加快优化我国整体反恐机制架设
一、背景综述
国际反恐机制按作用范围可划分为：全球性反恐机制、地区性反恐机制、双边反恐机制。当前，国际多层次反恐机制已初步形成，但影响和制约国际反恐机制发展的因素，如恐怖主义定义问题、大国关系、国际政治行为体的意愿和能力问题依然存在。面对全球恐怖主义的全面升级，各国都重新审视国家安全环境，加强对反恐机制的探索和研究。
中国当前面临的国内外反恐形势依然严峻：恐怖组织数量持续增加，且呈现出网络化、年轻化特点；爆炸、自杀式恐怖袭击成为恐怖组织的主要作案手段，造成大量人员伤亡；中东地区的极端组织发展迅速，反恐风险系数增加。
借鉴多国反恐举措的经验和工作模式，将帮助提出适合中国实际的反恐创新举措。通过完善法律体系、加强反恐国际合作、加强反恐预警机制等，探索中国特色反恐路径，完善监管体系，深化依法治理，实现防范恐怖活动的目的。
二、组成要素
1.反恐法制基础
反恐法制基础建设主要分为四个方面：一是制定专门的反恐法。上合组织各国有专门的反恐怖主义法或反极端主义法，这些法律尽管具体表述不尽相同，但按照职能的差异，其主要规定大体可分为基础性内容、预防性内容、处置性内容、制裁性内容和恢复性内容等几个方面。
二是批准全球性、区域性的国际反恐公约。联合国已经通过了包括《制止恐怖主义爆炸国际公约》在内的12项反恐国际公约，世界上许多国家已经批准了这12项公约中的大多数或全部公约。
三是修改国内有关反恐法律规定以便于国际合作。不少国家根据已经批准的国际反恐公约的规定，对国内有关反恐法律规定（尤其是与反恐国际合作有关的引渡、司法协助等规定）进行了必要的修改，以便于国际合作。
四是形成比较系统的反恐法制体系。一些处于国际反恐斗争前沿的国家如俄罗斯等，国内已经形成了包括宪法、反恐怖主义法以及反恐预警规范性文件在内的比较系统的反恐法制体系，为国家开展反恐斗争提供了充分的法律保障。
2.情报信息机制
情报信息机制建设主要围绕四个方面进行：一是收集情报信息。通过派遣特种部队特别行动小组、特工进入反恐重点地区和向当地人购买情报等方式获得各种与恐怖活动有关的情报。
二是建立情报机构。例如俄罗斯在全国反恐委员会下设立了情报分析局，统一负责来自国内外的情报信息工作，打破国内与国外、军事与民用情报等各种不同来源情报的界限。
三是加强情报信息处理。美国和俄罗斯都建立了非常先进的反恐情报信息管理系统，并组织语言、信息技术、军事等领域反恐专家参与反恐信息处理。
四是重视国际反恐情报合作。美国在反恐中不仅重视与盟国的情报合作，还与俄罗斯、巴基斯坦等国开展了临时情报合作，美国通过与俄罗斯、巴基斯坦和阿富汗等国建立联合情报小组，共同收集和分析情报，制定打击“基地”组织的战略方案。
3.国际合作机制
国际社会围绕四个方面开展了反恐合作：一是情报合作机制。国际社会通过多边或双边合作等途径，相互交换国际恐怖主义活动情报信息。
二是司法合作机制。国际社会在恐怖罪犯或嫌犯的引渡、恐怖案件刑事诉讼程序中的管辖和司法协助等方面达成许多共识。
三是共同打击机制。国际社会通过建立相应组织机构或开展反恐联合演习，合作打击国际恐怖主义。
四是研讨培训机制。国际社会通过专题研讨会、反恐执法人员培训等方式，相互交流经验，共谋打击策略。
4.防控阵地建设
国际上恐怖活动防控阵地建设主要有五个方面：一是加强出入境安全检查。增加出入境口岸检查的人力，更新技术装备，把出入境口岸前移，将嫌疑人员阻截在境外。
二是加强基层恐怖活动防范工作。为防止恐怖分子在基层落脚并开展活动，新加坡自2006年11月起开展了“平安、安全守望小组”计划，该小组成员由建筑物业主、承租者和管理者选举产生，在警务联络官的协调下围绕建筑物安全保卫联合开展工作，防范恐怖活动袭击。
三是加强对宗教活动的管理。通过立法的形式明确区分合法宗教和非法宗教，防止恐怖组织利用宗教开展恐怖活动。中亚国家“先后在宪法和宗教法中规定宗教团体在社会中的地位和公民宗教活动的范围，明确区分了合法宗教和非法宗教的界限”。
四是加强宣传阵地控制。对新闻媒体在反恐中的权力作出必要的限制，防止新闻媒体被恐怖分子所利用，并加大对非法出版物的管理和控制。
五是加强对学校的控制。为防止国际恐怖组织在青少年学生中发展恐怖活动力量，英美等国在吸取“9·11”事件和“7·7”事件的教训后，采取严密措施加强对学校的管理和控制，防范和杜绝恐怖组织在学校的渗透。
三、大国发展
1.美国
在“9·11”事件后，美国的反恐机制不断完善，对美国乃至世界的稳定产生了重要影响。“9·11”事件后，美国迅速制定《爱国者法》，该法案赋予政府有关部门权力，规定美国政府、私人机构和民众的责任、义务，授权对在美国的外国人和公民的通讯活动进行跟踪和窃听等；2004年制定《情报机构与预防恐怖主义改革法》，改革全美情报系统，设立统管全国情报机构的国家情报局；2005年制定《爱国者法增补及再授权法》，从国会监督、司法审查和执法部门内部监管三个方面加强了对《爱国者法》中所确立的反恐措施的监督和制约，同时从刑法角度提高对恐怖主义分子的处罚力度。
2004年8月，美国总统布什签署命令，成立美国国家反恐中心，该中心负责统合来自国土安全部、联邦调查局、中央情报局等全美国16个情报单位的信息，并且向总统报告，参与策划战略行动。
“9·11”事件后，美国政府出台了包括扩大情报部门权限、扩大情报来源、
成立国土安全部、国家反恐情报中心、财政部反恐金融情报司在内的一系列改革措施。同时，美国的政策确定了人力情报在情报工作中的重要性，包括情报人员对情报的分析和对恐怖组织的渗透。
在反恐战争中，美国与欧盟、俄罗斯、中国、印度等100多个国家和组织通过双边协议开展反恐情报交流合作，极大地弥补了美国的情报不足。
2.英国
进入21世纪之后，随着国内外形势的变化，英国把反恐提到了新的战略高度，相继颁布了《2000年反恐怖主义法》《2001年反恐怖主义、犯罪和安全法》等5部反恐法，从而形成较为完备的反恐法体系。其内容包括界定“恐怖主义”的概念，主要针对极端伊斯兰团体和国际恐怖分子，强化原有的反恐权限，进行情报搜集和共享，实施金融监管和制裁等。
“7·7”恐袭发生后横亘在情报机构和警方之间的“隔离墙”已经坍塌，军情五处和当地反恐警察密切配合，共享情报，联合执行任务。军情五处、军情六处、政府通信总部和警方每周在军情五处的伦敦总部召开例会，对情报进行讨论、筛选和分析。
英国反恐部队特种空勤团是世界上第一支正规的特种作战力量，也是目前所有特种部队中任务完成率最高的。此外，还有以“绿色贝蕾帽”著称的第三陆战突击旅，它以恐怖组织“爱尔兰共和军”为作战对象。
2005年伦敦爆炸案发生后，英国在数分钟内便启动了预算为20亿英镑的反恐预案。秘密保安局大幅增加用于国际恐怖威胁的开支比重，从20世纪末的15.5%上升至60%以上。同时，现代化的侦查、高效能武器、无线电技术侦查手段以及夜视器材、通讯系统等反恐设备得到研发和使用。
英国在2008年3月决定将负责国内情报事务的军情五处等3个部门的工作人员总数增加到4000人。同时，英国还建立4个地区级反恐机构和4个地区级情报中心。其手段多样，通过特工获取、直接监视（即跟踪或观察目标）、高科技手段通讯截取、侵入式监控等。
3.俄罗斯
俄罗斯强化对恐怖组织的打击力度，十分重视法律体系建设工作，现今已形成了较为完备的反恐法律体系，成为反恐工作的基本依据与重要保障。《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦刑法典》中涉及恐怖主义的相关规定是俄反恐法律体系的基本法。在反恐基本法的基础上，俄罗斯先后颁布了两部反恐专门法：《俄罗斯联邦反恐怖主义法》（1998年）和《俄罗斯联邦抵制恐怖主义法》（2006年）。
俄罗斯的反恐体系作为国家安全保障体系的一个重要组成部分，构建了一套高效运作的机制。这一机制明确了总统、国家反恐委员会以及联邦安全总局各自的责任与职能，同时将涉及反恐工作的各个部门整合其中，确保了反恐工作的协调与高效执行。通过这种分工明确、紧密协作的体系，俄罗斯有效地强化了其反恐能力，为维护国家安全与社会稳定提供了坚实保障。这一机制最大的特点是垂直领导，能够对恐怖主义活动形成高效的打击，并建立了自上而下、覆盖全国的，涵盖预防、打击和消除影响三个方面的三级反恐网络。
俄罗斯现今反恐特种力量主要是俄罗斯武装力量总参谋部总局、“阿尔法”“信号旗”和俄联邦内卫部队三个特种部队，分别隶属于俄对外情报局、联邦安全总局和内务部三个序列。除专业反恐部队外，俄罗斯还充分动员民众，同时发挥媒体在反恐行动中的作用。俄罗斯十分重视反恐情报搜集，认为民众在这项工作中可以起到重要作用。
4.德国
2008年，德国颁布了《联邦刑事警察局预防国际恐怖主义活动法》。基于此，德国联邦刑事警察局获得法律规定的预防与处置恐怖主义权力，以更好应对恐怖主义威胁。2009年德国增补《刑法》，对以实施恐怖袭击为目标的恐怖主义培训活动最高可判10年有期徒刑。德国还修订相关法律和条例，包括《联邦宪法保卫法》《联邦情报局法》等，扩大了反恐机构调查取证的权限范围，简化调查审批程序。
德国主要通过开展联合执法、互派警务联络官、开展警务培训等方式，不断加强与各国的反恐警务合作。同时，积极参与欧洲刑警组织，深入挖掘国际恐怖主义势力在欧洲用于维持分支机构运转的经济活动网络，持续向法国等55个国家互派警务联络官，还积极对外开展反恐警务培训活动，帮助中东等国的警察部队进行反恐训练，为各国深度开展反恐合作协调提供条件，有效提升各国反恐实战能力。
德国以欧盟为平台，积极加强与欧盟各成员国的反恐情报交流，实现信息互通。2012年，欧盟倡议建立“欧洲数据信息交流模型”，旨在提升各类警务信息的交换率及使用率，并积极推动情报信息共享的机制运作及发展。除了采取打击措施之外，德国政府重点加强了与阿联酋、埃及等中东及非洲相关伊斯兰国家跨国文化交流平台的搭建，从根源上预防恐怖主义的发生。
德国联邦宪法保卫局、联邦情报局、联邦刑事警察局及军事情报局等政府机关，将重点针对境外国际恐怖主义势力的高危地区，以及境内各类反恐重点目标搜集情报。在掌握了足够的反恐信息资源后，情报机关根据可能发动的恐怖袭击事件的类型、时间、地点、影响范围、作案方式及手段等具体要素，按照对现实社会危害的高低程度进行分色分类，开展研判分析，并启动相应不同等级的警示信号，为及时开展下一步的打击措施提供战略支撑。
5.澳大利亚
澳大利亚有个全国一致、合作性的反恐法律框架。执法、情报和检察部门在此框架下预防恐怖活动发生，对从事或想要从事恐怖活动的行为人开展调查和审查起诉。各级政府负责确保法律框架能够时刻有效应对恐怖威胁。“政府间反恐法律协议”为调整联邦政府与州、地方政府间预防打击恐怖活动、查禁恐怖组织的关系提供了依据。必要时联邦政府将与州和地方政府协商，对法律框架进行修改。
相关政府间协议会通过辖区间合作伙伴关系提升国家多样化的反恐能力，通过培训演练项目、行动实用性评估和对国际经验与基准的借鉴，测试反恐能力的有效性。澳大利亚及新西兰联合反恐委员会提供战略指导、政策协调和全国范围内的投资，以提升更强调互动性的反恐能力。这里的互动性可能是训练和准则的共享、一致性培训、有效信息分享，以及获得本辖区没有的专业设备和技术等。
澳大利亚依靠其强大的情报体系开展反恐工作，情报共同体、联邦警察、州与地方的警察等澳大利亚国家安全机构搜集情报信息并生成各种形式的情报产品。相关机构运用这些情报产品识别新兴的安全风险，制定应对的措施。澳大利亚安全情报组织内设的国家风险评估中心负责评估恐怖活动和暴力抗议发生的可能性，包括可能损害国家和人民的海内外利益、境内的专项活动和国际利益的行为。
外交贸易部和检察总署通过“全球反恐论坛”或“五眼联盟”（美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰）等多边和双边论坛，展开国际合作。澳大利亚情报界和联邦警察有与境外联络的渠道，安全情报组织和联邦警察还有一个24小时监控预警部门。
四、存在短板
在目前的领导体制中，缺乏超越各部门但同时能够协调、指挥各部门行动的统一的组织体系。在具体反恐行动过程中，相互之间推诿、责任不明确、各自为政的情况时有出现。总体而言，中国缺乏一个具备明确的权力且具有相当协调能力的指挥与协调部门来全面统筹领导国家反恐工作。
中国的反恐情报体系不健全：缺乏专业的数据库和情报分析人员、反恐情报组织体系不健全、技术情报投入力度不大、人力情报培养难等问题。目前，充分利用大数据时代的技术手段，加强专业反恐数据库建设，真正实现反恐数据融合与情报共享，仍大有可为。如何有效实现情报预警，发挥情报辅助决策的功能，以化解恐怖风险，仍是中国面临的重大挑战。许多国家为了特定国家利益或目的，不愿与中国分享有关情报。
中国提出“一带一路”倡议规划，但该战略的安全保障是一个难题。同时，随着中国海外投资增多，一些恐怖组织将矛头对准中国的海外投资者，这使投资者的利益频频受到侵犯，因此如何保障中国海外投资不受恐怖主义的威胁，是中国在国际反恐中遇到的最大难题。
中国也组建了本国的反恐部队，这些部队分散在各大军区、公安特勤、武警特战队等，涉及公安、武警、陆军等领域，在地域上又分散在各个地区。机构之间的协调也存在问题，由于很少进行联合作战演习，在执行具体任务时，相互配合不畅。这虽然与中国的国情或军情相符合，但当面对重大恐怖事件时，这些分散的力量无法及时调遣并开展良好的合作，往往会错失反恐良机。
从中国当前的反恐后勤保障来看，在技术装备保障方面，与国际反恐部队的装备差距较大，一些高精尖的特殊装备难以研发与引进，如高性能直升机。营房、运输、卫勤等保障体系特别是综合保障体系尚未完全建立。这导致在应对重大突发事件时，资源供应不足。
五、发展策略
我国在未来反恐法制基础建设中，应当更多地借鉴和参考上海合作组织其他成员国反恐法治建设的经验，特别是要及时制定专门的反恐怖主义法，对国内反恐法律规定中与已经批准的国际反恐公约不一致的内容作出修改，制定并完善其他与反恐有关的法律及规范性文件，尽早形成比较系统的反恐法制体系，为我国反恐工作的全面推进和国际反恐合作的深入开展奠定坚实的基础。
应当进一步加强国际反恐合作机制建设。我国要充分利用现有的基础和条件，进一步充实上海合作组织塔什干反恐机构的力量，特别是在涉恐情报信息交流和共同打击恐怖主义方面，赋予其更多的职能和权力。加强与美国和土耳其的对话与交流，构筑多边反恐机制，走联合打击之路。同时努力在反恐问题上形成共识，签署反恐条约，确保中国的反恐行动有序展开。
统筹现有反恐部门和力量，共同探讨并建立“一带一路”的安全保障体系特别是应对恐怖主义威胁和有组织犯罪的安全系统，以确保“一带一路”倡议实施不受恐怖主义威胁，保障国家经济、政治等方面的利益。为了有助于国际反恐合作，我国应在涉恐犯罪分子的引渡以及国际恐怖犯罪司法协作方面进一步作出明确的规定，为国际反恐合作提供便利。
成立联合指挥部，统一指挥、全面统筹协调反恐工作，整合反恐行动的作战力量，统帅反恐行动意图。设立专门反恐部门，建立等级式组织结构，下属机构实行扁平化管理，负责在反恐指挥及控制方面作出战略决策，全面协调各方反恐力量。同时，制定有效的反制性战略传播计划，加强对恐怖主义的基础理论研究，特别是恐怖主义的根源、网络恐怖主义、风险评估、反恐情报、反恐行动作战样式等的研究。
设立专业的反恐情报中心，统领全国反恐情报的收集、处理及风险评估等工作。在反恐情报中心设立相应的反恐智库，评估我国的反恐形势，协助制定反恐规划，并实施应急策略。在反恐情报体系中，要强化数据库建设，整合各种数据，建立智能情报分析体系；强化人工或技术情报，培养反恐情报“线人”，加强对技术手段在反恐中的应用研究，特别是大数据技术、网络科学、无线传感器、高空卫星侦察、航天侦察技术在反恐中的应用；建立反恐情报融合机制，实施军地联合情报信息保障，健全反恐情报的收集、处理、交流、保密等制度，加强对恐怖分子的社交媒体、资金账户的监测与控制，重视反恐指挥与情报信息系统的建设；强化情报队伍建设，广招各方人才，构建立体的情报主导反恐工作机制。
将现有反恐力量从各部门划分出来，整合公安、武警以及其他军兵种中的特战力量，成立一支专门的反恐特种部队，主要负责反恐行动，实现跨区作战。另外，组建专业的技术反恐力量，建立防化、排爆等专业反恐分队，以应对未来可能发生的各种恐怖袭击。强化空中、海上反恐力量建设，加大反恐力度并提高反恐效率。加强反恐专业力量的实战化训练、综合战斗技能训练特别是反劫持、反爆炸、反骚乱的处置训练，科学制定训练大纲，保证训练内容、训练保障、训练方法的实战性。
根据中国现有的反恐装备实际，采取自主研发和引进消化的方式，提升现有装备的保障能力。在研发过程中，加强对民用技术的转化，借力民间专业技术力量推动反恐技术装备的转型升级。加强反恐后勤保障医疗装备的研发，成立相应的研究机构，开发适合中国反恐国情的一体化医疗装备，并在部队中培养反恐医疗人才。改变当前自给自足的保障模式，建立区域一体化后勤保障体系，拓展保障渠道及方式，采取地方与部队、上级与下级、属地与异地以及自主与委托的保障模式，特别是在新疆地区，需要建立反恐后勤保障基地，适当储备后勤资源，全面保障反恐部队的后勤资源。
加强西部边境出入境口岸和边境线的严格管理，防止恐怖分子通过口岸出入境或在西部人烟稀少地区偷越国境；加强对媒体、学校和宗教场所的管理，特别是加强对新疆、西藏及周边地区的民众尤其是青少年的正面教育，制止并杜绝“东突”和“藏独”势力的“泛突厥主义”“泛伊斯兰主义”和“藏独”思想在学校和宗教场所传播，坚决防止民众尤其是青少年学生被恐怖势力所利用。
（来源：刊天下智库）
