“十五五”时期（2026—2030年）是实现第二个百年奋斗目标的第一阶段任务，也是我国迈向2035年基本实现现代化的关键时期。党的二十届三中全会指出，当前我国正面临严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务。因此，国企城投在制定“十五五”战略规划时，必须清晰认识到发展环境中的“不变”与“变”；国企城投需要聚焦关键问题，通过推动重大改革，实现高质量发展。
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“十五五”国企城投发展环境新变化
新发展阶段提供新机遇。新发展阶段标志着我国经济增长从高速增长转向高质量发展，推动质量、效率、动力变革，实现更高质量、更公平、更可持续和更安全的发展。国企城投将受益于国家对科技创新的大力支持，在关键技术领域取得突破；产业升级和结构调整将引导国企向高端化、智能化、绿色化方向转型；数字化转型将提升运营效率和服务水平；“一带一路”为国企国际化经营提供了广阔平台；混合所有制改革将进一步激发企业活力，推动高质量发展。新机遇为国企城投在新发展阶段提供更大成长平台，为国家经济社会发展贡献新的力量。
新发展理念提供新思路。新发展理念强调创新、协调、绿色、开放、共享，旨在推动经济增长从高速转向高质量，实现更公平、更可持续的发展。在创新发展上，国企城投需要通过创新驱动发展战略，增强自主创新能力，推动产业升级和技术进步。在协调转型上，依托企业资源禀赋和基础，优化产业布局，促进区域经济一体化，推进行业间的协作互补。在绿色发展上，积极履行社会责任，落实绿色生产方式，推进节能减排，发展循环经济，保护生态环境。在开放合作上，抢抓国家重大战略部署蕴藏的市场机遇，坚持走出去、走进去，主动出击，拓展外部市场，提升企业的国际竞争力。在共享发展上，践行国企责任，促进就业和社会和谐，使发展成果更多更公平惠及全体人民。
新发展格局提出新任务。中央经济工作会议指出，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国面对复杂多变的全球经济形势所作出的一项重要战略部署。国企城投要积极响应号召，主动调整战略布局，不仅要深化对国内市场潜力的挖掘，增强内需市场的开发力度，还要充分利用国际市场的资源和机遇，形成内外市场联动发展的新模式。同时，国企城投还需要重视技术创新和品牌建设，加快转型升级步伐，提高产品质量和服务水平，从而更好地适应国内外市场需求的变化，实现高质量发展。
新质生产力指引新路径。习近平总书记指出：“新质生产力以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新”。国企城投在培育发展新质生产力时，要加大在战略新兴产业布局，完善科技创新体制，提升科技转化效率，提升国企治理水平，完善现代企业制度，大力培养复合型人才，打造符合生产力需求的人才队伍。
新一轮国资国企改革提出新要求。国务院国资委发布的《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》明确了改革方向，强调要深入推进国有经济布局优化和结构调整，深化分类改革，健全制度体系。因此，国企城投需聚焦科技创新，加大研发投入，提升自主创新能力；推动区域产业升级和结构调整，不断向高端化、智能化、绿色化方向转型，提高产业链供应链的现代化水平。此外，还需要优化资源配置，推动国有资本向关键领域集中，增强对战略性新兴产业的投入，提升公共服务和民生领域的有效供给。
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“十五五规划”十大改革发展主题
国企城投“十五五规划”作为地方国资战略规划体系的重要组成。国企城投“十五五”规划的编制不仅是企业自身持续高质量发展的战略要求，更是响应国家战略、促进经济社会全面进步的重要举措。
本文将探讨“十五五”期间城投国企战略规划中的十大改革发展主题，旨在助力国企城投在新的五年发展周期内把握发展机遇，应对发展挑战，深化机制改革，实现战略目标。
1. 聚焦主责主业
党的二十届三中全会《决定》明确提出，要“进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理”；国资委也强调聚焦主责主业发展，严控非主业投资比例和投向。聚焦主责主业是国企城投在新时代背景下实现高质量发展的关键所在。
“十四五”期间国企城投仍存在主责不清、主业不聚焦、业务领域多、投资范围广等问题，导致资源配置分散，核心竞争力不足。“十五五”国企城投要聚焦主责主业，通过归核化战略，提高主业发展质量，不断提升企业核心竞争力。
归核化战略由美国战略管理学家马凯兹提出，所谓归核化，意指多元化经营的企业将其业务集中到其资源和能力具有竞争优势的领域。国企城投需回归企业属性及业务发展本源，告别一味做大资产、资产大而不实、依靠资产进行融资的虚浮发展状态；转向立足自身功能定位，明确主业，围绕主业谋发展，推动企业进一步向核心功能、核心业务聚焦，坚决遏制盲目“铺摊子”、盲目多元化倾向。对于大型集团化国企，需要强化业务组合管理，有所为、有所不为。国企城投可依据行业吸引力（即该业务的市场前景）、战略匹配性（即与国企业务的协同度）、企业竞争优势（即该业务所需要的资金投资能力、平台运作能力等）、资源匹配性（即与国企资源的匹配程度）对业务进行分析、论证及优化构建，实现核心竞争力的跃升。
2. 重组整合优化
党的二十届三中全会要求，通过战略性重组和专业化整合，将核心业务和优势领域集中整合，把有限的、优势的资源聚焦在最具竞争力的领域。这样才可以最大程度实现资源优化配置、效率提升，提升国企城投的核心竞争力和市场影响力。
“深入推进国有经济布局优化和结构调整”是本轮改革的核心内容之一。“十五五”规划的谋划实施，将以市场化方式推动国有经济的战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，在更大范围、更深层次、更广领域统筹配置国有资本。
“十五五”期间国企城投的重组整合将由过去的合并同类项型的整合，升级为以管资本为导向的价值性整合重组；以国有资本增值为目标，实现国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能特性。价值性整合重组，即通过资产重组、并购等资本运作手段来提高资产的使用效率和盈利能力、优化国资布局结构，加速国有资本投资公司、国有资本运营公司的布局，打造彰显战略核心功能与具备市场竞争力的国企集团公司，增强国有资本的保值增值能力。
3. 推进业务增长
“十四五”末期国家国资委对央企的发展目标是在保持“一利五率”目标管理体系不变同时，实现五率持续优化。同样，地方国资委参考借鉴国务院国资委对中央企业“一利五率”“一增一稳四提升”的考核要求，推进完善本地国企综合考核体系，突出市场化经营效益效率，全面提升价值创造能力。
在此背景下，国企城投在经历了过去以资产规模扩张为主要发展战略的阶段后，“十五五”期间将注重“业务增长”。营业收入的增长将成为国企城投经营管理的重点，从而推动企业从规模扩张向业务质量效益型增长转变。
国企城投推进业务增长可采用内生与外延式增长双轮驱动战略。内生性增长，即通过重新设计、创新现有商业模式，提高公司运营效率、增加客户价值、创造更多利润。结合国企城投业务方向，可考虑在综合能源服务、城市管家、供排水一体化、智慧停车、产业园区开发等多方面寻求新突破、新增长。外延式增长，即国企城投通过外部资源的获取来实现业务增长，如通过投资、混改或其他合作等方式获取企业外部的技术、市场或人才等，进入新的市场领域或扩大现有市场份额，实现自身业务的规模增长。
4. 布局战新产业
党的二十届三中全会明确提出 “推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中”，为国企城投业务布局指明了方向。战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。包括：新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创意产业、相关服务业等9大领域。
当前，国企城投在战新产业的发展上面临定位不清晰、商业模式不完善，战新产业与传统产业之间的关系未理顺等问题。十五五期间国企城投在布局战略新兴产业时，需立足自身业务基础、技术实力，识别主责主业升级路径，并围绕产业链的优势环节进行布局。国企城投可基于企业资源禀赋如地产资源、设备资源、网络资源、政府资源等，识别出具备可支撑企业向战新产业发展的能力，从而推进战新产业的横向延伸布局。国企城投可在新能源、智能制造、医疗康养等领域寻找与基础设施智能化、绿色化改造相关的切入点。在业务模式上国企城投可通过与上下游企业的战略合作、共同研发等方式，实现战略性突破与成长。
5. 扩大有效投资
党的二十届三中全会提出，要加快培育完整内需体系，明确要形成市场主导的有效投资内生增长机制。要围绕制造强国、质量强国等国家战略，聚焦国家重大项目、基础设施建设、产业链强链补链等重点领域，优化投资布局方向，提高有效投资质量、带动全社会投资。扩大有效投资是国有企业增强自身实力、促进经济高质量发展的重要途径。
扩大有效投资，关键在“有效”，应拒绝重复投资、同质化竞争、‘大水漫灌’式的低水平重复建设等投资项目。“十五五”期间国企城投扩大有效投资应聚焦在两个方面：一方面培育新质生产力，紧扣硬科技主线，在人工智能、新能源、新材料、创新药等领域，把握好产业投资布局和节奏，抢占优质产业资源，借助资本平台完成新质生产力培育发展。另一方面推进传统产业改造升级，以提高技术、能耗、数据安全等标准为牵引，积极部署安排设备更新和技术改造类投资。如完成数据基础设施建设、即数字技术、人工智能在城投相关行业的垂直类应用，如基础设施互联网、智慧城市、智慧交通、数字乡村等。
6. 推动资本赋能
资本运作是国企城投完善产业布局、提升资产质量和运营效率的重要手段。《国有企业改革深化提升行动实施方案》《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》等政策，都对新时期国有资本优化配置、国有资本保值增值提出了更高的要求。
“十五五”期间，国企城投需深化投融资模式改革创新，推动“资源资产化、资产资本化、资本证券化”，发挥资本运作资源整合、投资引领、杠杆放大等功能效应。国企城投要加速推进上市运作，充分利用资本市场提升运营规模和经营效益。对于旗下还无上市公司的国企城投，可以通过收购上市公司或培育自身优质企业上市，打造上市运作平台，壮大资本运作力量。对于已有上市公司的国企城投，要激活上市公司作为资本运作平台功能发挥，通过增发、重组、兼并收购、股权激励等方式，提升上市公司核心竞争力。要做好上市公司市值管理，通过价值创造、价值经营、价值传播等方式推动上市公司市值表现，打造国资价值提升新标杆。
7. 强化科技创新
二十大报告和二十届三中全会强调要加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强，提升国家创新体系整体效能。
强化科技创新是国企城投实现可持续发展的重要保障。“十五五”期间国企城投一方面需匹配相应研发投入，形成科技创新坚实的财务保障。在有效规划的前提下，打造创新资金整合平台，有效整合各类资金资源，例如外部投资、项目融资；还可以通过创新债、绿色债等自筹渠道以外的方式获得研发投入资源，支持创新项目和企业发展。另一方面需要加强创新成果的有效转化。包括完善成果产业化配套支持，围绕成果产业化需要的资金、信息、渠道等提供配套支持。加强成果供需对接，打造成果转化对接平台。国企城投需要加强成果转化激励，充分运用股权激励、分红激励等方式提升创新驱动力。
8. 实施数字化转型
二十届三中全会决定强调，健全促进数字经济和实体经济深度融合制度，加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。实施数字化转型是国有企业适应信息时代发展趋势、提升竞争力的重要战略举措。
国企城投的业务特征，导致其对数字化技术的敏感度较低，其数字化基础设施的建设和应用相对滞后。面向十五五，国企城投的数字化转型需要加强整体规划，形成系统性的数字化转型任务体系。数字化转型要与经营规划、科技创新等协调统一，与国企改革、政策制定有机结合，全面融入企业发展战略。针对数字化转型的新特征，国企城投需要推动数字化组织架构及流程的优化，完善配套制度及机制。
国企城投数字化转型需从搭建数字化整体架构入手，包括技术架构、数据架构、应用架构等，为数字化转型提供坚实基础。国企城投需要强化数字基础设施的建设，既包括新型信息基础设施，也包括经数字化改造的部分传统物理基础设施。国企城投企业亟需构建数字化协同体系，运用信息技术手段整合与共享企业内部不同部门、职能间的业务流程、信息及资源。国企城投尤其需要推进业务数字化应用，使之紧密贴合企业的业务发展，增强企业价值与市场竞争力。
9. 加强集团管控
“十五五”期间，地方政府对城市资源和国有资产的重组整仍将继续，国企城投的资产规模仍将增加，业务发展也将更加多元。在此情况下，国企城投的组织管控能力需要与之相匹配。否则国企城投会出现母子公司责任不清晰、业务边界不合理、管理体制不科学等问题，造成企业集团“集而不团”，经营效益不佳，发展质量不高。
集团管控就是通过集权有道、分权有序的体系设计，获取协同利润，使集团整体价值最大化。国企城投的集团管控应从打造价值型总部入手，即集团总部聚焦重大价值创造活动，紧抓人事权、财务权和投资权三大主线，为所属企业提供管理提升服务、资源平台服务等，促进下属企业高效运作。在下属公司的管理上，需结合集团各业务板块现状及发展需求，探索实施分类分级管控，动态分类授权。通过设计分级管控权限，对下属公司管理组织、权责、流程等进行梳理和优化。通过科学分类，建立分类管控机制，分类分阶段推进精准授权和差异化管控，并根据下属公司业务发展情况和战略变动情况进行管控模式的动态调整。
10. 深化人才机制创新
党的二十届三中全会提出，深化人才发展体制机制改革。只有进一步破除人才引进、培养、使用、评价、流动、激励等方面的体制机制障碍，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，才能让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流。
国企城投成功落地“十五五”规划，必须构建以战略引领、人才驱动的卓越组织体系，通过机制创新进一步激发工作热情和任务绩效。国企城投需以“十五五”战略布局为导向，推导人才布局，进行战略引领型人才盘点，清楚人才缺口。基于盘点情况，国企城投加强人才培养与引进机制，提升人才充足率，确保企业在快速发展的过程中拥有足够的人力资源支撑。国企城投需要基于业务布局，精准识别出战略性岗位群，聚焦对战略成功具有决定性影响的关键人才，加强人才引进、培训、培养。国企城投要依据国家政策，加大机制创新，可探索分类绩效奖励机制，增加优化人才激励程度；根据岗位分类和绩效考核结果，分梯度奖励绩效考核评价优秀的员工，提高员工工作的积极性。国企城投需积极探索中长期激励机制，包括股权激励、科技成果转化激励、分红激励和跟投激励等，有效提升长期经营效能。
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