全域土地综合整治作为土地整治发展的高级形态，已成为推动乡村振兴和城乡融合发展的重要手段。近年来，随着全域土地整治类项目范围的不断扩大，国家高度重视全域土地综合整治工作，并出台了一系列政策文件，持续释放从省内到国家层面的政策红利，为全域土地综合整治项目注入了新的活力。在一系列政策利好的推动下，全域土地综合整治项目不仅迎来了前所未有的发展机遇，更吸引了大量社会资本的密切关注与积极参与。
一、全域土地整治项目的概述
土地综合整治的概念由来已久，其从本质来讲是对土地资源利用的一种优化方式，而全域土地综合整治是由传统意义上的土地整治概念演变而来的，其概念的提出是伴随中国经济社会发展过程中土地供需矛盾、城乡二元结构现象严重、生态系统质量退化、农村政权弱化等特征和要求的变化。在转型期的中国，全域土地综合整治已然成为保障粮食安全、改善生态环境质量、促成乡村振兴的重要工具和抓手。
在新时代背景下，土地综合整治被赋予新的内涵，即全域土地综合整治，与以往的土地综合整治相比，全域土地综合整治的特点就在于“全”。从整治区域来看，全域土地综合整治不再局限于单一项目或单一地块，而是着眼于全局，以乡镇为基本实施单元，根据具体情况分析，整治区域可以是乡镇全部，亦可以是部分村庄，是对整治区域内各类资源的优化配置。
基于上述分析，认为全域土地综合整治是一种基于国土空间规划，以农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式，是推动乡村振兴和实现城乡融合发展的重要手段和必然途径。
2003年，时任浙江省委书记习近平提出“建设生态省”，实施“千村示范、万村整治”两大战略决策；2018年，浙江省“千村示范、万村整治”工程荣获联合国地球卫士奖，中央之后也曾发文要求学习浙江经验、推进农村人居环境整治工作。同年，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》发布，提出实施农村土地综合整治并形成推广至全国的制度体系。为贯彻落实习近平总书记对“千村示范、万村整治”工程的重要指示精神和乡村振兴战略规划（2018～2022年）提出实施农村土地综合整治重大行动，自然资源部陆续发布了开展全域土地综合整治试点工作系列文件，在全国28个省份开展446个以乡镇为实施单元的全域土地综合整治国家级试点。
2023年中央农村工作会议强调学习运用“千万工程”经验，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事。全域土地综合整治是土地整治发展的高级形态，是落实“千万工程”的重要载体，因地制宜推动“全域土地综合整治+”项目落地，将是推动乡村振兴的有效抓手。
2020年9月，自然资源部办公厅印发了《关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》（自然资办函〔2020〕1767号），文件要求明确试点区域的主要类型及特点，明确拟通过试点需要解决的问题。
2021年1月，自然资源部办公厅印发了《关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》(自然资办函〔2020〕2421号)，文件要求试点做好全域规划、整体设计、综合治理、整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护。
2023年4月，自然资源部办公厅发布了《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》(自然资办发〔2023〕15号)，文件要求全域土地综合整治试点工作要充分衔接国土空间规划成果，维护国土空间规划对全域土地综合整治工作的指导和引导作用，保障全域试点工作规划先行、依法依规的开展，并进一步明确土地综合整治活动原则上应分别在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、 城镇空间内相对独立开展，稳定空间格局，维护“三区三线”划定成果的严肃性。
综上所述，我国全域土地综合整治试点工作的政策背景不断完善，从初期的试点实施要点到后期的规范开展要求，每一步都体现了国家对生态文明建设和乡村振兴战略的高度重视和坚定决心。未来，随着试点工作的深入推进，我国将不断总结经验，完善政策体系，推动全域土地综合整治试点工作取得更加显著的成效。
二、社会资本参与项目的动因分析
全域土地综合整治是以国土空间规划为依据的一项空间治理活动，它在一定区域范围内，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一、二、三产业融合发展和城乡融合发展，是农村土地制度改革的重要内容。
“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重要内容。截至2023底，全域土地综合整治试点共投入4488亿元，覆盖25个省，共计1304个试点。通过全面推进土地整治，新增耕地47万亩，减少建设用地12万亩。通过国家对全域土地整治项目的深入推进，推动国内各省份全域类项目政策不断优化、资金保障措施逐渐完善等方面因素，促进国内众多地区逐步开展全域项目，项目数量明显递增。
国家对全域土地综合整治的重视与投入都表明其是当前和未来一段时间内土地整治工作的重要方向和目标，因此对于投资企业来说是一个很好的投资发展机会。
目前全域土地综合整治主要依靠政府的财政资金支持，市场资金投入和个人资金投入占比很小，不能满足较大规模土地整治的需要，存在启动资金缺乏、后期管护保护资金不足等问题，严重制约了整治效率及成果质量。因此，引导社会资本参与是打破全域土地综合整治项目“资金单一、筹措困难”困境的重要手段。
为此，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》国办发〔2021〕40号：“鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。”
2024年8月5日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》，明确实施全域土地综合整治应坚持省负总责、以县域为统筹单元的实施路径。鼓励地方政府将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务，加大财政投入，提升资金使用效益。鼓励和支持社会资本按照市场化原则参与全域土地综合整治，并保障其合理收益。鼓励整治产生的生态产品积极参与碳汇交易，拓宽资金来源渠道。
《河南省开展全域国土综合整治助推乡村振兴战略实施工作方案》（2019）：“充分发挥省国土资源投融资平台引领作用，带动社会资本参与全域国土综合整治。”
上述政策不仅鼓励社会资本参与生态保护修复项目的投资、设计、修复、管护等全过程，还鼓励其围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，实现生态、经济、社会等多重效益的共赢。
在社会资本的财务考量中，所享受的优惠贷款政策也是其积极参与的重要因素之一，由于全域土地综合整治项目通常具有公益性和长期性特点，政府及相关金融机构往往会提供较为优惠的贷款条件，以鼓励社会资本的投资。并且，相较于商业贷款，政策性银行和专项债券资金因其低利率与较长的还款期限，成为全域土地综合整治项目融资的首选，能够有效降低社会资本投资项目的运营成本，吸引需要长期投资回报的社会资本。
此外，全域项目的主要收益源自于农、林、牧、副、渔等多元化农业产业的运营收入，相较于其他商业性产业投资，农业产业投资的风险系数相对较低，其技术的稳定性，以及市场需求与价格波动的有限性等特点，能够保障社会资本投资全域项目获得相对稳定的运营收入，均构成了全域项目对社会资本投资吸引力的关键因素。
三、项目主要实施模式
目前，试点项目主要靠统筹涉农资金和吸引社会资本、政策性金融投入等进行资金筹措，项目资金来源不同，社会资本参与模式不同。政府投资为主的试点项目，社会资本以“EPC+O”模式参与；社会投资为主的试点项目，社会资本以“投资人+EPC+O”模式参与。
1、“投资人＋EPC＋O模式”
（1）模式概述
“投资人+EPC+O”模式，即“投资人+勘察、设计、施工总承包+运营”模式，是集投资、建设、运营于一体的综合性项目运作模式。项目实施过程中，地方政府或相关机构通过授权，允许平台公司作为项目实施主体，并通过公开招标等方式选定社会投资人。社会投资人与平台公司共同组建项目公司，负责项目的投融资、EPC（勘察、设计、施工）建设及后续的运营维护工作。
（2）职责分工
社会资本方负责项目资金筹措、项目全生命周期建设、项目建成后的运营。项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益、避免风险。政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题，新增耕地指标等决策项目重大事项。
（3）操作流程：
①政府授权与项目立项
地方政府或相关机构授权平台公司作为项目实施主体的权限。平台公司依据授权，进行项目立项及前期准备工作，包括市场调研、可行性研究等。
②公开招标选定社会投资人
平台公司通过公开招标的方式，吸引具备资质和实力的社会投资人参与竞争。
③组建项目公司
中标的社会投资人与平台公司共同出资组建项目公司，明确双方的股权比例及合作方式，由项目公司负责项目的投融资、EPC建设及后续的运营维护工作。
④EPC建设阶段
项目公司根据项目的实际需求，进行勘察、设计、施工等一体化建设。
⑤运营阶段
项目建成后，项目公司负责项目的运营、维护工作，确保项目的长期稳定运行和收益回报。
⑥项目移交与退出
在项目合作期限届满或双方约定的其他条件下，项目公司将项目的所有权或经营权移交给政府或相关机构，在项目移交与退出阶段，需做好资产清算和交接工作，确保双方的权益得到保障。
2、“EPC＋O模式”
（1）模式概述
“EPC+O”是传统EPC的衍生模式，是指总承包方按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工及后期运营等实行全过程承包。项目实施过程中，由地方政府或其正式授权的项目所在地乡镇政府、以及所属的国有企业作为项目实施机构，全面负责项目的投资规划、建设实施及后续的运营维护与管护工作。
（2）职责分工
政府方负责制定相关政策、项目资金筹措及按时支付、解决项目实施中的协调问题，管控新增耕地指标等决策项目重大事项。社会资本方对建设工程的质量、安全、工期、造价全面负责，在最终达到委托方要求验收后，整体移交的工程项目或者保证项目的持续运营。项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益、避免风险。
（3）操作流程
①项目立项与规划
由地方政府授权项目所在地乡镇政府或所属的国有企业作为实施机构，由实施确定项目需求，进行项目项目规划、立项等工作。
②招标与发包
由实施机构选定采用EPC+O联合体或单独发包的形式进行公开招标，确定中标单位后，签订EPC+O合同或分别签订EPC合同和运营服务合同。
③设计与施工
总承包商（或联合体中的总承包商部分）进行项目设计与施工，建设完成后将项目整体移交给总承包商（或联合体）进行运营维护，由政府方和项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益。
④合同期满处理
运营维护期满后，根据合同约定进行项目移交或续签运营维护合同。
（二）主要收益来源
目前，社会资本参与全域土地综合整治试点项目主要收益来源主要为：
通过统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间，优化产业用地布局、保障一二三产业融合发展用地，以此构建富有县域特色的农、林、牧、副、渔等农业产业及产业链，形成独特的市场竞争优势，借助项目社会资本方丰富的市场经验实现项目产业高效运营，实现项目收支平衡的同时为社会资本方带来经济收益与回报。
（三）回报分配机制
在全域土地综合整治项目中，政府与社会资本之间的投资回报分配方式至关重要，直接关系到项目的可持续性和双方的利益平衡。常见的投资回报方式主要为：固定指标单价、固定投资回报率、利润奖励分配以及招标收益分成四种方式。
其中指标收益分成模式具有高风险、高收益的特征，也是目前比较主流的分配方式，能够充分激发社会资本的积极性，并通过股权合作实现双方利益的长期绑定。
该方式主要通过项目实现收益后，由政府与社会资本按一定比例进行收益分配，分配比例一般由社会资本与政府方协商确定。社会资本也可与政府相关方成立合资公司按照股权比例进行收益分配。
四、社会资本投资风险分析
（一）政策变动与收益分配机制不健全风险
在全域土地综合整治项目的实施过程中，政策调整和变化构成了不可忽视的重大风险。政府政策、法规、规划等方面的任何调整或变动，都可能直接改变项目的实施环境、条件和要求，从而对项目进展、成本、收益乃至合规性等多个方面造成不利影响。
此外，目前国家对于社会资本参与全域国土空间整治项目的投资收益确定并无明确政策约定，大部分项目处于探索期，投资回报模式主要由社会资本方与政府方协商确定，导致各地回报模式千差万别，使得政府与企业之间的利益分配比例关系变得模糊不清，难以形成公平、合理的分配机制，而在缺乏明确分配规则的情况下，双方可能会为争取更多的利益导致项目无法顺利实施和整体效益的降低。
（二）政府支持力度与合同签订后履行的风险
全域土地试点项目建设规模大、内容多，相关利益方也较多，很大程度上依赖于政府的有力支持和高效协调。若政府推动力度不足或部门间协调不畅，以及潜在的政府挪用、延期支付款项等情况发生，将会直接影响项目资金链的稳定性和整体进度。不仅会延长项目从规划到实施的时间周期，增加不确定性，还可能给社会资本方带来经济损失、信誉损害等多方面的风险。
除此之外，政府换届后，政府新上任领导可能因政治主张差异或交接工作不到位，不承认前政府签订的项目合同或其中条款的法律效力，或因合同签订时考虑不周，如成本估算不足、条款与社会环境利益冲突等，均可能导致政府无法履行合同，导致项目陷入法律纠纷。
（三）项目市场需求变化造成产业收益不足的风险
目前，农、林、牧、副、渔等农业产业运营收入为全域项目主要收入来源，虽然农业产业市场相较于其他商业性产业市场较为稳定，但仍然依赖于市场需求的变化，如果市场需求不足或运营成本发生变化（如原材料价格、人工成本、管理费用等），可能直接削弱项目的盈利能力，导致收益下滑乃至无法实现预期目标，进而为社会资本投资方带来难以预估的财务损失风险。
此外，在全域土地综合整治试点项目中建设内容涵盖农用地整理、农村建设用地整理、乡村生态修复、乡村文化保护、乡村产业导入等，无收益项目占比较大，由于无收益项目无法产生直接的经济效益，将导致项目的融资难度增加，融资能否实现存在不确定性。
五、结语
全域土地综合整治项目作为国家推动土地资源合理利用和乡村振兴的重要举措，其深远意义不言而喻。然而，全域项目的实施往往需要巨额的资金投入，单纯依靠政策性投入显然难以满足长期、持续的发展需求。政策性投入虽有其独特优势，如政策导向明确、资金稳定性高等，但其规模和持续性均存在限制，无法单独支撑如此庞大的项目体系。
在此背景下，社会资本的引入显得尤为重要。社会资本以其灵活性强、市场敏感度高、资金规模庞大等优势，成为推动全域土地综合整治项目不可或缺的力量。政府应努力营造公平、透明、高效的投资环境，吸引更多社会资本投入，共同推动土地资源的合理利用和乡村振兴事业的蓬勃发展。
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