李兵：联盟理论视角下美拉联盟体系的形成与转型

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      美国是世界上盟国数量最多的国家之一，遍及全球的盟友体系是拱卫其霸权地位的重要支撑。在众多的盟友关系中，北约盟友体系和亚太盟友体系备受关注。在欧洲，为了与华约组织抗衡，1949年4月美国联合英国、法国、德国、意大利等国成立北约组织。尽管一度经历法国退盟和华约解体等重大事件的冲击，但北约至今还具备较强的凝聚性，继续深度影响着国际权力结构。在亚太，美国与日本、韩国、菲律宾等国建立了一个“轴辐”联盟体系，并在近年着力推动小多边联盟合作，这些联盟关系对地区大国的权力增长和利益实现产生了重大影响。

      实际上，拉丁美洲也是美国盟友聚集的地区。冷战期间，美国为同苏联共产主义意识形态对抗，与19个拉美国家签订了《美洲国家间互助条约》，承诺受到攻击时相互提供支援。时至今日，美国已与除古巴外的32个拉美国家建立了联盟关系。然而，目前学界对美拉联盟体系的关注十分不足，甚至对于美拉联盟的提法也存在疑问。事实上，东欧剧变、苏联解体之后美拉军事联盟关系依然存在，但联盟的形式和内容都发生了深度转型。本研究将考察美拉联盟从形成到转型及其中的原因，讨论转型后双方关系的主要特点。

一  问题与既有研究

      联盟是一种复杂的政治现象，其从最初形成到最终解体的生命周期孕育了丰富的理论思想，而与本文研究主题相关的理论著述主要包括联盟概念、联盟形成、联盟管理以及联盟转型。就联盟概念来说，不同学者对联盟这种古老且普遍的政治现象的理解仍有分歧，一派学者认为联盟必须是通过签订盟约的方式而成立的正式组织。例如，格伦·斯奈德将联盟定义为“两个或多个主权国家以武力对付外来威胁而形成的一种正式联合”。罗伯特·奥斯古德认为联盟是一种正式协定，成员国承诺共同使用军事力量反对某一或某些具体国家，其中一个或多个签字国在具体情况下承诺单方面或与盟国协商后使用武力。“联盟条约义务与条款”数据库对联盟的定义为“独立的国家在面临潜在或实际军事冲突时进行军事合作的正式协定”，在具体操作层面，该数据库将联盟定义为“至少由两个独立国家的官方代表签署的书面协定，规定其中一方爆发军事冲突时另一方提供援助，在冲突中保持中立，彼此克制不发生军事冲突，或者在可能引发军事冲突的国际危机中保持协商与合作”。另一派学者则认为联盟也可以以非正式组织的形式存在。例如，斯蒂芬·沃尔特认为联盟是两个或多个主权国家在安全合作方面做出的正式或非正式的安排。约瑟夫·奈也认为联盟不一定要签订盟约，它们是主权国家为确保共同安全而相互建立起来的正式或非正式的安排。综合以上讨论，联盟可以被界定为以正式条约或非正式协议的方式规定联盟成员国应该承担的安全义务，协调它们在面对特定安全形势时对待彼此以及第三方的行为。联盟具有四个基本要素：参与主体必须是主权国家；必须达成必要的军事合作共识；合作聚焦于安全领域；安全合作程度高。

      就联盟的形成来说，目前有三种主流观点：势力平衡论、威胁平衡论以及利益平衡论。首先，一部分现实主义学者认为，均势往往能带来各国实力的均衡和国际体系的稳定。为了实现均势，国家需要通过对外结盟来实现权力平衡，其背后主要受制衡逻辑支配。例如，摩根索认为在竞争性体系中，国家保持和改善自身权力地位的手段包括结盟和防止敌对国家结盟，联盟的目的之一在于对抗霸权以维持平衡。肯尼思·华尔兹则认为，在国际社会无政府的自助体系下，安全是理性国家的最高目标，国际权力结构是影响国家行为最重要的因素，也是决定国家对外结盟行为最核心的因素；国家倾向于同实力较弱的一方结盟，因为威胁它们安全的是实力较强的一方。曹玮、杨原发现在古代东亚，高丽和朝鲜都曾与当时体系内相互对峙的两大强国同时结盟。针对这一特殊现象，两位学者从需求和供给角度给出了解释：首先，小国必须至少有两种必不可少且仅靠自身无法满足的需求，而两个强国分别只能满足其中的一种；其次，两大强国必须处于互有顾忌、彼此均无必胜对方把握的僵持状态。近年来，制衡性的联盟为何没有出现这一问题备受学界关注，主要的解释包括无政府状态的制约、单极结构下联盟性质的根本性变化以及国内政治因素等。

      其次，有学者在势力均衡论的基础上发展出了威胁均衡论。例如，斯蒂芬·沃尔特等人认为各国在建立联盟时更多考虑的是制衡威胁，这种威胁主要基于对对方综合国力、地缘毗邻性、进攻实力和进攻意图的评估。其中，综合国力即国家的总体资源，包括人口、工业、军事能力、技术能力等；地缘毗邻性与国家武器投送能力呈反比，地理距离越近，武器投送更便捷；进攻实力指威胁另一国家的主权或领土完整等核心利益的能力；进攻意图是对对方政策是否具备侵略性的主观判断。沃尔特还对联盟形成的其他影响因素进行了考察，其中意识形态因素虽然对联盟形成起到一定作用，但其作用非常有限而且经常被夸大。此外，对外援助以及跨国渗透能力更多属于结盟的结果而非原因。

      最后，一部分新古典现实主义学者认为国家建立联盟时并不仅仅考虑安全利益，也可能以追随强者、分得战利品的方式实现其国家战略目标。例如兰德尔·施维勒认为，国家选择见风使舵（Bandwagon）或采取制衡行为有着多种考量，见风使舵的目标常常在于扩展自我利益，而制衡的目标在于保障自我生存和已经拥有的价值。换言之，见风使舵源于获益的驱动，而制衡源于避免损失的渴望。施维勒的观点得到了一些经验验证。例如，凯文·斯威尼和保罗·弗利茨详细考察了1816—1992年的联盟关系，发现在这期间大国结盟次数共55次，结盟选择多达572种，其中337种是保持中立或左右逢源，做出的235次选择中与更强国家结盟的次数达126次，选择与较弱国家结盟的次数只有109次。他们认为如果没有爆发总体战，见风使舵的对外政策更具吸引力。

      就联盟管理而言，一部分学者首先对这一概念进行了仔细考察。王帆认为，联盟管理主要强调联盟内部的协调与谈判，以及外在威胁不明时如何重塑或强化原有联盟。简言之，联盟管理是与缓解联盟管理困境连在一起的。刘丰认为，联盟管理在狭义上是指联盟内部成员国之间对各自承担义务、应对威胁等责任的分配，主要依据的是所签署联盟条约的具体条款和规定，在广义上是指包括联盟成员国为协调各自行为而做出的正式或非正式安排。凌胜利认为，联盟管理可以界定为联盟成员国为了以合乎自身利益的方式维持联盟关系，对联盟内部的成本与收益进行协调，从而实现联盟收支、权责契合，进而缓解联盟困境。

      联盟困境有多种形式，其中，“被抛弃”和“被牵连”较为人所熟知。例如，格伦·斯奈德认为“被抛弃”通常指较弱的承诺，并且在与对手发生冲突时得不到盟友的支持；“被牵连”是指被盟国牵连卷入与本国无利害关系或关系不大的国际争端之中。“被抛弃”和“被牵连”的风险往往会呈现相反的变化态势，一国强有力的承诺会降低盟国被抛弃的担心，但过于有力的承诺可能会促使其盟友在与敌国的争端中过分激进，从而将自身拖入一场无意的战争。在争端中给予盟友较弱的或不够明确的承诺将会制约盟国的过激行为，从而使自身被牵连的风险得以减弱，但这种不够积极的承诺会使盟友产生怀疑，进而使得被抛弃的风险增强。苏若林、唐世平认为有关“被抛弃”和“被牵连”的讨论并不详尽，他们分析了联盟管理过程中盟国之间互动的动态机制，发现联盟维持和管理的机制相互制约，盟国间的权力对比和意向匹配程度通过相互制约的核心机制影响联盟的命运。根据权力对比，联盟可分为对称联盟和非对称联盟；根据联盟内部意向匹配程度，联盟可分为防御性联盟和进攻性联盟。研究结果表明，对称联盟中的盟友若意图一致，那么彼此制约会相对成功，联盟更易得到管理；在非对称联盟中，只有强国为防御性现实主义国家且弱国为进攻性现实主义国家时，相互制约才相对困难，联盟才较难管理。

      同时，“安全—自主”交易理论也可被视为结盟的两难选择。例如，詹姆斯·莫罗认为国家结盟可以获取两种潜在的好处：自主与安全。“自主”是指一国追求现状向理想变化的程度；“安全”是指一国能够维持其希望保留的对于问题的当前解决方案。一国面临利益增减时，保持自主和安全通常是首选。同时，一国要保持自主和安全的适度平衡，避免其中一种利益过高或过低。由于国家之间是通过协议结盟，所以一国要想在某一问题上维持现状、保证自己的安全利益，就必须在另一些问题上做出让步，这必然会造成自主利益的损失。此外，张景全、刘丽莉考察了联盟面临的新困境，包括联盟对手与联盟经济伙伴同一性困境导致了联盟对外政策的两难，以及在同一联盟体系内部存在猜忌与纷争的盟友间困境。节大磊研究了约束盟国的基本逻辑和困境。他指出在事关双方重大安全利益的事项里，约束一方需要传递两种可信的信息：一种是约束一方认同被约束一方的战略目标；另一种是约束一方反对被约束一方的策略需要。

      就联盟转型而言，有学者认为，随着军事安全的不断弱化与泛安全化所带来的安全概念内涵和外延的日益扩大，联盟也由军事安全转为综合安全，由正式军事条约走向默认的军事行动协作，甚至出现了“联盟化”现象。例如，凌胜利系统讨论了联盟转型的各类变量及其指标、要素，其中核心变量包括联盟的性质、内容、职能、结构、形式，重要变量包括联盟的目标和规范，次要变量包括联盟手段和区域。总之，以上各理论对于理解美拉联盟体系的形成与发展、联盟成员之间的关系以及联盟转型均有重要的借鉴意义。

二  美拉联盟体系的形成与发展

       威胁平衡论和利益平衡论为理解美拉联盟体系的形成与发展提供了有益借鉴，其中威胁平衡论是最重要的解释视角。威胁平衡论认为，各国在建立联盟时更多考虑的是制衡威胁。对于美拉联盟体系的形成而言，这种威胁并非客观存在的军事威胁，而更多是一种意识形态方面的潜在风险。为有效应对国际共产主义的挑战，美国极力强化泛美体系，积极组建美洲政治—军事集团，将西半球国家团结起来，使它们在政治和军事上保持一致的反共立场，抵制共产主义可能的“外部侵袭”。

      （一）美拉联盟体系的形成

      美洲联合的思想肇始于19世纪初的泛美主义，当时拉美独立运动领导人玻利瓦尔提出，拉美国家应该联合起来推翻西班牙殖民统治，在实现独立后各国结成永久联盟，以巩固和发展民族独立的成果，抵御欧洲列强的干涉和美国的扩张。19世纪八九十年代，为将欧洲势力排挤出拉美，美国篡改了玻利瓦尔等人提出的拉美联合思想，打出美国版的泛美主义。两度担任美国国务卿的詹姆斯·布莱恩（James Blaine）是鼓吹泛美主义的代表人物，他先后邀请拉美国家召开会议，商讨防止美洲战争、建立关税同盟、仲裁国际争端等事宜。1889—1923年间美国先后组织了六次美洲国家会议，利用其控制和操纵的泛美组织加快了对拉美的渗透、干涉步伐。美国借助泛美主义充当了拉美和欧洲国家间冲突的仲裁者角色，使自己成为拉美的话事人和主宰者。

      美拉联盟体系正式形成的标志则是1947年《美洲国家间互助条约》的签订和美洲国家组织的建立。事实上，1945年美国就开始筹划构建美洲国家联盟。1945年2月21日至3月8日，美国与拉美国家在墨西哥查普尔特佩克（Chapultepec）召开会议，会议通过《查普尔特佩克公约》，规定任何国家对美洲国家主权或政治独立的任何攻击都被视为是对本公约签字国的侵略，对此，各签字国应该彼此协商一致给予应对；建议美洲各国政府按照各自宪法条例签订一项条约，确定在出现侵略威胁或侵略行动时启动制裁程序；公约构成一项区域性办法，用来处理与国家和平安全有关的、适合在西半球采取区域行动的问题。公约加强了美国对拉美的军事控制，并为战后美国在西半球拼凑军事政治同盟做了重要准备。1947年，美国与拉美18国的外交部长在巴西里约热内卢举行“维护大陆和平与安全的美洲国家会议”，并于9月2日签署《美洲国家间互助条约》（又称《里约热内卢条约》），其中规定任何一个域外国家对美洲一国的武装攻击都应视为对全体美洲国家的武装攻击，各缔约国承诺行使其单独或集体自卫的固有权利以援助对付攻击；任何一个美洲国家的领土完整、主权或政治独立遭受非武装攻击的影响或其他威胁时，缔约国应立即商定共同防御措施。以《美洲国家间互助条约》为主要合作机制建立美拉联盟体系的初衷主要是为了应对苏联的“共产主义威胁”。1948年3月，美国与拉美20个国家代表在哥伦比亚首都波哥大召开第九届美洲国家会议，通过了《美洲国家组织宪章》，宪章对美洲国家组织的性质、宗旨、原则和机构等做了具体规定，重申“大陆团结”“集体安全”等内容。至此，美拉联盟体系正式形成。

      （二）美拉联盟体系形成的威胁平衡视角

      威胁平衡论认为一国通过结盟增强实力，制衡更强大或更具侵略性国家的威胁，从而确保自身安全以及地区秩序。就美拉联盟体系的形成而言，这种威胁最初主要源自苏联共产主义意识形态的“入侵”。至20世纪五六十年代，意识形态对美拉联盟的威胁依然存在，同时拉美直接面临的军事威胁也愈发突出，其中的标志性事件即古巴导弹危机。1959年1月菲德尔·卡斯特罗领导的民族民主革命运动推翻了亲美的巴蒂斯塔独裁政权，社会主义在西半球打开了“自由世界”的缺口，引起了美国的恐惧。肯尼迪政府对古巴进行了经济封锁、外交孤立乃至军事颠覆，古巴遂请求苏联的帮助。从1960年到1962年危机爆发前苏联向古巴提供了价值2.5亿美元的战争物资，其中不仅包括常规武器，而且包括42枚射程在1100—2200英里的SS-4、SS-5可携带核弹头的中程弹道导弹，以及42架IL-28核战略轰炸机。1962年10月，美国发现苏联在古巴境内部署导弹。尽管美国国家安全委员会执委会大多数成员都不认为这些部署在古巴的苏联导弹能对美国构成严重威胁，但另一些政府高层官员认为苏联在古巴部署导弹本身就会降低美国的威信，是对美国在拉美地区霸权地位的直接挑战。而且，古巴距离美国如此之近，这对美国人的心理也是一个沉重打击。

      对于许多拉美国家来说，古巴与其他地区国家的不同之处在于，共产党人在政府中的作用日益突出及其与苏联政府联盟，它们严重关切“一个大陆外国家的威胁”及其“干预半球”的可能性。古巴导弹危机发生后，拉美国家认为它们的国家安全受到严重威胁。于是美洲国家组织理事会紧急召开特别会议，所有拉美国家政府都要求苏联撤出导弹。同时，拉美许多国家还采取具体行动响应肯尼迪政府禁止运送攻击性武器进入古巴的封锁令。巴西政府命令本国空军阻止苏联通过巴西领空向古巴运送货物；阿根廷和多米尼加派遣军队支持美国海军的行动；阿根廷政府坚定支持美国并向其提供军事支持；多米尼加、危地马拉、哥伦比亚、委内瑞拉、巴拿马、洪都拉斯、海地、尼加拉瓜、哥斯达黎加和萨尔瓦多等国政府承诺协助美国实施隔离，并在需要时向美国开放领土。在双重威胁的影响下，拉美对美国的安全保护需求愈发依赖，美拉联盟体系达到兴盛期。

      （三）美拉联盟体系形成的利益平衡视角

      利益平衡论认为，国家建立联盟时并不仅仅考虑安全利益，也可能会以追随强者、分得战利品的方式实现其国家战略目标。作为美拉联盟体系实力较弱的一方，拉美国家与美国结盟不仅能够应对意识形态和苏联的军事威胁，而且能够获得一定的物质收益。事实上，二战期间拉美国家通过追随美国就获得了可观的经济利益。1938—1945年间，美国在拉美国家的出口额中所占比重由31.5%增加到49.2%，在拉美国家的进口额中所占比重由35.8%增至58.5%。二战期间美国政府的非军事机构总共购买的商品价值为44亿美元，其中拉美就占到24亿美元。美国国务院还通过《租赁法》向拉美提供了4亿美元的军事装备，并向拉美派遣军事使团，或者在美国军校训练拉美军士。到战争结束时，美国取代西欧成为支撑南美军事发展的最大东家。

      二战结束后，美国逐渐从与苏联的两极竞争和核对抗的角度来定义其国家安全需求，认为苏联的政治威胁在世界不同地区都存在，因此动用公共资金帮助亚洲改变欠发达状态，并以国家安全和道义的名义支持欧洲重建。随着美拉联盟形成和杜鲁门第二任期开启，美国政府将其援助重点由欧洲转向欠发达国家和地区。1949年8月，美国国家安全委员会会议制定了NSC56号文件，提出在评估《美洲国家间互助条约》的基础上，继续加强美洲国家之间的军事合作关系。文件指出，冷战中美国在拉美要实现几个具体的目标：一是保证西半球的联盟性，增强西半球国家应对战争的能力；二是在防卫的基础上制定攻击性的军事计划，建设攻击性的军事武装力量；三是按照协定加强对拉美国家必要的军事援助。同时，在“第四点计划”的框架下，美国也加强了对拉美的经济技术援助，其中以美洲国家组织为行为主体对拉美实施多边经济技术援助，并以美国国务院、经济合作署、美洲事务协作署等机构推动双边经济技术援助项目。这些军事、经济技术援助无疑增强了拉美国家抵抗共产主义和苏联“威胁”的能力，有利于美拉联盟保持较强的凝聚力。

      尽管二战后初期美国战略重心是在欧洲和远东，但对于美国而言，美拉联盟体系的形成同样具有重要的安全、经济、政治意义。在安全层面，拉美地区是美国的地缘依托和势力范围底线，美拉联盟的建立使美国将拉美各国紧紧地束缚在自己的反共防御体系之内。二战期间及二战后初期，古巴、墨西哥、乌拉圭、哥斯达黎加、尼加拉瓜、智利、多米尼加、委内瑞拉、巴西、玻利维亚、危地马拉、厄瓜多尔和阿根廷等13个拉美国家先后与苏联建交或复交。随着美拉联盟关系的建立，先后有7个拉美国家迫于美国压力而与苏联断交。在经济层面，拉美是美国的重要原材料来源地和交通运输通道，美拉联盟关系更有助于维持美国原材料的稳定供应。杜鲁门总统承认“拉丁美洲所起的巨大作用，无须再说明。这个大陆是个极其重要的原料产地，并且是我们有可能实现互利的贸易伙伴，这对我们极其重要。”同时，联盟关系为美国的商品和服务提供了更广阔的海外市场。通过经济援助，美国向拉美国家政府施加压力，要求它们实行自由贸易，开放商品市场和投资领域，从宏观政策层面上为美国私人资本在这一地区的扩张创造有利环境。在政治层面，拉美是美国在联合国的重要票仓，是美国国际影响力拓展的重要支撑，正是拉美国家的选票支持使得美国在联合国提出的决议总能获得多数票通过。

三  美拉联盟体系的转型

      自主和胁迫是美拉关系固有的矛盾，美拉联盟的建立并没有消除这一矛盾。然而，外部威胁在很大程度上弱化了美拉矛盾，使得双方不得不为了共同的安全和经济利益而放弃彼此争端。一旦外部威胁消失，双方关系中的固有矛盾又会凸显出来再次成为主要矛盾，较低水平的制度化缺乏维系双方联盟关系的制度黏性。与此同时，美国也根据形势变化主动寻求双方关系的调适。

      （一）美拉联盟体系转型的背景

      美拉关系长期存在自主和胁迫的张力。作为美国的“后院”，拉美地区自19世纪二三十年代以来就被美国视为其权力范围，不容他国染指。门罗主义是其拉美政策的基石，为美国在拉美进行领土扩张、干涉和控制拉美、排斥域外大国以及实现全球扩张提供了理论指导。门罗主义要求欧洲国家不在西半球殖民、不干涉美洲国家事务，同时表示美国不干涉欧洲事务。在门罗主义出台后的大部分时间里，美国都拥有对拉美地区的绝对控制力。面对美国的霸权统治，拉美国家对政治自主性的诉求由来已久。从独立至今，拉美国家和人民始终努力维护国家的自主性。为了维护自身的利益，1846—1848年墨西哥人民进行了英勇的抗美斗争。此后墨西哥爆发革命，反抗美国武装和非武装干涉，限制外国垄断资本，维护了国家主权和自主。与此同时，古巴、海地、多米尼加、萨尔瓦多、巴拿马、危地马拉、尼加拉瓜等国家和人民相继开展了反美爱国斗争，反抗美国的军事占领，要求废除不平等条约，反对美国的经济渗透和压榨。二战后拉美广泛开展了民族民主运动，其矛头直指美国及其在当地的寡头盟友和军事独裁者。

      即便美拉建立联盟关系后，自主和胁迫的矛盾依然存在，但是意识形态和苏联共产主义的“威胁”成为缓和双方矛盾的重要因素。同时，美国在二战中的实力地位大幅增强，并在战后成为国际体系中集军事、经济、国际制度霸权于一身的国家，其对拉美国家的控制力和影响力较强。美国通过推行克莱顿计划和第四点计划等手段，急剧扩大了它对拉美国家的经济影响力。到20世纪50年代，美国垄断资本通过它在拉美的庞大投资和对拉美国家外贸的控制掌握了其经济命脉。同时，美国通过组织第四次美洲国家外长协商会议、签订双边军事协定、策动拉美右派实施军事政变，以及武装干涉内政等方式加强对拉美国家的政治军事控制。然而从20世纪60年代末开始，随着美国国力相对削弱和军事霸权地位动摇，以及拉美经济快速增长和外交独立性增强，美拉联盟机制迅速衰落。1969年5月，拉美各国在智利举行了排除美国的特别协调委员会会议，强调拉美各国同美国的经济贸易关系应该建立在各国平等、不干涉别国内政外交、各主权国家有权自由支配本国自然资源等原则之上，经济合作不应当以任何政治或军事要求作为条件，而应当有助于加强有关国家的政治和经济独立。1975年10月，拉美23个国家的政府代表在巴拿马城签署了《巴拿马协议》，宣告打造包括古巴在内、排除美国参加的拉丁美洲经济体系。20世纪80年代末90年代初，拉美迎来地区一体化合作新浪潮，区域一体化全方面快速发展。拉美国家之间签订了多个双边和多边贸易协定，次区域自由贸易区的建设步伐也明显加快，这些举措有助于推动拉美国家经济发展，进一步增强其对美国的离心力。

      （二）美拉联盟体系的转型

      共同安全威胁的大幅降低乃至消失从根本上动摇了美拉联盟。1985年戈尔巴乔夫就任苏共中央总书记后，主张在拉美进行战略收缩，这使美苏在拉美的争霸大大减弱。随着东欧剧变、苏联解体，冷战时期苏联在拉美建立的势力荡然无存。作为继承者的俄罗斯忙于自由市场经济改革，无暇顾及拉美，直到近年来随着俄罗斯经济实力恢复和政治局势趋稳，它才开始重回拉美，恢复中断了的政治经济交往。同时，拉美共产主义运动随着冷战终结而遭遇重大挫折，其中古巴最为突出。在政治军事上，东欧剧变、苏联解体使古巴同苏联和“社会主义大家庭”的联盟关系彻底终结，令古巴丧失了重要的战略依托。在经济层面，冷战后古巴同东欧的经贸关系几乎已不复存在，同俄罗斯的贸易关系也仅限于以本国的糖交换对方的石油，而且交易额大幅度下降。总之，美苏冷战的终结意味着美拉联盟形成与发展的根本因素——政治军事威胁消失，安全状况的大幅改善使得拉美不再需要牺牲自主换取美国的安全保护，所以拉美国家对自主性的诉求更加强烈，美拉联盟凝聚力骤减。冷战结束以来，拉美国家以多种方式反对美国的控制：形成集体外交与舆论压力，启动政治一体化以抗衡美国霸权；左翼政府构筑南美共同安全体系，重视内外军事合作，加快对外关系多元化的步伐；拉美左翼国家政府积极利用“圣保罗论坛”与“世界社会论坛”宣扬反美主义思想。

      同时，针对冷战后新的国际格局和世界秩序，美国主动寻求一种新的战略，以图继续把拉美国家纳入以自身为首的一种新体系内。对美国而言，苏联解体让美国在拉丁美洲的霸权地位得以重新巩固，短时间内不会出现军事竞争对手，因此，冷战后美国面临的任务更多是重新恢复美国在世界上的经济竞争力。同时，尽管许多拉美国家完成了军人独裁政府向民选文官政府的转变，但是这些民选文官政府贪污腐败、政局动荡，巩固拉美国家的民主政权是美国在拉美的另一个重要目标。此外，随着传统安全威胁下降，美国在非传统安全问题领域面临的挑战更加明显。针对以上形势，老布什政府上台后采取政策推动中美洲各国“民主化”进程，进一步肃清苏联在中美洲地区的影响，支持尼加拉瓜国内的反对派结盟攫取本国政权；以经济和军事援助支持萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯政府和军队，推动它们达成和平协议；而对巴拿马，美国采取了赤裸裸的武装入侵方式强行改变了该国政权。在经济方面，布什政府提出“美洲事业”倡议，以建立一个包括整个美洲在内的自由贸易区，增加对拉投资，减轻拉美国家的债务负担，推动美洲开发银行、世界货币基金组织和世界银行一起为拉美和加勒比国家提供资金支持。

      此外，制度化水平较低也是美拉联盟体系转型的一个影响因素。美拉联盟的制度化水平可以从约束性、灵活性、开放性三个层面来考察。

      在约束性层面，联盟制度化水平主要体现在联盟制度是否能够约束大国、限制大国滥用权力，降低成员国自主性受损的可能性。如果在约束性层面大国的自我约束较弱，那么大国滥用权力干涉成员国内政的可能性将增大，从而不利于联盟存续。美拉联盟的制度化约束较弱，主要体现在盟约对美国的制度性约束较弱，这必然会导致美国利用绝对实力在争权夺利的同时推卸责任。《美洲国家间互助条约》的相关条款仅对各方的责任进行了大致规定，体现出成员各方须遵循和平共处和维护集体安全的原则，而未考虑美国可能出现的权力滥用问题。事实上，条约规定的集体安全原则在实践中并没有得到有效遵循。美国经常纠集少数随从国家以维护集体安全的名义干涉一些拉美国家的内政，甚至军事入侵拉美国家。1982年英阿马岛战争期间，美国转而支持英国并为其提供军事援助，这一行为不仅对阿根廷也对整个拉美的民族感情带来严重的伤害。美国此举违反国际原则鼓励侵略行径，违背了《美洲国家间互助条约》规定的义务，背叛了自身提出的泛美主义。

      在灵活性层面，联盟制度化水平主要体现在管理成员国时是否能够采取灵活、宽容的非强制措施以维护成员国的自主性。对成员国自主性的维护主要通过两种方式：一是对于成员国退出联盟采取灵活而非强制的制度化措施；二是对于成员国对外缔结新联盟采取灵活而非强制的制度化措施。美拉联盟具有一定的灵活性。在对成员国退出联盟方面，美国采取了比较宽容的立场和态度。例如，墨西哥前总统比森特·福克斯在任时表示，美洲地区乃至全球面临的安全挑战发生了根本变化，拉美不再需要借助军事联盟对付外来敌人。因此，墨西哥于2002年退出《美洲国家间互助条约》，委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜等国也先后退出条约。在对成员国对外缔结新联盟方面，从1952年到1955年6月，美国通过个别谈判的方式同巴西、秘鲁、智利等12个拉美国家缔结了双边军事互助协定，这些双边协定为美国进一步控制拉美国家提供了便利。美拉联盟的灵活性亦体现在允许拉美国家加入不结盟运动。20世纪70年代拉美国家逐渐改变与美国的盟友关系，纷纷加入不结盟运动。20世纪80年代，拉美国家加入不结盟运动的数量仍在增加，至冷战结束时大多数拉美国家已加入不结盟运动。不结盟运动沉重地打击了美国的霸权主义，有利于拉美国家的独立自主发展。在此过程中，美国并未强制干预拉美盟国的行为。

      在开放性层面，联盟制度化水平体现在联盟能够根据新情况做出调整，以更好地规范国家行为，协调解决分歧，增强成员国对未来收益的信心。联盟制度化在开放性层面主要通过两种方式维护成员国自主性：一是及时细化完善联盟制度，更好地保障成员国的自主利益或安全利益；二是重视以协商方式解决成员国分歧，尤其小国因自主性需求而产生的分歧，即使在制度化措施无法约束大国或缺乏对待小国灵活性的情况下，采取协商的制度化措施也将是避免矛盾激化的最后一道保障，可以缓解或解决联盟内部的分歧。美拉联盟在制度开放性层面不够健全。一是联盟制度未能及时完善，联盟成员的权责关系未能明确。1947年签订的《美洲国家间互助条约》大部分都是意向性和原则性规定，缺乏具体的实施细节和盟国间争端解决机制。1975年7月26日，美洲国家组织对《美洲国家间互助条约》进行了修订，规定了条约适用的地域范围和侵犯行为的判定标准及表决制度，重申“不干涉”“集体经济安全”等原则。然而，新订后条约的细节完善程度依然不足，难以有效保障拉美国家的自主利益。二是成员国之间的分歧解决机制并不畅通。美洲国家组织的最高权力机构是各成员国外长参加的大会，每年召开一次。同时，《美洲国家间互助条约》规定，经常设理事会绝对多数票赞成即可召集会议，就包括安全等共同关心的紧急问题进行协商。然而，外长会议并不能保障每年召开，更难以及时就成员国之间的分歧进行充分协商。

四  冷战后美拉联盟体系转型的特点

      冷战结束以来，美拉联盟关系发生了深刻转型。从双方合作内容来看，因军事威胁减弱，双方更加强调经济互惠合作；来自域外国家的安全挑战减弱，毒品交易、恐怖主义、非法移民等非传统安全问题日益受到美国政府重视，因此也成为美拉关系的治理重点；意识形态安全贯穿于美拉联盟的形成至转型的全过程，双方大都重视自由民主的价值观；从双方合作方式来看，供应链、关键矿产及互联网等领域灵活的议题联盟越来越成为美拉合作的新形式。

      （一）美拉联盟的合作重点由军事安全转向经济领域

      冷战结束后，美国为确保自己在世界经济、军事和政治上的主导地位，力图打造以自身为主导的“世界新秩序”。美国政府对拉美的政策开始由过去以美援为基础、维持美国盟主地位的泛美政治军事联盟以对付苏联共产主义“威胁”，转为寻求建立一个以自由贸易为轴心、美国占主导地位的泛美经济政治联盟或美洲经济集团的政策，以对付欧洲统一大市场和东亚经济圈的挑战。克林顿政府将推行自由贸易和市场改革作为对拉政策的首要任务，将建立美洲自由贸易区作为对拉政策的重点，认为美洲自由贸易区将有助于提高成员国经济发展效率，创造更多的就业机会。小布什政府在第一任期加快推进美洲自由贸易区建设，就美洲自由贸易区结束谈判的日期与拉美国家达成一致，推动《贸易促进权法案》在国内众议院通过。在第二任期，小布什政府对拉政策重点转向中美洲和加勒比地区，试图通过双边协议逐步将美洲自由贸易区建设扩展到安第斯地区和南美洲国家。奥巴马政府期间，美国加快推进与拉美国家的区域一体化合作，形成了层次、规模及合作内容不同的次区域合作模式，美国还将拉美逐步纳入其全球区域合作战略，力图打造“一体两翼”的区域合作战略新格局。特朗普政府时期，美拉经贸合作出现逆转。特朗普政府认为，美国巨额贸易逆差的源头在于以《北美自由贸易协定》（NAFTA）为代表的“不平等贸易协定”使得美国不仅未能从中获得经济实惠，反而被拉美国家“占便宜”，让制造业流向墨西哥等发展中国家，直接导致美国“产业空心化”。因此，特朗普在竞选期间就表现出强烈的保护主义倾向，漠视美国与墨西哥、哥伦比亚等国之间的盟友机制，公开宣称美国对拉美国家不存在“大国责任”和“盟友义务”，反对拉美国家“搭便车”。

      拜登政府上任后启动“美洲经济繁荣伙伴关系”计划，打造美洲版“印太经济框架”。该计划涵盖投资动员、机构重振、清洁能源就业、供应链弹性及可持续贸易五个合作领域，通过加强与拉美地区经贸合作，对冲中国在拉美地区的影响力。2023年11月，首届美洲经济繁荣伙伴关系领导人峰会召开，会议期间拜登宣布了多项推动拉美地区发展的支持措施，包括设立新的投资平台、推动新的“加速器计划”、提供捐赠以扩大移民承接社区的基础设施建设，以及培养未来数字技术领域的人才。同时，拜登政府加大对拉美经济发展的援助力度，官方发展援助的资金规模增大，开展援助的主体增多，援助的目标性更强。2021年6月，美国国务卿布林肯访问哥斯达黎加期间，承诺为中美洲提供40亿美元以支持该地区的基础设施建设，承诺美国将通过其国际开发署、各类基金会和美洲开发银行等渠道向非左翼执政的所有拉美加勒比国家提供小额贷款，用于救灾、人道主义以及教育文化事业。

      （二）地区外安全威胁减弱，非传统安全问题成为美拉关系的关注焦点

      地区外安全威胁减弱，毒品交易、恐怖主义、非法移民等非传统安全问题成为美拉关系的关注焦点。冷战结束后，美国在拉美的霸权进一步巩固，但在贩毒、非法移民等非传统安全领域面临的挑战更加凸显。这些问题实际上在冷战期间已经存在，只是在冷战的背景下未受重视。老布什总统就曾多次与时任墨西哥总统谈及非法移民和毒品问题，墨方坚持要求美国承认墨裔移民对美国经济发展的贡献，要求保护其应有的权利；同时，反对建立多国扫毒部队，反对美国以此名义干涉墨西哥内政。

      克林顿政府期间，拉美贩毒组织迅猛发展，其触角已延伸到西半球各个角落。为此，克林顿政府推出了两项措施：一是对拉美国家和美国的禁毒合作状况每年进行评估，二是要求拉美国家用军队代替腐败的警察系统来打击贩毒。小布什政府在第一个任期中对拉美国家的非传统安全问题更加重视，在扫毒问题上与哥伦比亚、巴西、委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁等国广泛开展禁毒合作，在反恐领域争取美洲国家的支持，打击美洲地区的涉恐组织。第二任期时，小布什政府对拉政策更加务实，不再将反恐作为首要目标，而是将重点转向加强在非法移民、武器和毒品走私等领域的治理合作。奥巴马政府从资金等方面加强了对拉美国家反毒行动的援助，例如兑现以前援助墨西哥反毒的承诺，向墨政府提供用于打击毒贩的直升机和相关设施，授权美国军队协助哥伦比亚打击贩毒和恐怖活动等。特朗普政府完全逆转了奥巴马政府将外国非法移民逐步合法化的政策方向：一方面，强势遏制非法移民的潜在增量，执意修建边境墙，将移民问题与贸易政策、关税壁垒、经济援助等问题挂钩，逼迫拉美国家遏制非法移民流出；另一方面，对非法移民采取“零容忍”政策，封堵移民政策漏洞，大规模拘捕和遣返拉美非法移民。

      拜登政府上任后，致力于在非法移民政策上实现“去特朗普化”。首先，拜登上任首日就签署了一项行政令，要求取消美墨边境的国家紧急状态，终止美墨边境墙的施工，命令国土安全部审查所有相关合同。拜登政府制定计划为已经拨付用于2021年修建美墨隔离墙的资金重新定向，取消所有军方资助的美墨边境墙建造项目并将剩余的可用资金返还军方；在法律允许的范围内停止边境墙的扩建，并采取措施解决上届政府修建边境墙所造成的安全和环境问题。其次，拜登终止了特朗普对非法移民的严苛政策，调整相关政策以适度维护非法移民的权利。拜登政府调整了针对非法移民的大规模“工作场所执法”行动，将该法律的实施重点转向剥削非法移民的无良雇主，保护非法移民工人在检举工作场所违反劳工标准后免受任何报复或执法；增加了针对非法移民的执法范围限制，将执法范围限定在构成国家安全风险、被判犯有严重罪行的人；解除了特朗普执政时期的“庇护禁令”并清除了庇护审批的一些法律程序障碍，提高庇护制度的效率和公平性。最后，拜登政府注意到非法移民的根源在于经济发展水平的巨大鸿沟，因此加大了对中美洲地区的官方发展援助，呼吁私营部门为中美洲包容性经济增长做出贡献，加强与非法移民母国的相互协调。2021年拜登政府出台的“协作迁移管理战略”指出，美国在促进安全、有序和人道的移民方面有着强大的国家安全、经济和人道主义利益，美国将通过加强人道主义支持、地区保护和投资移民管理，帮助建立一个更稳定的拉美地区从而减少非法移民。

      （三）价值观联盟依然是美拉联盟的重要组成部分

      价值观联盟依然是美拉联盟的重要组成部分。事实上，冷战期间美国就将推进拉美民主作为对抗共产主义意识形态传播的重要方式，冷战后美国进一步强调价值观对联盟的黏合作用。1991年布什政府发布的《美国国家安全战略》从维护国家安全利益的视角阐释了建立具有“共享的道德和政治价值观”联盟的战略意义，并指出“我们联盟的共同基础——捍卫民主价值观——必须得到重申和加强”。克林顿政府继承了老布什政府强调价值观外交的政策，将建立和巩固拉美地区“民主体制”作为对拉安全政策的基石。1995年7月，美洲国家召开首次国防部长会议，会议期间美国和拉美国家一致认为维护代议制民主是巩固地区安全的基础。然而，正是在价值观外交的指导下，克林顿政府强行干涉海地内政，帮助被推翻后流亡海外的民选总统回国重新掌权。小布什政府上台后对拉美地区比以前更加重视，加强了推进美洲民主化的力度，通过与拉美国家在民主、人权方面的协调向古巴等国家进一步施压。第二任期的小布什政府变得更为务实，在民主化问题上不再只是强调民主的扩大和自由选举，而是开始强调加强民主治理和使人民获得民主的真正益处。奥巴马任总统期间曾多次强调价值观是“最好的国家安全资产”，将“价值观共性”作为巩固其同盟体系的理念支柱。奥巴马政府虽然主张缓和与古巴的紧张关系，但依然坚持要古巴政府“推行民主”。特朗普政府认为各个国家皆有将本国利益置于首位的权利，他一再宣称美国未来不会把自己的制度模式强加给任何国家。因此，特朗普政府提出“美国优先”策略，开展与民主同盟的贸易竞争，强力遣返拉美非法移民。这些政策在较大程度上削弱了价值观联盟。

      基于对特朗普政府撕裂同盟的反思，拜登政府上台后重拾盟友资源，试图以“价值共识”为纽带，拉拢盟国和所谓“志同道合伙伴”构筑一个基于西式价值观且彼此相互嵌套的联盟体系，促使盟伴在战略与政策方面更具一致性、协调性和联动性。拜登政府的价值观外交主要包括四个要点：一是修复与传统盟友的关系，增强联盟内部凝聚力；二是对盟友施压，迫使其减少对华合作并参与遏制中国；三是保持内政与外交在意识形态上的一致性，争取国内中产阶级的支持；四是提升美国的软实力，维持美国的国际领导力。对拉美，拜登明确表态支持“充满活力的、包容的、尊重公民权利的拉美民主国家”，致力于通过意识形态的共同语言重新聚拢“志同道合”的盟友，组建“西半球民主国家联盟”。在“全球民主峰会”闭幕式上，拜登盛赞巴拿马、哥斯达黎加和多米尼加组成的“民主发展同盟”，称该联盟的成立“将有效促进拉美提升透明度、保护人权”。

      （四）美拉联盟合作方式更加灵活

      美拉联盟合作方式更加灵活，以“议题联盟”代替传统联盟合作模式。议题联盟可以视为国际行为体（包括国家与非国家）在具体议题领域形成的相对松散的多边合作形式，其本质是一种功能性联盟。冷战后，由于传统联盟的机制僵化，不能及时有效应对形势变化，因此议题联盟作为更具灵活性的合作形式逐渐发展起来。老布什政府强调要寻求与拉美国家建立一种“新的成熟伙伴关系”。克林顿在任期间也呼吁美拉之间要以共同的历史、地理位置和文化、共同的利益、价值观和共同未来为基础，塑造“走向21世纪”的美拉合作伙伴关系。小布什在美洲国家首脑会议上表示要开辟“美洲世纪”。奥巴马在竞选时提出“重塑美国在美洲的领导地位”，改善同拉美国家的关系，“建立新的美洲联盟”。

      拜登政府执政以来组建了一系列议题联盟，以此增强其国际动员能力，更好地服务于美国霸权。例如，拜登政府加紧推进“近岸外包”“友岸外包”政策，打造更具韧性的供应链联盟。2021年6月，拜登政府发布供应链百日审查报告，正式运用了“盟友外包”和“友岸外包”概念。该报告指出美国要大力推动盟友外包或友岸外包，增强美国的供应链韧性，减少对单一国家特别是对对手国家的供应链依赖。美拉供应链合作保持缓慢但稳定的发展节奏，“近岸外包”对拉美国家的吸引力不断加大。墨西哥占据美拉“近岸外包”的优先位置，但拉美其他地区的重要性正逐渐显现。美拉供应链合作有从低端制造业向高端制造业和服务业转型的趋势。同时，拜登政府与盟友纷纷签订“关键矿产”相关协议，并通过由其主导的七国集团（G7）、经合组织（OECD）及其下属的国际能源署（IEA）等国际组织开展关键矿产领域的相关活动，联络资源生产国家组建“关键矿产合作俱乐部”。2020年6月，美国国务院提出扩大战略性矿产计划，以确保电池、风能和太阳能发电所需关键金属的供应链安全。加拿大、澳大利亚、巴西、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、刚果民主共和国、纳米比亚、菲律宾和赞比亚等10个国家已加入美国主导的“能源资源管理”倡议（ERGI）。此外，2022年4月，美国联合包括乌拉圭、哥斯达黎加等拉美国家在内的60多个国家签署了《互联网未来宣言》，谋求打造“互联网未来联盟”，以期提升自身网络威慑能力，在网络安全议题上加强与盟友的政策协调。

五  结语

      尽管冷战后美拉联盟体系的关系内容、合作形式都发生了深刻转型，但美国干涉控制拉美、拱卫自身霸权的企图始终未变，美拉将会围绕自主与控制展开长期博弈。近年来，中国在拉美的经济、政治影响力日益增强，这引起了美国的不安乃至恐慌。美国政府旨在以价值观诱导、产业对接以及关键矿产开发等方式捆绑拉美国家，从而将其纳入美国围堵打压中国的全球体系，以此遏制中国发展进程，巩固自身霸权。中国应妥善应对中拉关系中的美国因素，确保中美拉三边关系良性互动。

           （责任编辑  王  帅）

（本文来源：《拉丁美洲研究》2024年第5期，因微信平台限制，本文有删节，如需查阅或引用，请阅原文）

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