进的结果。建立城市反恐评价机制，有利于提高城市在恐怖事件之后预防和处理新的恐怖事件的能力和水平。
四、大国经验
1.加强力量和体制机制建设
在城市反恐力量建设上，三角洲特种部队是美国一支反恐拳头力量，其武器装备精良、人员训练有素，反恐机动作战能力很强。俄罗斯阿尔法部队组建以来完成了多次人质解救行动和特别任务。以色列则寓军于警，组建了特种警察巡逻队专司反恐职能。
在体制机制建设上，美国于2004年组建了国家反恐中心，负责综合处理情报机构上报的反恐情报，并向总统提出反恐战略行动计划。英国则建立了多部门反恐联动机制，统筹各类资源。俄罗斯成立国家反恐委员会，形成垂直、高效的反恐体系。同时，一些城市的警察机关也大力开展反恐机制建设，如洛杉矶警察局开发的可疑行为报告制度、“天使行动”（警方和私人合作保护城市基础设施）、恐怖主义联络官制度等。
2.重视自下而上的源头治理
美、英、俄等国越来越重视恐怖主义产生之根源，加强宗教极端思想渗透的防范，铲除暴恐势力滋生土壤，注重发动社会力量自下而上地反恐，积极探索综合运用预防、融合、惩治等方式“去极端化”。
3.健全完善城市反恐法制
鉴于“战争反恐”模式之非法性为国际社会所诟病，美、英、俄等国越来越注重为反恐提供法治保障。“9·11”事件后，美国迅速出台了《爱国者法案》《国土安全法》等多部法律，扩大了执法部门的权限，加强了情报部门和执法部门间的信息共享，以支撑日益严峻的反恐斗争。英国早在1974年就通过了《防止恐怖主义法》，并历经多次修改，2000年又出台了《恐怖主义法案》，至今已颁布多部涉及反恐的法令，为反恐筑起法律的高墙。1996年，俄罗斯颁布了《反恐怖主义法》，后又于2006年对该法作了修改完善，进一步明确了国家反恐体系和反恐措施。
4.加强城市反恐国际合作
近年来，美国能屡破恐怖袭击之图谋，就得益于沙特阿拉伯、巴基斯坦等反恐伙伴的帮助。俄罗斯注重“上海合作组织”机制下与他国的联合反恐演习。2004年，莫斯科、巴黎、伦敦和柏林等城市共同成立了城市反恐联盟，以沙特为首的中东和亚非地区阿拉伯国家也联合建立34国反恐联盟。
五、应对策略
我国应将城市反恐作为国家安全战略的重要内容，纳入国家安全工作范畴统筹谋划，树立底线思维，整合各方资源，加大经费投入，完善体制机制，加强法治保障。
按照“反恐怖防范工作实施方案”和工作责任制规定，结合本地实际将反恐防范工作与单位日常管理、安全生产、应急工作相结合，推动本地构建分工明确、各负其责、操作性强的防范责任体系。细化责任制度，明确反恐防范的具体职责；细化、明确责任落实方式和问责流程。
内地城市政府要保障反恐资金充足，要从年度财政预算作出安排。要组建专门应对恐怖袭击的反恐队伍，队伍构成包括情报、指挥、处置、侦察等方面专业人才，提高反恐队伍专业化水平，在专业化教育和日常训练中加强反恐情报收集与共享、反恐信息化与应用、反恐指挥与处置、反恐案件侦破与分析、反恐战略与战术、反恐警务执法合作等。装备直升机、雷达、声呐、夜视器材和无线电技术侦察器材等现代化侦察、监控设备和器材，提高反恐队伍的武器装备水平和反恐战斗力。
按照“民爆、剧毒、核生化等危险物品反恐防范工作制度”，研究制订联席会议制度、案件通报制度、基础数据信息存储共享制度、联合督导检查及责任倒查制度。以重点目标反恐怖防范试点工作为基础，以检查、督导“重点行业重要目标反恐怖防范体系建设规范”的落实情况为抓手，全面推进反恐怖防范工作。应始终加强戒备，严格检查控制。特别是在恐怖袭击事件发生后或有恐怖袭击征候时，应有计划、有目的地加强对核电站、储油库、油气管道等重要战略目标的警戒，适时组织力量对民用住宅地下室、仓库、无主住房等一些社会安全死角，以及可疑活动区域进行彻底搜查。
应从情报搜集环节入手，不断前移城市反恐战线。特别是应针对城市中的有关部位、地区、群体，加强情报工作，同时注重加强网络监管，最大限度地搜集利用社会公开信息，通过精准分析与研判，获取更多更具价值的情报信息，充分体现城市反恐情报的行动性、内幕性和预警性。完善各项工作机制，加强大数据比对应用，通过海量信息数据的碰撞、关联和比对，及时发现和掌握城市恐怖主义发展的新动态和新规律。
切实掌握恐怖分子的动态和恐怖活动的情况。通过加强对恐怖组织和恐怖分子的社会背景、组织机构、人员构成、行为模式、理论（或宗教）信仰以及恐怖分子的心理动机等等的调查和研究，密切关注国内外各个恐怖主义组织和有暴力化倾向的犯罪分子的动态，并在此基础上设立专门的机构和人员负责情报的处理和情报等级的划分，根据各种恐怖袭击的可能性、危险性、紧迫性划分危险等级，明确防范目标，加强预防措施。
建立“扁平化”应急指挥体系，一旦发生城市暴恐事件，确保现场指挥员能在第一时间统筹各种力量，调动各种资源，实现迅速、果断、高效的处置；在国家和省级层面，加强情况跟踪和统筹协调，防止城市暴恐事件多点爆发和连锁反应。
针对已掌握的信息，预测可能发生的恐怖活动，制定并不断修改完善预防和处置突发恐怖事件预案。对参与安保工作的武警、公安、保安、志愿者进行反恐知识、意识、技能培训，并且通过定期、不定期的演练予以巩固、完善。
根据城市反恐重要目标安全防范工作的需要，对相关行业、单位的民众进行有针对性的专业训练，使之具有识别、防范恐怖分子和恐怖袭击的能力，发动街道、企业、公司等民众，参与防范恐怖袭击的工作，同心协力。在预防恐怖犯罪上，首先应该加强防范，增强公众的反恐意识，加强全民反恐宣传教育和相关人员培训，提高民众的反恐能力。
健全“反恐怖防范督导检查工作规定”，结合本地实际建立健全督导检查长效机制，研究制订“督导检查评分标准”，量化日常督导检查工作，定期或者不定期组织有关成员单位和部门，对反恐防范工作部署、机制建设、标准制定、措施落实等情况进行督导检查，有针对性地推动相关工作深入开展。
将反恐工作作为对外执法安全合作的重点，纳入外交工作全局统筹谋划，在推进同各国特别是周边国家的务实合作中，把反恐合作等执法安全合作作为重要考量因素。积极推动联合国等国际组织在国际反恐中发挥核心作用，充分利用多边反恐合作机制（如我国深入参与的联合国、上海合作组织、全球反恐论坛等多边合作机制），引导国际反恐工作朝对我国有利方向发展。
（来源：刊天下智库）
