一、公平竞争审查条例政策解读
（一）
出台背景
2024年6月13日国务院发布了《公平竞争审查条例》（国令第783号），自2024年8月1日起施行。
公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，也是建设全国统一大市场的必然要求。然而在过去的几年中，地方政府通过降低土地价格、税收标准、提供配套设施等优惠条件吸引企业投资，造成了“内卷式”竞争，导致一系列恶性后果；包括重复建设导致的产能过剩、土地和资源利用效率低下、地方保护主义盛行及市场分割等，堵塞了劳动力、资金资源的正常流动。这样的招商方式虽然短期内刺激了经济增长，但地方财政日渐式微，招引的企业也可能出现“候鸟式”套利等乱象，地方经济难以得到真正的可持续发展。
为营造公平的竞争市场环境，2016年我国就在《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）中提出建立公平竞争审查制度，并在2022年的《反垄断法》中规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。尽管如此，在实施过程中仍存在着一些突出问题。部分地区的政策制度在起草时未按照要求开展公平竞争审查，地方保护、区域封锁、行业壁垒等情形仍然存在。为从源头上防止含有影响市场公平竞争内容的政策制度出台，国务院在修订国家发改委等五部门《公平竞争审查制度》的基础上，提级颁布了《公平竞争审查条例》（以下简称“《条例》”），明确出台有关政策措施的行为规则，划定了红线底线。
（二）
内容解读
1.审查主体
公平竞争审查的主体包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“起草单位”）。
2.审查范围
公平竞争审查的范围在原有要求对行政法规、规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施的基础上，添加了行政机关和起草单位起草的法律、地方性法规。
3.职责定位
国务院建立公平竞争审查协调机制；国务院市场监管部门指导实施公平竞争审查制度、督促开展审查工作。县级以上地方人民政府建立健全公平竞争审查工作机制；县级以上地方人民政府市场监管部门在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。
4.审查标准及内容
《条例》从四个方面明确了审查标准，包括市场准入和退出、商品要素的自由流动、生产经营成本和生产经营行为；确定了19项政策措施中不得包含的内容：
1）在市场准入和退出方面，有关政策措施不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序，不得设置一些不合理的或者歧视性的准入条件，不能通过违法设置或授予特许经营权、限定交易等方式妨碍市场的公平准入。
2）在商品要素流动方面，不得限制外地或者进口的商品要素进入本地市场，也不得阻碍本地经营者迁出，或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地经营者参加本地的政府采购、招标投标等经济活动；不能对外地或者进口的商品要素、外地经营者在价格收费、资质标准、监管执法等方面实行歧视性待遇。
3）在影响生产经营成本方面，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠。
4）在影响生产经营行为方面，不得强制或者变相强制经营者实施垄断行为，也不得违法干预实行市场调节价的商品要素价格水平，或者超越法定权限制定政府指导价、政府定价，切实维护企业的经营自主权。
同时，对维护国家安全、实现科技进步等社会公共利益等特定政策措施的公平竞争审查，也作出了例外制度安排。
5.审查机制
《条例》规定，拟由部门出台的政策措施，由起草单位或者牵头起草单位开展公平竞争审查；拟由人民政府出台或者提请人大及其常委会审议的政策措施，由市场监督管理部门会同起草单位开展审查。同时，鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。此外，开展公平竞争审查，应当听取有关利害关系人的意见。
6.监督保障
为保障公平竞争审查制度的实施，《条例》专章规定了抽查、举报处理、督查、约谈等一系列监督保障措施，进一步增强公平竞争审查制度的刚性约束。
（三）
出台意义
1.弥补高位阶立法空白
2022年修改后的《反垄断法》第五条规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。从内容上看，该法对公平竞争审查制度仅一条原则性规定，基本的制度内容仍需一部权威性立法予以规范。《条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白。
2.激发各类经营主体发展活力
《条例》保障各类经营主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，有利于优化市场化、法治化、国际化的营商环境，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，激发经营主体内生动力和创造活力，培育和发展新质生产力。
3.加快建设全国统一大市场
《条例》进一步提升公平竞争审查制度的法制化水平和权威性，从源头规范政府行为，防止出台影响全国统一大市场和公平竞争的政策措施，破除地方保护主义，推动国内市场高效畅通和规模拓展。
4.完善高水平社会主义市场经济体制
《条例》进一步明确政府相关行为边界，有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府“看不见的手”的作用，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。
二、地方招商的发展趋势
当前这一轮规范招商引资行为的背景，是国务院办公厅下发《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》以及于8月1日开始施行的《公平竞争审查条例》，未来我国地方招商发展情况将出现实质性的变化，具体体现在以下几个方面：
（一）
招商政策的改变
不符合《条例》规定的产业优惠政策将逐步取消，新的招商文件将陆续发布。目前已有部分地方政府废止此前出台的招商引资政策文件。例如广东省《汕头市濠江区促进重点产业发展若干优惠政策》（汕濠府办〔2023〕8号）、湖南省《宁远县人民政府关于印发<宁远县工业项目招商引资十一条政策措施>的通知》（宁政发〔2022〕2号）、陕西省《宁陕县招商引资激励扶持政策措施》（宁政办发〔2024〕22号）等政策文件均予以废止。
此外，多个地区也已相继发布了新的招商文件。如浙江省在2024年1月13日就已经发布《浙江省公平竞争审查办法》，自2024年4月1日起施行；上海市发布《上海市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税收优惠政策”招商行为。
（二）
招商方式的改变
为符合《条例》规定的禁止通过给予补贴等各类优惠来招商引资，未来地方的主要招商方式也将进行探索和更新。
中短期内，要素资源招商和资本招商将成为主力招商手段。
要素资源招商。指挖掘本地资源，寻找本地在产业上的招商优势。要素资源包括自然资源、气候、地理位置在内的初级资源，以及通讯基础设施、技术、服务配套等在内的高级资源。例如山东济南国家信息通信国际创新园服务中心（CIIIC）围绕资金、市场、技术、人才“四要素”为企业量身定制招商策略，招引智芯传感产业相关企业。 资本招商。指投资方通过预算安排，以单独出资或与其他资本共同出资设立引导基金，采用股权直投、基金投资、收并购等市场化方式，引进和培育产业。本质上是用股权投资的思维做产业导入，主要侧重点在于招引未来有发展潜力的企业。例如江苏无锡生命健康产业园通过基金招商先行，加速落地企业，配合弘晖基金、摩根大通等知名机构，围绕生物医药产业，积极推动顶尖企业、被投企业和上下游产业链的优秀企业。 长期来看，通过产业链招商、优化营商环境吸引企业投资是较为长远和可持续的招商方式。 产业链招商。指通过围绕一个产业的主导产品及与之配套的原材料、辅料、零部件和包装件等产品和相关服务配套来吸引投资，侧重点在于利用地方的产业资源优势吸引上下游企业。例如广州开发区紧紧抓住日本丰田、本田、三菱等汽车厂商落户后的品牌和整车生产优势，开展汽车产业链招商，使全球范围内与三大汽车厂商有着数十年合作关系的数百家核心零部件配套企业落户。 营商环境。指包含市场主体在准入、创业、生产经营、投融资、创新、推出等活动中所面临的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等外部因素和条件。例如山东潍坊市在2023年6月就已经开始调整招商策略，不通过资金返还和税收减免的招商引资方式，而是持续优化营商环境，施行一揽子配套措施，为企业提供优质服务和保障来进行招商；截至目前已吸引29个优质项目成果落地。
但在《条例》严格实施的情况下，除了上述招商方式外，部分地方政府仍能找到“变通”方式。例如地方政府给予企业优惠政策的方式，不再是政府直接给予，而是通过国企签订市场化协议实现。但这种招商方式还需要考虑国资监管、保值增值要求等问题。
（三）
政府部门的影响
1）地方政府之间恶性竞争减少。对于各大城市，当招商政策实现透明化与统一化时，经济发达地区、产业集聚区域相较于经济欠发达地区在招商引资领域展现出了更为显著的吸引力，而经济发达地区的营商环境和服务配套措施也大概率更加优越。这将倒逼部分地方政府更加致力于优化营商环境、服务企业、提供配套设施，从而达到招引企业和留住企业的目的，形成良性竞争。
2）地方政府构建自身招商引资的优势。未来政府将更注重挖掘自身竞争优势，科学规划布局产业，做好企业服务，优化营商环境。产业规划布局方面，做好产业精准定位、产业链培育和科技发展工作；招商引资方面，将主要精力更多放在如何获得企业投资信息、精准匹配产业与企业；更加主动走出去，系统深入了解目标企业的真实需求，加强有针对性的对接，提升招商服务质效；对于已落地的企业，增强服务意识、制定和落实相关服务政策、完善产业配套以及提升生活配套设施等。
3）政府将开展法规自查梳理，设定考核和约束机制。地方政府立法部门及时开展法规自查梳理，目的是为了合规，避免出现违反《条例》规定，开展公平竞争审查自查，及时清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。国企平台管理部门对资本招商设定科学合理的考核和约束机制。国企平台既要产业引导基金的保证保值增值，又要优质项目返投落地。这就需要在管理产业引导基金时设定合理的项目跟投机制和尽职免责条款，给予公司干部足够的财务激励和法纪约束，杜绝在项目投资上不作为和乱作为。
（四）
对企业的影响
1）企业搬迁动力减少，搬迁范围减小。未来由于企业所在以外的地方招商不再实施优惠政策，而原先所在地营商环境较好，产业链生态很齐全，企业搬迁到其他地区的动力大为减少，也不再寻求分散布局。
2）企业权利更容易得到保障，创新发展和进步动力增强。《条例》更加明确为企业的公平竞争保驾护航，创造公平合理的竞争秩序，防止地方保护主义，破除隐形壁垒。《条例》企业有了更畅通、更直接有效的维权手段；企业若发现政策措施损害了其公平竞争的权利，可向市场监督管理部门举报，且国家市场监管总局已公布举报渠道。同时，《条例》的出台体现了国家构建健康经济环境和统一市场的决心，政府对市场运行的不当干预将减少；企业可借此机会重新审视发展战略，增加研发和创新投入，促进产业升级和技术进步。
三、总结
《公平竞争审查条例》的影响，可能形成区域招商的“马太效应”。由于未来企业选址没有办法享受政策，经济发达地区凭借产业基础、营商环境等优势，更有利于吸引企业落地投资，实现经济和产业的良性循环；而欠发达地区可能面临产业基础薄弱，或交通不便，或营商环境欠佳等问题，难以吸引企业投资；从而导致强者越强，弱者越弱的态势。但从另一个角度来说，经济发达地区相较于欠发达地区来说，原先的招商优惠力度更大；而没有了无序的违规政策比拼，对于欠发达地区来说，既是机会，也是挑战。部分欠发达地区可以依靠优化营商环境、挖掘资源禀赋，着力优化营商环境，或许能迎来弯道超车的机会。
《公平竞争审查条例》在审查范围中添加了行政机关和起草单位起草的法律、地方性法规的审查，详细规定了19项政策措施中不得包含的内容；同时专章规定了抽查、举报处理、督查、约谈等一系列监督保障措施，这意味着未来地方招商将禁止出现违反公平法则的政策和策略。《条例》的实施在维护市场公平竞争秩序、构建全国统一大市场、优化营商环境、保护中小企业和消费者权益等方面具有重大推动作用的同时，也给地方招商提出了更规范、更高的要求，对于未来的地区产业发展竞争格局有着深远的影响。因此，各地方招商相关部门与企业应严格遵守《条例》规定，优化政策环境，营造公平竞争的市场环境，创新招商引资模式和策略，以促进地方经济的健康发展。
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