01
高速公路概况
（一）高速公路发展现状
截至2023年年末，我国已建成高速公路里程18.36万公里，国家高速公路里程12.23万公里；2023年新增高速公路里程6700公里，主要是中西部地区骨干网的建设以及东部地区路网连接线的完善。目前中国高速公路新增里程增速下降，新增里程绝对值仍然相对较高。
数据来源：根据交通运输部公开数据整理
根据国家发展改革委和交通运输部印发的《国家公路网规划》，到2030年中国将建成总规模约16.2万公里（含远景展望线约0.8万公里）的国家高速公路，普通国道约29.9万公里。中国现有的高速公路仅能满足部分运输需求，中西部地区起步晚且地域面积广，高速公路的建设与需求之间存在较大差距，尚有巨大的发展潜力与空间待挖掘。未来中国高速公路建设将以中西部地区为重心，逐步建成与国家综合立体交通网相衔接、有效满足客货运需求的国家公路网络，推动国家公路网络向更加现代化、智能化方向迈进。
（二）高速公路的行业特点
目前高速公路行业主要有以下几个特点：
1、投资规模大，回收周期长，行业壁垒高。高速公路是重资产行业，单公里造价高，其建设所需资金规模大，回报周期长。2022年，中国高速公路建设完成投资16262亿元，增长7.3%，增速较2021年（12.4%）回落5.1个百分点，投资规模仍维持高位。2023年，中国高速公路建设完成投资为15955亿元,与2022年相比，高速公路建设投资有所下降，增长率为-1.9%。
2、行业周期性弱，抗风险能力较强。从需求角度看，经济发展离不开完善的交通网络，经济处于上行周期客户周转量快速增长，交通运输尤其是高速公路的景气度随之上行。从投资端来看，交通基础设施是国民经济发展的重要硬件支撑，通常由政府主导，高速公路行业投资是经济逆周期中政府投资的重要构成。
3、债务负担较重，未来中西部地区债务规模或继续增长。高速公路建设资金来源主要为资本金及银行贷款，近年资本金比率维持在30%左右，银行贷款比重介于64%~66%，其他债务占比5%左右。这导致高速公路行业负债率较高，债务负担较重。区域分布方面，我国东部地区的高速公路建设较早，单公里造价低，且早期举借的债务已陆续偿还，债务规模相对较小，增速也较为缓慢。近年来新增的高速公路主要集中在中西部地区，新增债务规模较大，进一步加重了其债务负担。
4、再投资收益率下降，行业成长性较弱。随着高速公路网络的不断完善，新的投资机会逐渐减少，同时建设成本持续增加，高速公路单公里造价的从低于1亿元/KM增长到超过了3亿元/KM，主要归因于土地、材料成本的上升以及建设标准和环保要求的提高；内部收益率由超过11%下滑至低于6%，主要由于市场竞争加剧、建设和运营成本的不断攀升，以及项目投资回报周期的延长等多重因素共同作用的结果。高速公路行业面临成本控制与盈利的双重挑战，其行业成长性变弱。
02
当前，PPP新机制下的特许经营政策体系已逐步建立健全，特许经营项目稳健推进的框架已基本搭建完成，多地交通运输厅结合地方实际，发布了关于收费公路政府和社会资本合作项目分类标准征求意见稿，并向社会公开征求意见。意见稿对“投资规模大、建设难度高”的收费公路项目提出了划分标准。随着多个高速公路特许经营项目实施方案获得省级发改委批复，地方公共资源交易中心也陆续公布了一批高速公路特许经营项目标讯，统计整理如下：
按照115号文要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）等。
根据已公开的招标案例中，高速公路特许经营项目大部分为新建项目如S20嘉峪关至若羌高速公路嘉峪关至阿克塞段采用BOT模式，较少数新建项目如黄山旅游T1线一期工程采用BOOT模式；少部分为改扩建项目如沪渝高速公路武汉至黄石段改扩建工程采用BOT模式，部分不涉及新建、改扩建的存量项目如盘活S351六舒路存量项目采用TOT模式，目前BOT模式是高速公路特许经营的主流的实施方式。
在项目公司成功完成高速公路建设任务后，即进入运营阶段，主要承担高速公路的日常维护、收费及安全管理等工作。运营内容中一般不包括高速公路的大修和更新改造，这些关键维护措施通常在特许经营项目合同中予以明确规定。一般而言，项目公司负责提出大修或更新改造的申请，经政府方批准后，由政府方拨付资金，项目公司则负责具体实施。
根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令），特许经营期限最长不超过40年。投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
《收费公路管理条例》规定，经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。从法律效力上看，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《收费公路管理条例》均为行政法规，具有相同的法律效力，且高于政府规范性文件《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。所以高速公路采用特许经营模式不能突破《收费公路管理条例》关于收费期限的规定。
目前公开招标的高速公路特许经营项目中，收费期一般为30年，少部分超过了30年，如G343郑开交界至新郑新密界改建工程特许经营项目设置收费期为40年，民权至砀山（豫皖界）高速公路特许经营设置收费期为39年零7个月，表述中同时提到具体的收费期限以政府批准期限为准，特许经营期内，若法律法规对经营性公路收费期上限作出调整，可在综合考虑符合届时法律法规、项目情况、协议约定等前提下，按程序重新合理界定特许经营期限。这种中性表述为后续调整收费期限带来了合理空间。
高速公路作为典型的基础公共设施，其使用者付费机制已经相对成熟并广泛应用。在高速公路特许经营项目中，使用者付费主要体现在车辆通行费的收取上，根据车辆的类型（如小型车、大型车）、行驶距离或特定的时间段（如高峰时段、非高峰时段）来设定不同的收费标准，费率则由地方政府设定，通常较为稳定。同时高速公路可以通过提供广告位、加油（气）站、服务区等设施获得额外的经营收入。
当前高速公路网络不断向中西部地区延伸，这些区域的地理位置相对偏远、经济发展水平相对滞后，短期内可能面临交通流量不足的挑战，导致项目公司在运营初期收费收入有限，加之收费价格在起步阶段往往设定较低，以吸引车流并促进区域经济发展，从而使得项目公司回收投资的周期被大幅拉长。在特许经营模式下，政府方通常不对交通流量或收费收入进行直接兜底，这意味着项目公司需要独自承担市场需求不足带来的经营风险。
因此，特许经营者在收取通行费及其他经营收入外，可探索路衍经济，利用高速公路交通特性开发沿线经济要素。如湖北鄂东高速探索实行过往司乘凭武英沿线各收费站通行凭证到蚕丝厂观光游玩、购买产品九五折优惠等举措；甘肃公路依托敦煌地区的文旅资源，实施“交响丝路1号线”项目；北流至化州宝圩高速公路（广西段）特许经营项目为社会资本方提供光伏等项目的优先审批权。这些模式的实施，将为特许经营者开辟新的收入来源，持续增强高速公路造血功能和反哺交通运输的能力，形成良性循环。
在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。运营期内政府按照相关行业管理要求给予的针对运营管理的补贴（比如绿色节能建筑、新能源项目以及轨道交通等），可以通过依法合规的方式支付于社会资本或项目公司。
在目前已公告的高速公路特许经营项目中，鲜见政府直接提供运营补贴的情况。仅有少数特许经营项目获得了运营补贴的支持，以流至化州宝圩高速公路（广西段）项目为例，政府方面依据相关政策文件（如115号文）的规定，在建设期间提供了不超过2亿元的建设投资补助，以助力项目推进。
实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。除了资本金注入外，地方本级国有独资和控股企业不得作为PPP项目的投标方、控股方。新机制明确地方国有企业既包括地方国有独资或国有控股企业，也包括其独资或控股的子公司。对于新建（含改扩建）收费公路特许经营项目，如采取资本金注入方式提供政府投资支持，地方国有企业仅可以作为政府出资人代表参与，但原则上不得在项目公司中控股。
由于高速公路特许经营项目涉及巨大的投资额度，对投资者的专业能力和财务实力提出了严格要求，因此，不少项目在招标过程中常因投标者数量不足或资质不符而遭遇流标。成功中标的特许经营项目，往往由“地方国企+民企”的组合构成，如S24杭州至合肥高速公路宣城段一期工程特许经营项目，中标候选人为贵州交通建设集团有限公司联合创辉达设计股份有限公司、贵州路桥集团有限公司、贵州桥梁建设集团有限责任公司、贵州省公路工程集团有限公司、贵州交投商贸物流有限公司。
中标的社会资本方普遍采用联合体的组织形式参与项目竞标，在这些联合体中，牵头单位通常是具有国资背景的交通建设或建筑施工领军企业，它们凭借自身在行业内的深厚积累、丰富的项目管理经验和卓越的资源整合能力，联合了投资、施工、水利、路港、交通航务等多个领域的专业企业，共同组建起一个实力强大、优势互补的合作团队。这种合作模式不仅大幅提升了项目实施的专业性和协同效率，还确保了项目从规划、建设到运营的全链条管理能够平稳有序进行，有效降低了项目风险，显著提高了项目的整体执行质量和效益。
03
北流至化州宝圩高速公路（广西段）特许经营项目进行公开招标，该项目采用特许经营+建设期补助+路衍经济支持的方式，尽可能使项目能够实现自平衡，相比于近期实施的一些其他高速公路项目，该项目能更好的实现项目财务可持续，一定程度上降低了项目建设期烂尾或运营期违约停摆的风险。
图3-1 北流至化州宝圩高速公路（广西段）项目规划图
本目总投资约109.1亿元，其中建安费为70.42亿元，土地使用及拆迁补偿费21.9亿元，工程建设其他费3.7亿元，预备费8.64亿元，建设期贷款利息4.44亿元。(最终以项目核准批复为准）
考虑趋势型交通量、诱增型交通量和铁路转移交通量的影响，本项目工可报告的交通量预测结果如表3-1所示。
项目招标范围为北流至化州宝圩高速公路（广西段）特许经营项目投资人招标。主要服务内容包括本项目的投资、融资、施工图勘察设计、建设、运营管理、养护维修和移交等。其中运营养护目标为按照有关规定的标准和规范，对公路及沿线设施进行养护，保证公路处于良好的技术状况，为通行车辆和人员提供优质的服，中大修的具体责任需要在项目特许经营协议或相关补充协议中进一步明确。
项目实施方式为BOT（建设-运营-移交），投标人中标后，政府将按照法律、法规、政策及合同规定授予投标人全额出资组成的项目公司的投资、建设、运营本项目的特许权，包括投资建设权、运营期的收费权、公路附属设施经营权等。具体为中标的投资人与玉林交通运输局签订《北流至化州宝圩高速公路（广西段）项目初步协议》，按照其协议及《中华人民共和国公司法》及其它相关法律、法规、政策和协议规定依法在玉林市出资组建项目公司，并按要求注入相应资本金。项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责，自主经营、自负盈亏，项目公司履行项目法人职责。玉林市交通运输局代表玉林市人民政府与项目公司签订《北流至化州宝圩高速公路（广西段）项目特许经营协议》（以下简称“特许经营协议”），授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、运营北流至化州宝圩高速公路（广西段）。特许经营期满后，按照本项目特许经营协议将公路、广告牌、加油站及附属设施等实物资产及相关资料无偿移交给玉林市人民政府或其指定的机构。
特许经营期包括“前期及建设期”和“运营期（含收费期）”两个阶段：
前期及建设期：自本项目特许经营协议生效之日起至交工日止。其中建设期自本项目开工日起至交工日止，暂定3年，具体时间期限根据前期工作推进情况、设计文件初排工期及政府方要求等确定。
运营期（含收费期）：自交工日起至项目收费期届满日止。其中收费期自本项目交工验收合格且通车收费之日起计，暂定30年，最终以广西壮族自治区人民政府批复为准。
本项目收入来源包括：由车辆通行费收入和其他业务收入两部分构成。车辆通行费收入是指项目公司按照国家规定收取的车辆通行费收入。其他业务收入包括服务设施经营收入、广告经营开发收入等。
车辆通行费的收费标准按照相关批复执行。暂定如下（表3-2、表3-3）：
资本金比例拟定为项目总投资的20%，资本金全部由特许经营者承担。根据115号文相关要求，政府在建设期给予不超过2亿元的建设期投资补助。其余资金由项目公司通过银行贷款等融资方式筹集。
如中标的投资人对北化高速特许经营项目路域范围内光伏发电、充电桩等新能源项目感兴趣，政府方将在权限范围内优先审批。
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