摘要：巴西是G20、金砖国家的重要成员，也是拉丁美洲和加勒比地区最大的国家。多年来，巴西致力于多边贸易体制，是多边贸易体制的积极参与者。百年未有之大变局下，全球贸易治理体系深度重组，涌现出众多新的自由贸易协定。本文基于巴西外交战略中对外贸易的地位和巴西一体化战略中自由贸易协定的地位，梳理并评估巴西对外签署的自由贸易协定及其成效，并且对卢拉回归之后巴西对外签署自由贸易协定的观点设想和政策举措进行前瞻。由于受到南方共同市场的制度性约束以及巴西立足南方共同市场推动南美洲一体化的长期战略考量，短期内巴西对成立金砖国家自由贸易区的关注度将较为有限。
关键词：巴西；自由贸易协定；南方共同市场；金砖合作
新冠疫情、乌克兰危机和贸易保护主义四起的背景下，美国挑起的冲突和大国竞争不断加剧，全球供应链、产业链重组，全球经济治理失序。断裂和脱钩的世界打断了各国之间原先存在的紧密联系，但由此产生的不确定性却又令各国认识到彼此依存的现实，以至于出现了区域性的重新连结。在贸易领域，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签署、非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）启动运行，早前的经济全球化模式向以劳动地域分工的全球化转型，形成了众多由供应链节点连接的国际产业分工新体系。作为拉丁美洲和加勒比（以下简称“拉美”）地区最大的经济体，巴西在拉美的重要性不言而喻，而同时作为金砖国家和G20的成员，巴西的对外贸易政策及其对外签署自由贸易协定的观点设想值得关注。
在学术界，自由贸易区（Free Trade Area）通常有两种理解。第一种仅限于一国内部，即一国或独立的关税地区在本国或本地区境内所划出的特定贸易区，在这个区域内给予外国或其他地区特殊优惠税收和监管政策。第二种涉及一国的对外合作，即两个或两个以上的国家或独立关税地区根据世界贸易组织（WTO）的相关规则，通过签署自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）所组成的贸易区。本文聚焦于第二种定义，在巴西外交战略中梳理巴西的对外贸易格局，并把研究的重点集中在巴西一体化战略中的巴西的FTA谋划上。通过全面总结巴西当前FTA战略的现状及成效，结合巴西左翼政府回归后的政策立场，最巴西参与金砖国家自由贸易区的诉求和立场进行前瞻性的分析。
一、巴西外交战略中的对外贸易
对外贸易在巴西的发展战略中占据重要地位。自独立以来的历史出发，巴西的经济发展同世界经济紧密相连，美国、欧盟、南方共同市场是巴西传统的贸易伙伴。进入21世纪，包括中国和印度在内的亚洲国家和巴西的贸易联系越来越密切，巴西也积极参与到对外签署自由贸易协定的浪潮中。
（一）巴西对外政策中的对外贸易
巴西是世界上重要的农产品出口国，白砂糖、可可、咖啡、烟草、棉花、橡胶、兽皮等是其主要出口产品。农产品出口在巴西独立初期的发展进程中发挥了关键作用，带动了巴西现代工业的发展。20世纪30年代，巴西开启了进口替代工业化，保持了殖民地时期的对外贸易结构，出口少数几种农矿产品，进口工业消费品、原材料和机器设备。长达50年的进口替代工业化发展战略在1979年初见成效，巴西工业品出口值首次超过初级产品，在其总出口中的比重达到52.5%。[1]但是，进口替代工业化发展战略在一定程度上忽视了出口，即未改善进出口结构，反而使巴西出口初级农矿产品、进口工业品的进出口结构进一步固化。
在1930-1980年进口替代工业化时期，巴西经济较为封闭，对外贸易不是经济政策的重点。特别是在儒塞利诺·库比契克·德奥利韦拉（Juscelino Kubitschek de Oliveira）政府时期（1956-1961年），巴西的出口连续下降。与此同时，20世纪60年代，巴西也意识到进口替代工业化的种种弊端，开始进行战略调整。由于维持进口替代需要出口创汇，巴西政府开始强调出口并促进出口多样化。1967-1968年，巴西对外经济政策发生较大变化，联邦政府和地方政府联合退税，鼓励出口。1968-1973年，巴西出口额增长率3.3倍，年均增长率达到26.9%。巴西在世界出口中的比重也从0.87%提高至1.18%，扭转了1950年以来持续下降的趋势。[2]成立于1957年的马瑙斯自由港也在1967年升级为自由贸易区。20世纪70年代，巴西的对外政策发生了变化，采取了“负责的实用主义”外交政策，进一步明确了对外贸易在其多外政策中的重要地位。[3]为实现外向发展的全球战略并使其对外经济关系多样化，巴西采取了取消出口税、奖励工业品出口、提供出口信贷等措施，鼓励出口并限制进口。20世纪80年代“失去的十年”后，巴西在90年代全面对外开放。但时至今日，巴西仍然是拉丁美洲和加勒比地区最封闭的国家之一，进出口总额在GDP中的比重显著低于世界上其他主要国家。[4]巴西贸易结构的特点还包括自20世纪90年代中后期以来的出口产品去工业化。根据巴西发展工业外贸部（MDIC）的数据，制成品在巴西总出口中的比重从2000年的62%急剧下降到2015年的41%，高技术制成品和中高技术制成品不断扩大的贸易赤字使巴西自2008年以来在制成品贸易方面保持“入超”。[5]由此，关于出口产品去工业化的讨论被提上了国家对外贸易政策的议程，延续了巴西对外贸易政策服务于国家发展战略的传统。[6]
巴西积极参与国际事务，寻求加强多极化并坚持国际组织参与建构国际新秩序。正是这种参与全球发展的理念，使巴西的对外政策兼具全球性与自主性，这也成为巴西外交政策的基础。[7]全球性伴随着巴西从一个国际贸易的主要参与者向一个全球参与者的转变，其对外政策具有全球性，渴望参与全球事务。自主性则侧重巴西在地区和全球事务中的自主权。[8]例如，在卢拉第一届政府结束任期的总结中，时任外交部长塞尔索·阿莫林（Celso Amorim）就指出，“巴西改变了WTO谈判的动力，美国、欧盟、日本和其他国家都寻求巴西的支持”。[9]
尽管巴西重视对外贸易，但其是全球范围内，优惠贸易谈判领域最不积极的国家之一。巴西的贸易政策几乎完全依赖多边谈判轨道，在20世纪90年代和21世纪前十年优惠贸易协定的繁荣时期，巴西始终处于边缘地位。除了南方共同市场和与南美国家的其他协议，巴西与经济上无关的伙伴签署了一些自由贸易协定，与其他新兴经济体的贸易协议非常有限。[10]
（二）FTA在巴西一体化战略中的作用
从20世纪50年代初开始，巴西的对外贸易政策就以建立多样化的自主工业体系为目标，实现工业化也成为巴西实现强国抱负的目标之一。[11]巴西的对外贸易政策服务于其经济发展战略，在进口替代工业化时期，贸易保护主义色彩浓厚。这种保护主义体现在巴西的国际参与之中。例如，1986年9月，《关税和贸易总协定》乌拉圭回合多边贸易谈判启动。在此之前漫长的谈判中，各方对于是否把服务业、知识产权、投资与贸易、高科技产品纳入谈判进程存在分歧，以巴西和印度为代表的发展中国家“十国集团”坚决反对，坚持服务业单独谈判。
1990年，巴西启动关税改革，标志着其贸易自由化进程开始加速。巴西也开始顺应全球范围内的贸易自由化趋势，开始积极探索对外贸易合作。20世纪90年代中期，巴西顺应国际形势，积极参与地区性的贸易谈判。但是，无论是经济总量、人口、规模、地区影响力，巴西作为拉美最大的国家，决定了其自由贸易协定谈判以强化和提升本国竞争力为核心关切。这种战略立场决定了巴西地区一体化的实践。一方面，在面对美国提出的建立“美洲自由贸易区”（Free Trade Area of Americas，FTAA）时，巴西显示出强烈的独立自主追求，不愿加入其中。另一方面，巴西提出了自己的区域集团化方向，即加快南方共同市场的建设，并作为一个整体同美国展开自由贸易谈判。1993年10月，巴西甚至提出建立南美自由贸易区的倡议，试图在美国的范围之外进行独立探索。[12]巴西坚持认为，开放市场应该是双向的而非单向的，美国在乌拉圭回合中对拉美产品降低关税的幅度不及预期，因此需要另辟蹊径。例如，巴西橙汁出口到美国享受的关税降幅仅为15%，而同期（1989-1993）美国对巴西的出口从38.22亿美元增加到60.28亿美元，巴西对美国的出口则从83.7亿美元降至80.28亿美元。
1990年6月，美国时任总统乔治·赫伯特·沃克·布什（George Herbert Walker Bush）提出把北美自由贸易区（NAFTA）扩展为“从阿拉斯加到火地岛的美洲自由贸易区”，此后的比尔·克林顿（Bill Clinton）总统坚持了该倡议。1994年12月，在迈阿密举行的西半球国家首脑会议上，美洲国家商定发起谈判，在2005年之前建立纵贯南北美洲的自由贸易区。由于巴西和美国在谈判中存在严重分歧，这一愿景最终落空。巴西的FTA立场之所以可以不同于其他拉美国家，原因在于巴西一直采取出口多样化的政策，对美国的贸易依赖度较低，这使美国在巴西对外经济关系中的地位不断下降。例如，在1993年，巴西最大的出口市场是欧盟（占比29.6%），美国排在拉美和亚洲之后，仅占巴西出口的10.6%。但是，尽管美国不是巴西最大的出口市场，却是巴西最大的进口来源国。如果巴西向美国开放市场，美国将是最大受益者。美国高度发达的工业将对巴西经济，特别是民族工业的发展造成巨大的冲击。正是基于保护国内工业部门、特别是制造业部门的考虑，巴西在对外签署自由贸易协定方面较为谨慎。在多边领域，巴西于1996年对进口汽车实施配额制度，并试图争取1994年关税和贸易总协定框架下的豁免，但未能得到WTO的认可。自2003年坎昆会议后，巴西在WTO谈判中发挥了突出作用。[13]巴西反对发达国家在农产品贸易领域迟迟不作让步的做法，主导者与发展中国家诉求相关的谈判议程。
巴西的总体贸易和与贸易有关的政策目标是工业发展、生产多样化、技术升级、提高国内产品的竞争力、融入全球价值链和国际市场，以及加强出口和使出口多样化。其三大支柱贸易政策议程包括加强以南方共同市场为依托的贸易协定网络，实现南方共同市场共同对外关税结构的现代化，以及减少非关税贸易壁垒。[14]近年来，巴西采取了简化法规、增加透明度和鼓励贸易的措施，并促进使用与有效监管有关的政策工具，包括开展监管影响分析或评估的义务，巴西还在电子政务和反腐方面取得了进展。巴西坚持把参与建立国际经济规则作为其首要兴趣，并借此来强化其在拉美地区事务方面的领导作用。[15]
二、巴西FTA战略的现状及成效
贸易协定一直是巴西融入世界经济和提高生产率战略目标的支柱。近年来，巴西将目光转移到其传统的拉美地区的贸易伙伴或贸易集团之外，寻求新的合作对象。与此同时，巴西依托拉丁美洲一体化协会（Asociación Latinoamericana De Integración，ALADI）和南方共同市场（Mercado Común del Sur，Mercosur），将一些双边的或诸边的贸易协定落到实处。
（一）巴西对外签署的自由贸易协定及其特点
第二次世界大战特别是冷战结束以来，各国经济的相互依赖日益加深，全球经济一体化趋势加强，经济全球化逐渐成为世界各国发展进程中的焦点。拉美是世界上最早开展区域经济合作和一体化运动的地区，为发展中国家之间开展南南合作、寻求集体自力更生提供了有力的理论依据和丰富的实践经验。作为拉美最大的经济体，巴西积极参与地区一体化。20世纪90年代，由于南方共同市场内部、北美自由贸易区和欧盟-南方共同市场同时进行谈判，贸易谈判在巴西的贸易政策中发挥了前所未有的重要性。这一变化对贸易政策的制度结构产生了影响，不仅对所涉公共实体的组织产生了巨大影响，而且对公共和私人利益相关者之间的关系也产生了巨大影响。
巴西对外签署的自由贸易协定可以划分为四个层次（表1）。第一，巴西积极参与全球多边贸易谈判。作为GATT最早的缔约国之一，巴西1948年7月就已经入关。但是，入关后长达40多年的发展过程中，巴西对国内产业的保护程度较高，对出口产业也实行过多种直接和间接的支持措施，巴西的对外贸易体制与GATT对缔约国的要求有较大差距。[16]近年来，巴西积极参与WTO改革，支持WTO上诉机构恢复，积极参与贸易便利化、监管实践、反腐败和政府采购等WTO新议题。第二，南方共同市场被巴西视为最重要的贸易协定，也是其对外战略中的关键一环。巴西以南方共同市场为依托，积极探索与南美洲国家的贸易联系，目前已经同智利、秘鲁、玻利维亚、墨西哥等国家签署了相关贸易协定。第三，巴西重视与区域外国家的贸易合作，通过南方共同市场同其他国家开展贸易谈判。目前，南方共同市场同埃及、印度、以色列和南部非洲关税同盟签署了自由贸易协定。南方共同市场还积极加强和发达国家经济集团和合作，同欧盟结束了自由贸易协定谈判，同加拿大和欧洲自由贸易联盟（EFTA）的谈判也在进行之中。第四，巴西积极参与优惠贸易协定（Preferential Trade Agreements）谈判。根据美洲国家组织（OAS）的认定标准，巴西同苏里南、墨西哥、圭亚那、阿根廷和乌拉圭签有优惠贸易协定，南方共同市场则与墨西哥签有汽车优惠贸易协定，还与哥伦比亚、厄瓜多尔和委内瑞拉联合签署了优惠贸易协定。[17]
表1 巴西签署自由贸易协定一览表[18]
进展程度 | 自贸协定名称 | 实施状况 |
已经签署并实施的自由贸易协定 | 巴西-墨西哥 | 2002年7月签署，2003年5月生效，双边协定（商品） |
巴西-智利 | 2018年12月签署，2022年1月生效，双边协定（商品和服务） | |
巴西-苏里南 | 2005年4月签署，2006年7月生效，双边协定（大米） | |
发展中国家间全球贸易优惠制度（GSTP） | 1988年4月签署，1989年4月生效，诸边协定（商品） | |
拉丁美洲一体化协会（ALADI） | 1980年8月签署，1981年3月生效，诸边协定（商品） | |
贸易谈判协定（PTN） | 1971年12月签署，1973年11月生效，诸边协定（商品） | |
南方共同市场（MERCOSUR） | 1991年3月签署，1991年11月生效，诸边协定（商品和服务） | |
南方共同市场-埃及 | 2010年8月签署，2017年9月生效，双边协定*（商品） | |
南方共同市场-哥伦比亚 | 2017年7月签署，2017年12月生效，双边协定*（商品） | |
南方共同市场-印度 | 2004年1月签署，2009年6月生效，双边协定*（商品） | |
南方共同市场-秘鲁 | 2005年11月签署，2006年1月生效，双边协定*（商品） | |
南方共同市场-以色列 | 2007年12月签署，2009年12月生效**，双边协定*（商品） | |
南方共同市场-古巴 | 2006年7月签署，2007年7月生效，双边协定*（商品） | |
南方共同市场-安第斯共同体（除玻利维亚和秘鲁） | 2004年10月签署，2005年1月生效，双边协定***（商品） | |
南方共同市场-南部非洲关税同盟（SACU） | 2008年12月签署，2016年4月生效，双边协定***（商品） | |
正在谈判的自由贸易协定（WTO认定） | 南方共同市场-加拿大 | 2013年3月开始谈判，双边协定* |
南方共同市场-欧洲自由贸易联盟（EFTA） | 2017年6月开始谈判，诸边协定 |
注：*一方是区域贸易协定；**南方共同市场各国和以色列生效时间各异；***双方都是区域贸易协定
资料来源：WTO，Regional Trade Agreements Database；Trade Policy Review-Brazil（2022）
（二）谈判或计划中的自由贸易协定
南方共同市场2000年的32号决议被视为其对外贸易谈判的瓶颈，即南方共同市场成员国必须以集体形式与区域外的第三国或集团谈判优惠关税的贸易协议。但是，自贸协定不止局限于关税减让，非关税壁垒的消除以及贸易便利化也是促进自由贸易的关键。巴西积极推动南方共同市场的对外集体谈判，同时在规则之外寻求突破。特别是美国特朗普政府掀起的贸易保护主义从区域外推动了南方共同市场的再次开放。
首先，巴西和海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）之间的自由贸易协定谈判停滞，油气和食品成为双方谈判的关键部门。作为南美洲和阿拉伯世界两个重要的区域合作组织，双方自贸区谈判开始于2005年5月首届南美-阿拉伯国家首脑会议期间。会议通过了旨在加强双边政治和经济合作的《巴西利亚宣言》（The Brasilia Declaration），强调通过多边贸易谈判提升双方在全球贸易的地位和作用。但是，由于双方在海合会成员国石油产品的关税优惠问题上一直存在分歧，再加上原定于2011年2月召开的第三届南美-阿拉伯国家首脑会议因中东变局而不断延期，南方共同市场与GCC的自贸区谈判被迫停滞。尽管双方经济结构和贸易结构互补性强，对于南方共同市场和海合会而言，双方缔结自贸区协议的政治和战略意义较经济利益更加突出。[19]南方共同市场与海合会自2005年以来虽然在自贸区谈判上取得颇多进展，但是始终没有为自贸区协议签署制订具体时间表。
其次，南方共同市场和欧盟之间的自贸谈判虽已签署，但仍难以落地。2019年6月，G20大阪峰会期间，经济总量之和约占全球四分之一的两大区域组织——欧盟与南方共同市场宣布达成自贸协定。双方除传统关税减让之外，还在政府采购、贸易便利化、卫生检验检疫以及知识产权等多领域达成共识。欧盟和南方共同市场结束长达20年的自贸谈判不仅在世界范围内用实际行动捍卫了多边贸易体制，更为南方共同市场提高融入全球价值链的深度以及国内改革提供了机会窗口。但是，由于双方在各自最为关注的领域各执己见，自贸协定仍未落地。以农产品出口为主的南方共同市场国家希望欧盟开放更大的市场，但法国和爱尔兰等国坚决反对；欧盟希望南方共同市场完全放开工业品市场，而这势必冲击其民族工业而遭到南方共同市场成员国的抵制。
再次，巴西以南方共同市场为依托，积极开展同其他国家和地区的自由贸易协定谈判。[20]第一，南方共同市场和黎巴嫩在2015年5月启动贸易协定谈判，涵盖的主题包括货物贸易、原产地规则、技术性贸易壁垒、卫生和植物检疫措施、贸易防御和争端解决。第二，2021年12月，南方共同市场和印度尼西亚启动了全面经济伙伴关系协定（APEA）的谈判，涵盖的主题包括货物贸易、原产地规则、服务、投资、政府采购、贸易便利化和海关合作、贸易技术壁垒、卫生和植物检疫措施、贸易防御、竞争、可持续发展、知识产权、小型和中型企业和争议解决。第三，南方共同市场与加拿大的谈判于2018年3月启动，至今已完成7轮谈判，涵盖的主题包括货物贸易、原产地规则、服务、投资、政府采购、知识产权、贸易防御、贸易便利化和海关合作、技术性贸易壁垒、卫生和植物检疫措施、环境、贸易和性别、包容性商业、微型和小型企业、劳动力市场、电子商务、争议解决和监管。第四，南方共同市场与韩国的谈判启动于2018年5月，至今已完成7论谈判，涵盖的主题包括货物、原产地规则、贸易便利化和海关程序、贸易技术壁垒、卫生和植物检疫措施、贸易防御、政府采购、知识产权、服务、投资、电子商务、竞争、合作、贸易和可持续发展，争端解决。第五，南方共同市场与越南在2020年公布了全面、具有商业意义和互惠互利的自由贸易协定进行谈判的可能性，涵盖的主题包括货物贸易、原产地规则、贸易便利化和海关合作、技术性贸易壁垒、卫生和植物检疫措施、贸易防御、竞争、可持续发展和争端解决。第六，南方共同市场与新加坡之间的自由贸易协定谈判于2022年7月结束，自2018年7月正式启动谈判以来，共举行了6轮谈判。谈判达成的协议涵盖两国之间的商品和服务贸易，以及双方之间的投资。此外，它在贸易便利化、知识产权、政府采购和电子商务等现代问题上做出了具有约束力的承诺。目前，该协议的文本正在接受法律审查程序。
最后，巴西积极探索和中国在贸易协定谈判方面取得突破。中国-南方共同市场磋商对话机制始于1996年。2004年中国-南方共同市场对话联络小组启动，并就双边FTA开始各自进行可行性研究。2012年，《中华人民共和国与南方共同市场关于进一步加强经济、贸易合作联合声明》发布。2019年12月4日，巴西经济部下属应用经济研究所（IPEA）发布了《关于中国—巴西自贸协议对巴经济影响》的研究报告。报告称同中国签订自贸协定将为双边经贸和巴西外贸带来积极影响。
（三）自由贸易协定的效果评析
巴西的贸易政策模式可以追溯到20世纪60年代，受到20世纪90年代自由化趋势的轻微影响，贸易战略继续按照广泛的政治框架来设计，这种框架在长期的保护主义工业化时期所形成的对外经济政策的基本假设所确定。因此，尽管巴西在20世纪90年代末和21世纪初参与了诸多贸易谈判，但这些谈判几乎没有产生经济成果。巴西在1994年雷亚尔计划实施后，没有改变其贸易政策，即使是20世纪90年代初的单边自由化事件也没有挑战保护主义工业化战略的主要要素。[21]巴西政府、行业和社会在签订自由贸易协定方面基本形成一致，认为巴西已签署的自由贸易协定促进对外贸易的效果极为有限。
巴西与发达国家的贸易谈判集中在WTO的多哈回合，巴西在一些议题上发挥了关键作用。然而，随着经济危机的影响越来越明显，巴西对多哈回合谈判的热情似乎逐渐消退。保护主义范式也一直在推动巴西的贸易谈判立场。在由来自工业部门的官僚和商业协会组成的广泛联盟的支持下，该联盟在制定贸易和投资国际谈判领域的国家立场方面发挥了核心作用，在卡多佐、卢拉或罗塞夫总统任期内，它一直主导着谈判战略。这种立场的主要后果是，尽管巴西参与了几项贸易协定谈判，但始终采取了防御立场。卢拉政府在外交政策上追求更大的雄心，旨在提高巴西在国际上的形象。然而，贸易谈判议程失去了卡多佐时期的优先地位，北美自由贸易区和南方共同市场-欧盟谈判陷入停滞，巴西在南美和区域外发起了许多新的南南倡议——在贸易和投资领域没有相关产出。加入北美自由贸易区谈判于2003年被放弃，与欧盟的谈判于2004年暂停。
受制于合作规范[22]，南方共同市场在对外自贸谈判上需集体行动，这在一定程度上限制了巴西自由贸易谈判的灵活性。2019年6月，南方共同市场同欧盟完成了自贸谈判，2020年6月，双方又完成了政治和合作章节谈判，目前处于各方议会审议阶段。南方共同市场和欧洲自由贸易联盟（冰岛、挪威、瑞士、列支敦士登组成的贸易集团）的谈判从2017年1月开始，于2019年8月23日结束，目前处于各国对文本的法律审查阶段。2018年3月、5月和7月，南方共同市场先后同加拿大、韩国和新加坡启动自贸谈判，内容涉及传统关税减让之外的高级自贸谈判新内容。2021年5月19日，巴西政府发布南方共同市场-印度尼西亚和南方共同市场-越南自由贸易协定公众咨询文件，向国内各利益相关方征询意见。
三、新时期巴西自贸区建设立场与前瞻
巴西是拉美地区贸易开放度最低的国家之一，长期以来内顾发展，贸易保护主义根深蒂固。极右翼总统雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）上台后，以扩大巴西在国际贸易中的参与度为目标，其贸易战略包括降低非关税贸易壁垒、促成南方共同市场关税结构现代化、扩大自由贸易协定网络（以亚洲为重点）。新冠肺炎疫情爆发后，巴西的贸易开放取向更加清晰，特别在2021年下半年担任南方共同市场轮值主席国之后，其在南方共同市场开放议题上较为主动。作为世界贸易组织创始成员之一，巴西积极为发展中国家和主要新兴经济体组成的金砖国家集团发声，并致力于加强多边贸易体制建设。随着卢拉回归，巴西多边主义立场将更加清晰，其自贸区建设也将驶入快车道。
（一）卢拉回归与多边主义
2019年，博索纳罗上台执政。在“巴西高于一切”的口号下，博索纳罗逆转了前总统米歇尔·特梅尔（Michel Temer）“外交政策去意识形态化”的方针，采取了与美国前总统特朗普政府的“盲目”结盟。巴西的对外政策从“南南合作”转向“与美结盟”，从“多边主义”转向“追随美国”，不仅在WTO放弃发展中国家经济地位，并且通过加强和美国的联系希望加入“富国俱乐部”——OECD，背离了巴西一贯的南方国家身份认同。[23]然而，无论是特朗普还是拜登，均未给予巴西支持，反而是同样来自拉美的哥伦比亚和哥斯达黎加先后成为OECD成员。
2022年10月30日，巴西前总统卢拉在大选第二轮中胜出，巴西左翼时隔6年再次回归。2003-2010年，卢拉政府坚持推行多边主义，将其视为建立国际政治秩序的原则，并将其视为一种广泛的运动，以实现国际社会的权力分散和规范。[24]多边主义的全球回归契合巴西外交传统。跨界性挑战和风险层出不穷，世界各国的命运紧密联系，全球性问题只能以多边主义的方式来化解，多边主义也是巴西1985年再民主化以来对外政策的基调。博索纳罗依托美国提升巴西国际地位的单边主义倾向并未获得结果，国内各政治势力也在反思，希望回归传统路径开展多边外交。
自巴西独立以来，发展与拉美国家、尤其是南美洲国家的关系是其对外政策的优先方向。2003年卢拉上台执政后，巴西这一外交传统得以延续。2003-2010年卢拉任期，巴西在地区一体化方面的三大支柱是加强与阿根廷的战略关系、加强南方共同市场建设和推进南美地区一体化。[25]在其对外战略指导下，巴西高度重视对外贸易，希望在自由贸易上取得突破性进展。首先，巴西强调南方共同市场是一个战略性计划，希望深化区域内的自由贸易并加强关税同盟建设，最终实现共同市场的目标。巴西还强调南方共同市场作为整体在应对美国发起的美洲自贸区谈判中的重要作用。其次，巴西重视“南美”地缘概念，并以此作为其国际战略的依托。为此，巴西积极协调南方共同市场和安第斯共同体这两个拉美地区组织之间的关系。2004年10月，南方共同市场和安第斯共同体签署自由贸易协定，2005年1月正式实施，巴西同哥伦比亚、厄瓜多尔、委内瑞拉三个安第斯共同体国家之间的进出口享受了关税减免。最后，阿根廷是巴西重要的贸易伙伴，卢拉回归后，两国均由左翼政府执政，意识形态上的趋同有利于两国联合突破多年来南方共同市场的升级。事实上，在博索纳罗政府后期，巴西重拾对外贸易开放姿态，积极通过降低关税等手段，希望激活南方共同市场。例如，鉴于南方共同市场集体行动进程缓慢，巴西于2021年11月5日单方面宣布削减进口关税10%，范围涉及南方共同市场87%的税目，有效期至2022年12月31日。2022年5月，巴西再次对大多数进口商品降低10%的进口关税，有效期至2023年12月31日。
（二）巴西参与群体自贸区的立场与构想
在巴西传统的外交战略和对外政策中，其视国际机构的参与度和代表性为潜在的施展其政治空间的机会，因此积极参与并推动有利于巴西的规则或规定的形成，并在一定程度上拒绝可能产生不利影响的规则。[26]巴西在实施其对外政策的过程中，强调南方国家的代表性，并维护南方国家的利益。当集团利益与本国利益不一致时，巴西会将本国利益提升至地区利益之上。这也被一些学者称为“实用的制度学派理论”。[27]
1. 对南方共同市场升级的立场
南方共同市场是一个完全由发展中国家组成的共同市场，也是南美地区最大、影响范围最广的经济一体化组织。1991年签订的《亚松森条约》（Treaty
of Asuncion）和1994年签订的《欧鲁普图议定书》（Oruputo Protocol）是南方共同市场成立的纲领性文件。阿根廷、巴西、乌拉圭、巴拉圭4个南美洲国家于
经济和贸易议题是南方共同市场最为关注的领域，共同关税问题则是南方共同市场各成员国之间最重要的分歧。南方共同市场成员国的关税税率受南方共同市场的统一限制，其进口税率在全球范围内处于最高水平之列。涵盖南方共同市场进口品类75%的商品的进口税率分为四档：第一档为16%-20%，包括纺织品和生活消费品；第二档为12%-16%，包括农产品和通信设备；第三档为10%-15%，包括金属合金；第四档为0-14%，主要是资本货。特别地，汽车和公交车的进口税率高达35%。南方共同市场共同对外关税的问题由来已久，自1994年后未曾进行调整已经成为限制南方共同市场国家提高竞争力的一大掣肘。2019年3月后，博索纳罗政府坚持将调整南方共同市场共同关税作为政策优先选项。巴西的提案是分两步降低进口关税20%，第一步是立即降低10%，第二步则是在2021年底前完成剩余10%的关税减免。2021年，南方共同市场成员国就共同关税调整问题形成对峙局面，巴西和乌拉圭支持降低关税，而阿根廷和巴拉圭则较为保守。随着新冠肺炎疫情持续时间拉长，各成员国都开始积极寻求增长的新突破口，南方共同市场对外贸易谈判立场成为重要选择。特别是2021年7月初，巴西就任轮值主席国，开始积极接触阿根廷，希望能解决这一顽疾。2021年10月8日，巴西与阿根廷外长发布联合声明，宣布双方达成协议，决定将南方共同市场对外关税降低10%，并表示将尽快同另外两个成员国展开磋商。目前，决议内容尚未落地，而巴西已迫不及待。2021年11月5日，巴西经济部和外交部联合发表声明，将暂时性（持续到2022年底）降低除汽车、糖、酒精之外87%的巴西进口商品10%的关税，从而给其他南方共同市场成员国施加压力，尽快完成一致行动。由于巴西国内面临通货膨胀率高企甚至奔腾起来的不利局面，根植于历史上对高通胀的恐惧，政府竭尽全力控制价格水平过快上涨。降低进口关税是扩大供给的重要手段，有利于政府实现通货膨胀目标。因此，时任巴西经济部长格德斯表示将在2021年底结束轮值主席国任期前积极推进南方共同市场关税税率调整进程。但是，阿根廷虽然做出让步，但协议只涉及87%的征税产品，汽车、纺织品和鞋等“敏感品”并不在列。同时，由于巴西大选的邻近，内政显然是博索纳罗的重心，南方共同市场共同对外关税调整的计划再次落空。
与博索纳罗不同，卢拉对南方共同市场的态度自其第一次就职总统时就十分积极，而且他不止一次强调南方共同市场对巴西的重要性。[30]在卢拉2022年竞选期间的几次演讲中，其就南方共同市场的升级提出了几个新目标：一是尽快落实南方共同市场和欧盟之间的自由贸易协定；二是推动南方共同市场与加拿大的自由贸易协定谈判，卢拉视其为强化同发达国家经贸联系的关键；三是针对乌拉圭寻求绕过南方共同市场而单独签订自由贸易协定的做法，对南方共同市场进行制度改革。
2. 对其他群体自贸区的态度
自2019年以来，巴西一直在推行基于三大支柱的贸易政策议程，即强化贸易协定网络、优化南方共同市场关税结构和减少非关税贸易壁垒。尽管在监管和制度方面取得了进展，但巴西维持了长期的贸易保护主义基调和与贸易有关的政策框架，保护某些国内生产商免受外部竞争。因此，在政策设置在一定程度上仍然具有坚持“幼稚产业”保护和“关税跳脱”（Tariff jumping）的特点。[31]
新冠疫情以来，巴西仍然注重通过南方共同市场和拉丁美洲一体化协会加强区域经济一体化。在实践中，巴西并不完全认同乌拉圭试图越过南方共同市场单独开展自由贸易谈判的做法。巴西的贸易战略目标是与拉丁美洲的“生产性”一体化，以及与主要或传统贸易伙伴的区域贸易协定。采取行动加强与传统伙伴的贸易关系，并通过谈判和缔结贸易协定，为巴西产品打开新的市场，这些贸易协定不仅包括关税，还包括投资、服务、电子商务、公共采购、贸易便利化和技术法规、卫生和植物卫生措施、技术法规、知识产权、国有企业、可持续发展和透明度/反腐败等方面。然而，南方共同市场自成立以来，集体对外贸易谈判收效甚微。南方共同市场2000年的第32号决议中提到“重申南方共同市场成员国以集体形式与区域外的第三国或集团谈判优惠关税的贸易协议”。这意味着南方共同市场只能以集体的形式进行谈判和签署与第三方的自贸协定。对外自贸谈判的历程充分体现了“集体谈判”的优势与制约。因此，鉴于00/32条款的制约，短期内巴西难以超越制度约束，其单独参与群体性自由贸易谈判的可能性相对不高。此外，由于四个成员国国情迥异，集体一致行动的约束时有发生，影响了南方共同市场的“合力”。长期以来，巴西希望与美国和日本签署自贸协定，乌拉圭希望尽快推进与美国和中国的自贸谈判，巴拉圭于2003年与美国签署了贸易和投资框架协定，但是2005年听从了巴西和阿根廷建议，表示放弃与美国寻求签署双边自贸协定的计划。[32]例如，2020年6月阿根廷曾宣布退出南方共同市场与韩国、新加坡、加拿大和黎巴嫩的新自贸协定谈判，表示需要优先考虑被新冠疫情破坏的国内经济，但仍将执行南方共同市场已签署的自贸协定，包括南方共同市场与欧盟和欧洲自由贸易协会之间的自贸协定。
（三）巴西对金砖国家自贸区的态度
截至2022年底，巴西参加了世界贸易组织的所有联合倡议，加入世界贸易组织的《政府采购协定》和《民用飞机贸易协定》的程序正在进行中。与此同时，巴西继续侧重于加强区域经济一体化，重点是深化拉丁美洲的现有协定，并作为南方共同市场成员，与区域外的贸易伙伴谈判协定。在金砖国家层面，尚未有要达成某种贸易协定的制度化承诺，金砖各成员间贸易问题的解决还需要通过双边谈判的方式完成。尚未有研究发现能支持该集团达成深化贸易协定的利益融合点。[33]以史为鉴可以知兴替，尽管金砖国家自由贸易区并不是巴西对外贸易谈判的关注方向，也非巴西各界关注的内容，但从巴西对外签署自由贸易协定的选择和谈判可以展望巴西对这一倡议的观点设想。例如，在以什么方式加入北美自由贸易区的问题上，巴西主张以集团的方式而不是以单个国家的方式加入，避免丧失其在南美洲的主导权。
自2006年金砖国家合作机制启动以来，巴西的政治生态已经经历了数次变革，从2006年的左翼劳工党政府到2019年上台的极右翼博索纳罗政府，再到2022年左翼归来。受此影响，巴西对外政策体现出与金砖国家合作不太一致的意识形态倾向，比如积极追随美国，忽视“南南合作”等。然而，即便是政治“右转”时的巴西，也依然在金砖国家问题上延续了合作的态度，并未因意识形态差异而采取类似退出南美洲联盟、暂停参加拉美和加勒比国家共同体等过激的外交行为。金砖国家自由贸易区的设想在巴西并没有过多回应，少数政客就此曾发表过相关言论。例如，巴西自由阵线党（Partido da Frente Liberal）[34]的参议员马可·马西尔（Marco Maciel）早在2006年就曾建议，成立金砖国家自由贸易区比推动南方共同市场深度合作更加重要。[35]
总之，巴西始终致力于争取国际社会对其“大国”地位的广泛认同，不仅要成为具有地区代表性的区域大国，更要成为具有发展代表性的新兴大国，但是未来巴西政府如何看待这两者之间的关系，决定了其对建立金砖国家自由贸易区的态度。金砖国家已成为全球治理体系改革的重要推动力量，从领导人会晤宣言来看，金砖国家针对几乎所有的全球和地区重要及热点问题都有一致立场的表达，涉及议题从最初的经济性议题扩展到诸如气候变化、能源安全、公共卫生、地区冲突、恐怖主义等多领域议题。不难理解，与综合实力相较一般的巴西相比，金砖国家在全球治理中的参与维度和深度都具有明显优势。巴西将金砖国家视为成本收益率较高的国际多边机制，甚至认为巴西是从中获益更多的国家。[36]这在一定程度上有助于提升国际社会对巴西国家身份的正向认同程度，这种核心动机使得巴西即使在博索纳罗极右翼政府执政时期依然对金砖国家抱有积极的合作态度，金砖合作超越了意识形态分歧。展望卢拉执政的未来4年，尽管有较大可能推动推动建立金砖国家自由贸易区，但南方共同市场的制度约束、巴西不同党派之间的共识程度都将成为理想变为现实的重重阻力。
[1] 陈作彬：《巴西经济发展战略研究》，载苏振兴、徐文渊主编：《拉丁美洲国家经济发展战略研究》，经济管理出版社，1986年版，第64页。
[2] 【英】莱斯利·贝瑟尔主编，《剑桥拉丁美洲史（第九卷）》，吴洪英等译，当代中国出版社，2013年版，第485-486页。
[3] Tullo Vigevani and Gabriel Cepaluni, Brazilian Foreign Policy in Changing Times: The Quest for Autonomy from Sarney to Lula, Rowman & Littlefield Publishing Group, 2009, pp. 4-6.
[4] 吴国平、王飞：《浅析巴西崛起及其国际战略选择》，《拉丁美洲研究》，2015年第1期，第23-32页。
[5] 王飞：《从货币政策看巴西工业化升级的失败》，《文化纵横》，2019年第3期，第50-51页。
[6] Bacha E., de Bolle M., Futuro da Industria no Brasil: Desindustrialização em debate, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2013, pp. 2-3.
[7]Vigevani y Ramanzini Jr., “Brasil en el centro de la integración”, Nueva Sociedad, número. 219, enero-febrero de 2009, pp. 76-96.
[8]Giaccaglia, Clarisa, “Pequeños gigantes del sistema internacional: un estudio sobre la naturaleza y las funciones de las potencias medias”, Tesis de grado de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, mimeo, diciembre de 2006.
[9] “Brasil não Perdeu Prestígio. Ele Nunca Foi Tão Alto”, en Gazeta Mercantil, 19/10/2006.
[10] Ivan Oliveira et al., “The Political Economy of Trade Policy in Brazil”, IPEA Report, 2019, p. 7.
[11] 戴维·马拉斯和哈罗德·特林库纳斯著，《巴西的强国抱负：一个新兴大国崛起之路的成功与挫折》，浙江大学出版社，2018年，第55页。
[12] 贺双荣：《巴西为何不愿加入北美自由贸易区》，《拉丁美洲研究》，1995年第6期，第31-36页。
[13] 2003年9月，在坎昆召开的WTO第五次部长级会议上，在巴西政府的倡议下，20国集团成立，这一集团旨在寻求消除或减少发达国家对农产品的补贴。
[14] WTO, “Trade Policy Review: Brazil”, Oct. 2022, p. 10.
[15]Gladys Lechini, Clarisa Giaccaglia, “El ascenso de Brasil en tiempos de Lula ¿Líder regional o jugador global?”, Revista Latinoamericana de Economía, Vol. 41, No. 163, 2010, pp. 53-73.
[16] 王选庆：“巴西加入WTO的应对措施及启示”，《中国经贸导刊》，2000年第9期，第35页。
[17] OAS的认定和WTO的认定标准并不完全一致，具体可参见：http://www.sice.oas.org/ctyindex/BRZ/BRZagreements_e.asp，访问日期：2023年1月14日。
[18] 根据WTO自由贸易协定数据库和WTO年度报告整理，详见：
http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByMemberResult.aspx?MemberCode=076&lang=1&redirect=1，访问日期：2023年1月14日。
[19] 左品：《南共市与海合会自贸区谈判及合作前景》，《阿拉伯世界研究》，2013年第1期，第83页。
[20] 关于巴西对外谈判和签署的商业协议，参见：Siscomex: Acordos comerciais, https://www.gov.br/siscomex/pt-br/informacoes/acordos-comerciais?b_start:int=0，访问日期：2023年1月14日。
[21] Pedro da Motta Veiga e Sandra Polónia Rios, “O papel dos acordos preferenciais de comércio em um novo ciclo de abertura comercial do Brasil nos anos 2020”, CINDES Reporte, No. 123, 2022.
[22] 即南方共同市场32/00条款，南方共同市场成员国必须以集体身份同其他国家进行自由贸易谈判。
[23] 周志伟：《国家身份、集体身份与激励机制——巴西参与金砖国家的核心动机分析》，《拉丁美洲研究》，2022年第5期，第20-39页。
[24] 王飞：《全球治理视角下的巴西多边主义外交与金砖合作》，《中国社会科学院研究生院学报》，2018年第1期，第119。
[25] 周志伟：《巴西卢拉政府的地区战略评估》，《江汉大学学报（社会科学版）》，2010年第3期，第23页。
[26] Hurrell, A., Cooper, A. F., González González, G., Ubiraci Sennes, R., & Sitaraman, S., Some reflections on the role of intermediate powers in international institutions. Washington DC: Woodrow Wilson International Centre for Scholars, March 2000.
[27] Pinheiro, Letícia, Política Externa Brasileira, 1889-2002, Río de Janeiro: Jorge Zahar, 2004.
[28] 王飞著：《列国志-南方共同市场》，社会科学文献出版社，2019年10月，第3页。
[29] 委内瑞拉因国内局势自2017年8月起被无限期终止成员国资格。
[30] Pronunciamento de LUIZ INACIO LULA DA SILVA em 14/12/2006,
https://www25.Senado.leg.br/web/atividade/pronunciamentos/-/p/pronunciamento/366366，访问日期：2023年1月14日。
[31] 关税跳脱是指为了避免关税，通过外国直接投资或许可证，在外国生产。详见：WTO, “Trade Policy Review: Brazil”, Oct. 2022, pp. 38-39.
[32] PARAGUAY: No FTA with US, no withdrawal from Mercosur, https://www.latinnews.com/component/k2/item/2544.html，访问日期：2023年1月14日。
[33] 莉亚·瓦尔斯·佩雷拉，路易莎·尼埃美尔：《巴西对外贸易与直接投资》，载费尔南多·奥古斯都·阿德奥达托·韦洛索等主编：《跨越中等收入陷阱：巴西的经验教训》，经济管理出版社，2013年，第269页。
[34] 后更名为民主党。
[35] Pronunciamento de Marco Maciel em 24/03/2006,
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/pronunciamentos/-/p/pronunciamento/361072，访问日期：2023年1月14日。
[36] José Vicente de Sá Pimental eds., Debatendo o BRICS, Brasília:FUNAG, 2013, p.54
