2023年未来战争系列研究报告——约束趋势与未来战争

约束趋势与未来战争

——不断变化的全球环境及其对美国空军的影响

原文作者：布莱恩·弗雷德里克（Bryan Frederick）

纳森·钱德勒（Nathan Chandler）

前言

未来的战争将在何方燃起烽火？哪些力量将在这场未知的较量中短兵相接？其背后的动因又是什么？而战争的形态与走向又将如何演绎？兰德空军项目战略与学说计划的研究团队，通过对地缘政治、经济、环境、地理、法律、信息及军事等领域的核心趋势进行深入剖析，力图拨开迷雾，解答这些关乎未来战争的关键疑问——特别是那些可能促使美国及其空军作出战略响应的冲突。这份关于约束和战争未来的报告是这一努力产生的一系列报告之一。

该系列中的其他报告是：

①《2030 年的未来战争：项目概述与结论》——Raphael S. Cohen et al., The Future of Warfare in 2030: Project Overview and Conclusions (RR-2849/1-AF)

②《地缘政治趋势与未来战争：不断变化的全球环境及其对美国空军的影响》——Raphael S. Cohen, Eugeniu Han, and Ashley L. Rhoades, Geopolitical Trends and the Future of Warfare: The Changing Global Environment and Its Implications for the U.S. Air Force (RR-2849/2-AF)

③《军事趋势与未来战争：不断变化的全球环境及其对美国空军的影响》——Forrest E. Morgan and Raphael S. Cohen, Military Trends and the Future of Warfare: The Changing Global Environment and Its Implications for the U.S. Air Force (RR-2849/3-AF)

④《全球经济趋势与未来战争：不断变化的全球环境及其对美国空军的影响》——Howard J. Shatz and Nathan Chandler, Global Economic Trends and the Future of Warfare: The Changing Global Environment and Its Implications for the U.S. Air Force (RR-2849/4-AF)

⑤《环境、地理与未来战争：不断变化的全球环境及其对美国空军的影响》——Shira Efron, Kurt Klein, and Raphael S. Cohen, Environment, Geography, and the Future of Warfare: The Changing Global Environment and Its Implications for the U.S. Air Force (RR-2849/5-AF).

本卷通过回答四个关键问题来考察政治、战略和技术趋势。首先，关于这一变量如何影响战争行为的研究得出怎样的研究结果？其次，这个变量在历史上如何影响战争行为，特别是在后冷战时代？第三，这个变量在2030年前预计会发生什么变化？最后，但也许是最重要的，这个变量预计会如何影响未来战争，特别是涉及美国武装部队及美国空军时。本报告希望通过回答这些问题能够描绘出一些前景，即政策制定者在战争中保持约束的动机变化将如何影响未来十多年的冲突。

这项研究由战略、概念和评估主任、战略规划与需求副参谋长（AF/A5S）赞助，是名为“战争的未来”的大型研究的一部分，该研究旨在帮助空军评估未来战略环境的趋势，以制定下一项空军战略。

这份报告应该对国家安全界和感兴趣的公众成员有价值，特别是那些对全球趋势将如何影响战争行为感兴趣的人。研究于2018年8月完成。

本报告记录了最初于2018年9月与美国空军共享的工作。报告草案于2018年9月18日发布，由正式同行评审员和美国空军专题专家进行了审查。

摘要

军事目标通常可以采用几种不同的方法来实现：空中力量与地面部队、大型弹药与小型弹药、限制更多或更少的交战规则。军事效力往往倾向于立即使用压倒性武力，但军队及其文职监督者往往选择更约束的方法。了解决策者在过去如何以及为什么选择实施这些限制，以及他们在未来如何以及为什么可能这样做，对于了解国家将如何进行未来战争至关重要。

本报告确定了可能影响今后在战争中实行约束的以下四个主要趋势：

①法律的传播，或将法律用作战争武器

②美国军事行动图像的广泛传播

③虚假指控的有效性日益提高

④公众越来越关注平民伤亡。

我们评估这些趋势如何可能影响国家之间的冲突和国家与非国家行为者之间的冲突，以及这些趋势对不同类型的国家可能产生的不同影响。我们考虑这些问题的时间跨度大致为十年，直至2030年。

在与弱势对手的冲突中，我们发现有证据表明，这些趋势可能会进一步提高自由民主国家决策者避免平民伤亡的积极性，并支持为实现这一目标而进行的能力投资，从而避免未来军事行动因连带损害担忧而日益受阻。其他更专制的国家不太可能受到类似的约束，民主国家的决策者需要适应这种不对称。另一方面，高能力国家行为者之间的潜在冲突虽然不太可能发生，但可能涉及非常不同的诱因；行动上的考虑可能促使在每个国家法律义务之外实行的约束程度急剧降低，公众可能对军事人员伤亡和对平民的附带损害的增加表现出更大的容忍。

我们提供以下建议，供美国决策者开始适应这些预期趋势：

①对付代理部队的计划。美国的行动规划应越来越多地纳入适当的交战规则，以应对与作为敌国代理人的团体的交战，既要限制此类团体的效力，又要限制其可能造成的局势升级风险。

②加强对公共事务工作的重视。这些能力对于突显敌方违反各项条约和协定所规定的法律义务的情况可能变得越来越重要。这些能力也需要用来反驳对美国军队的不实指控，维持国内和国际对军事行动的支持。应探讨公共事务干事进一步专业化和与军事行动相结合的问题。

③考虑对美国行动的录像。尽管这会引起棘手的法律、技术和安全问题，但决策者应考虑持续拍摄美国行动的视频，并在必要时允许向公众发布相关材料。

④准备好应对联盟伙伴更有限的效用。美国的规划假设应包括这样一种可能性，即联盟伙伴之间在可接受的附带损害风险方面的分歧越来越大，可能限制美国在未来行动中依靠伙伴支持的能力，特别是在针对非国家集团和城市环境中的行动。

军事目标通常可以使用几种不同的方法来追求：空中力量与地面力量、大型弹药与小型弹药、限制更多或更少的交战规则。军事效率通常倾向于立即使用压倒性的力量，但军队及其文职监督者往往选择更受限制的方法。了解政策制定者过去选择施加这些限制的方式和原因，以及他们未来可能采取的方式和原因，对于了解国家将如何进行未来的战争至关重要。

在这份报告中，我们首先确定了决定军事行动限制程度的关键因素。其次，我们确定了这些因素中最有潜力在未来改变这些决定的关键趋势。最后，我们强调了分析的主要结论和政策影响。

总的来说，我们发现了一些趋势的证据，这些趋势可能会增加自由民主国家决策者在对抗较弱对手时避免造成平民伤亡的积极性，并支持对实现这一目标的能力进行投资，以减轻未来军事行动因担心附带损害而日益受到阻碍的情况。然而，在高度有能力的国家对手之间发生冲突的情况下，诱因可能会有很大不同：赌注可能威胁到重要的国家利益或国家的生存。与针对能力较弱的国家或非国家行为体的军事突发事件相比，发生这种冲突的可能性较小，但如果发生冲突，我们预计（1）各国在法律义务之外的约束程度将大大降低；（2）各国公众可能对军事伤亡和给平民造成的附带损害更加宽容。

文章全篇约33000字，篇幅所限，现推送部分节选。

第一章 全球约束趋势

1.1. 哪些因素会促使战争更加约束？

在本节中，我们简要概述了文献综述中发现的六个最有影响力的因素，这些因素可能会影响决策者在战争中采取的约束程度——法律义务、公众舆论、媒体报道、合作伙伴偏好、作战需要和技术能力。

法律义务

根据构成《武装冲突法（LOAC）》的众多条约和协定，所有国家都负有法律义务，这些条约和协议约束国家在军事行动中可以使用的行动、程序和弹药。各国对这些义务的解释各不相同，但约束国家作战行为的文件中反映了五项广泛原则，现被认为作为习惯国际法适用于所有国家——在许多情况下，这些规定也被翻译成国内法。原则如下：

①区分：冲突各方，不论是国家还是非国家行为者，都必须区分交战方和平民，并只针对前者，不管对手的行为如何。

②军事必要性：允许对合法目标采取军事行动，使用必要的武力，“以尽可能少地耗费时间、生命和金钱，迫使敌人完全投降”。

③不必要的痛苦：如果对军事人员和设施的攻击造成不必要的痛苦，以实现作战目标，则不允许这种攻击。已经签署了若干国际协定，禁止可能违反这一标准的武器，如爆炸性子弹和生化武器。

④预防措施：对有效军事目标的攻击还必须采取一切合理步骤，尽量减少对平民的伤害。

⑤相称性：最后，《武装冲突法》还要求，只有在对平民的预期附带损害与攻击的预期军事价值相比不过分的情况下，才能对军事目标进行攻击。

《武装冲突法》的这些原则得到广泛接受（尽管遵守的程度可能不尽相同），但国际法的其他要点则有更广泛的争议。例如，美国、中国和俄罗斯尚未批准1997年禁止地雷的《渥太华条约》和2008年《集束弹药公约》（尽管美国经常遵守这些限制）。非国家集团在《武装冲突法》之下也有类似的义务，尽管它们对遵守这些义务的承诺差别很大。

公众舆论

除了法律规定的限制外，政策制定者还面临着在武力使用上保持约束的政治动机。军事介入可能会让平民和军事人员都处于危险之中，这两个群体中任何一方所遭受的伤亡都有可能削弱公众的支持，尽管这种联系在军事伤亡方面表现得更为明显。即使是有限的伤亡也有可能削弱对行动的支持，特别是当这些行动被认为是不成功或关注内部政治冲突而不是直接安全威胁的时候。因此，在大多数情况下，美国政策制定者面临着限制军事伤亡的明确政治动机。他们可能面临着避免平民伤亡的类似动机，特别是认为平民伤亡是美国军队疏忽或粗心造成的看法。然而，根据行动情况，这些动机可能会发生冲突：限制交战规则可能有助于减少平民面临的风险，但同时会增加军事人员面临的风险。

不同的行为者可能以不同的方式管理这些激励措施，这取决于他们的政治制度和媒体环境，但大多数国家都可能面临一些政治激励措施，以避免伤亡。例如，俄罗斯似乎不让公众了解俄罗斯在乌克兰的伤亡情况，这表明即使是专制国家的领导人也担心伤亡可能会破坏公众的支持。

不同行为体对平民伤亡的敏感程度可能差别更大。美国的重要合作伙伴，如关键盟友北大西洋公约组织（NATO），已经采取了许多措施来避免在轰炸行动中造成这些死亡，对弹药和瞄准程序施加限制。一些潜在的美国对手在这方面可能会有所不同，至少部分原因是他们更有能力控制其国内媒体，我们将在下面更详细地讨论这一点。例如，俄罗斯在叙利亚的轰炸行动造成的平民伤亡率高于美国的类似行动。伊朗被指控在“两伊战争”中对伊拉克边境城镇进行“无差别炮击”和其他针对平民的暴行。

非国家组织对军事和民事伤亡的计算往往很复杂。例如，恐怖组织或叛乱组织最终依靠公众对其事业的支持来帮助他们招募人员和维持他们的组织，如果他们的战士伤亡过多或被认为犯下暴行，这种支持可能会被削弱。在另一些情况下，如果平民伤亡发生在妖魔化的团体内，实际上可能会增强公众的支持。

媒体报道

通常，军事和平民伤亡减少公众对军事行动支持的程度取决于媒体报道。一般来说，较新的冲突可能会比较旧的冲突获得更多的报道，国内有争议的冲突更有可能看到关于负面事件的报道，如伤亡。媒体上显示的负面图像越多，决策者在支持行动方面可能面临的潜在政治担忧就越大，他们限制军事和平民伤亡的动机就越大。

从越南开始，在后冷战时代变得普遍，电视新闻纳入了军事和平民伤亡的视频图像。人们普遍认为，这种图像对公众对军事干预的支持产生了不利影响。在现实中，这种影响似乎更加复杂，精英们对民众对军事伤亡可能的反应的假设有时甚至在公众舆论形成之前就推动了政策的转变。通过社交媒体传播图片和图像引起了其他问题。在社交媒体上，无论任何特定组织的编辑决策如何，图像都可以广泛传播，传统媒体组织越来越多地将来自社交媒体的信息和趋势纳入其报道中。

媒体机构的相对独立性在不同行为者之间也有很大差异。在具有高度媒体独立性和开放政治制度的国家，媒体机构有相对的自由，可以传播可能削弱公众对冲突支持的内容。在政治制度封闭和国家对媒体控制较大的国家中，类似内容不太可能传播，这降低了这些国家领导人实行约束的动机，但即使在俄罗斯和中国等国家，其对媒体的控制也不是完全的，特别是考虑到社交媒体的兴起。尽管如此，证据表明，尽管莫斯科似乎对公众对军事伤亡的反应感到担忧，但国家控制大多数媒体报道的能力意味着这些担忧并没有转化为施加行动约束的动机。相比之下，非国家武装团体实际上可能依靠媒体报道他们为招募和其他目的而进行的袭击和造成的伤亡。在这些情况下，媒体报道可能不是施加约束的动力——它甚至可能产生相反的效果。

合作伙伴偏好

在冷战后的许多冲突中，对多国联盟的偏好也鼓励了保持约束。保持对具有不同风险承受能力的国际公众和精英的统一行动的支持，往往需要联盟接受对使用武力的限制或警告。例如，在阿富汗，北大西洋公约组织指挥官在行动上受到约50至80项正式限制——以及无数非正式的限制——由国际安全援助部队（ISAF）个别伙伴国的偏好决定。在联合议会政府中，关于何时以及如何部署部队的决定往往需要妥协，与个别领导人拥有更多决策权的其他制度相比，派遣伙伴国往往会对使用武力（其他一切平等）施加更大的限制。合作伙伴可能对联盟行动所针对的威胁的紧迫性或严重性有不同的看法。理论上，那些主要因履行条约义务或取悦盟友而参与的国家，可能比那些威胁意识较强的国家受到的限制更少，对风险的厌恶也更少。

尽管几个世纪以来，联盟一直是战争的一个特征，但现代民主国家比非民主国家更有可能通过联盟进行战斗。因此，合作伙伴的偏好因素最适用于美国、其关键盟友和合作伙伴以及非西方自由民主国家（如日本和韩国）未来战争的趋势，而不太适用于本报告中所考察的其他行为者，如朝鲜、伊朗、俄罗斯、中国和非国家武装团体。

行动要求

在作战层面上，三个相互竞争的必要条件往往相互冲突：（1）完成任务，（2）保护部队，和（3）伤害最小化。两个因素——冲突的性质和涉及的具体行为者——理论上决定了指挥官如何在作战层面平衡这些命令，从而决定了所施加的约束程度。

就第一个因素而言，行动要求因战争类型、相关威胁感知和政治目标的不同而不同。从理论上讲，在战争类型的高端，尤其是在同等或近似同等实力国家之间的冲突中，完成任务的行动要求可以压倒尽量减少士兵伤亡和平民伤亡的行动要求。也就是说，即使国内舆论不太可能在如此激烈的冲突中起到约束作用，行动要求仍可能鼓励谨慎行事。例如，如果美国行动在敌国民众中造成大量附带伤害，就可能会增强敌国民众对该国战争努力的支持。各国可能会担心，破坏性特别强的攻击可能会引发敌国不必要的升级反应。攻击还可能破坏潜在的资产，例如桥梁或机场，这些资产目前掌握在敌国手中，但其预计这些资产将来会被攻击国的部队使用，所以将其摧毁。约束的作战动机可能取决于冲突的性质和敌国的性质。

在冲突强度的频谱上再往下走，行动要求更有可能被相反的行动要求所抵消，即最大限度地减少士兵的风险和限制平民伤亡，这通常会导致“交战规则（ROE）要求在运用战斗力时进行更大的约束。”一些军事理论家甚至认为，反叛乱行动的成功源于约束，从而限制平民的风险，增加民众的支持，并建立政府的合法性。

就第二个因素而言，一般来说，对手越弱（因此造成的威胁越小），对武力的约束就越大。情况可能并非总是如此。在2008—2009年的斯里兰卡，在军事上较弱的泰米尔伊拉姆猛虎解放组织进行了近30年的游击战后，政府发动了一场残酷、不加区别的军事行动，实际上取得了决定性的军事胜利——代价是约40,000名平民死亡。非国家行为体的考量也可能有所不同。根据他们选择的战略，非国家行为体可能面临着不确保约束的行动激励。一些组织，如伊拉克与大叙利亚伊斯兰国（ISIS），故意对当地居民采取惩罚性战略，以打击潜在的反对派，并通过蛮力获得控制权，而不是像许多传统的游击战那样，争取民众对他们的努力的支持。

技术能力

正如所讨论的，政策制定者往往必须在相互竞争的要求之间取得平衡，以尽量减少对非战斗人员的伤害，保护部队并完成任务。他们应对这些挑战的选择受到其技术能力的影响。

在其他条件相同的情况下，拥有和使用先进的情报、监视和侦察（ISR）、精确制导武器（PGM）、无人机系统（UAS）和隐形技术系统，为国家提供了在战场上增加约束和减少附带损害的选择。这些技术使高端权力更容易区分战斗人员和非战斗人员，并更准确地提供致命武力，从而减少附带损害的风险。当然，拥有先进武器并不能保证约束。正如记录所显示的那样，“外科手术”式的打击在后冷战时期已经表明，在战场上永远无法避免意想不到的后果。此外，使用精确武器的障碍可能会降低，这意味着当指挥官拥有这些能力时，可能会进行更多的打击。如果这样，这些技术的扩散可能会悖论性地增加平民伤亡和其他附带损害的总和，即使每次打击的伤亡人数较低。最后，这些技术可能只在它们被用来对付较弱对手时鼓励进行约束；对于接近同级的对手，军方可能不会同样重视约束。

1.2. 对约束和战争进行建模

总而言之，影响政策制定者选择实行的约束程度的关键因素以及它们之间的关系如图1.1所示。

图1.1. 政策制定者在武力使用中采取约束措施的决策模型

资料来源：Derived from Baum and Potter, 2008, p. 41.

接下来，我们将探讨不同行为者在战争中采取约束态度的决定可能会如何受到几个正在进行的或预期的趋势的影响。这些潜在的趋势是通过探索图1.1中强调的每个因素的发展和对当前学术的审查来确定的。我们关注的四个趋势反映了预计在未来10至15年内对政策制定者决策产生最大影响的趋势。表1.1总结了我们确定的趋势，以及我们模型中的关键因素预计如何推动这些趋势。我们将在本报告的其余部分详细讨论这些趋势。

我们预计，在未来10到15年里，由于法律义务的变化，不会出现值得注意的趋势。从历史上看，国际法本身的戏剧性变化需要催化事件或国家共识的重大转变，例如第二次世界大战或1960年代和1970年代后殖民国家的大量增加，我们预计这一时期不会出现这种情况。现有的法律义务将继续构成关于战争中可接受和不可接受行为的竞争框架，但其他因素更有可能在短期内改变政策制定者关于约束的决定。

表1.1. 最有可能影响决策者的约束决定的未来趋势

来源：译自美国兰德公司