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财政职能与当代中国经济制度变迁
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文章刊发：《西安财经大学学报》2024年第3期
第一作者简介
朱宝清，复旦大学法学博士，现为中共浙江省委党校马克思主义研究院讲师、中共杭州市委党校余杭区分校兼职研究员。研究方向为马克思主义国家理论、经济思想史。担任CSSCI来源集刊《政治经济学报》编辑、曾兼任中国人民大学经济学院比较政治经济学研究中心研究人员（2021-2022年）。在《学术月刊》《学术研究》《江海学刊》《政治经济学评论》《北大政治学评论》《清华社会学评论》，Journal of Cleaner Production、Environmental Research Communications 等国内外核心期刊发表文章20余篇，其中5篇被人大复印报刊资料全文转载。主持厅级项目1项，参与国家社科基金重大项目和一般项目、国家自科基金项目、教育部社科基金项目等8项。
摘要及关键词
摘要：新中国成立以来，我国社会主义财政职能经历了从财政政治化向财政经济化的转型，这在宏观上表现为由计划经济时期的“统收统支”的国家主导型财政管理体制向市场化改革后“放权让利”的财政管理体制模式的转变，贯穿其中的两条线索是国家与企业之间的税利分配关系以及中央政府与地方政府之间的财政分权关系。第一，就国有企业改革而言，在推动企业由“国营”向“国有”转变的过程中，国有企业不仅是国有资产财政的实现形式，而且也是全民所有制生产关系的内在环节之一，在这个意义上，国有资本实际上是全民所有制生产关系在市场经济条件下的一种转化形式。第二，在中央向地方的放权实践中，行政性分权、分税制等改革措施不仅直接塑造了社会主义市场经济中新的经济行为主体，即竞争性地方政府，而且形成了一种中央财政容忍和地方财政自主的隐性分权模式，即“包容性财政体制”。国家与企业、中央和地方之间财政关系的动态调整，属于一种生产关系变革意义上的制度变迁，是我国国家经济治理的重要制度架构，在这一过程中财政起到了关键性的中介作用并作为国家经济治理的基础发挥着重要的物质力量。
关键词：财政职能；国家－企业关系；中央－地方关系；包容性财政体制
财政职能涉及财政的具体实践，意指财政实际发生的“现象”。自新中国成立以来，我国社会主义财政职能经历了从财政政治化向财政经济化的转型，这表现为计划经济时期的“统收统支”的国家主导型财政管理体制向市场化改革后“放权让利”的财政管理体制模式的转变，反映了国家和企业、中央－地方政府之间的财政分配关系的动态调整，具体体现为国家与企业之间的税利分配关系以及国有企业改革和转型发展、央地政府分权模式中“事权、财权、财力和支出责任”的界定以及地方政府行为模式。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，首次将财政与国家治理联系起来，很多学者将之视为财政本质理论的又一次升华，这是值得商榷的。首先，既有理论成果表明，财政与国家活动密切相关，财政自其历史地出现之后始终与国家，尤其是国家治理实践相联系，而这一点无关乎国家性质；其次，社会主义国家财政职能的重要特征或财政活动的目的体现在，其作用范围和根本归宿是全体社会成员，其制度前提是社会主义公有制，财政职能受制于并服务于社会主义国家性质，从而也影响着国家能力的发挥和国家治理目标的最终实现。在当前，财政作为国家治理的“基础和重要支柱”的重要表现之一，就是财政在中国经济制度变迁中的重要角色和功能。鉴此，本章从财政政治化与财政经济化之间相互作用、相互嵌入的角度，为理解社会主义财政对国家经济治理的基础作用和具体表现提供证据。
新中国成立初期，我国的财政管理体制很长一段时间以来都是“统收统支”的模式，其规定了企业以及地方政府的收支状况接受国家统一调配，即所有权和经营权，以及对利润的处置权均是由国家执行。20世纪80年代开始我国逐渐推行实践上的系列举措，主要围绕着“放权让利”展开，其核心在于探索国家和市场、中央政府和地方政府之间的合理边界。财政的政治化也开始逐渐转向财政的经济化。其中，这种财政的经济化有两大表现，即国家与企业之间的税利分配关系以及中央政府与地方政府之间的财政分权关系，这两组关系正是通过财政管理体制来实现的。
财政经济化的第一个表现是国家－企业财政关系变迁。社会主义全民所有制生产关系是一种总体性生产关系，其中涉及国家和企业两个相对独立的环节，这表现在，一方面，国家是生产资料所有者，另一方面，企业是生产资料的实际占用者。然而，在计划经济时期，企业作为自主经营主体的地位并未得到应有的重视，企业自身的积极性难以得到发挥。改革开放以来，为了适应社会主义市场经济发展的需要，国有企业和国有资产监管体制经历了持续的改革，全民所有制生产关系也获得了新的实现形式。在这一背景下，必须对计划经济体制下的全民所有制生产关系进行改革，将国有企业改造为自主经营、自负盈亏的主体。随着后来非公有制经济的迅速发展，我国逐步形成了公有制为主体、多种所有制经济并存的格局。新时代以来，我国不断探索改革、优化国有企业，实现了从“国有企业”到“国有资产”的转变，相应地也实现了从“管资产”到“管资本”的转变。这一转变从根本上意味着，国有企业作为我国社会主义公有制的主体部分以及国有资产的执行单元，进一步与国家经济治理以及贯彻社会主义生产目的相结合。
财政经济化的第二个表现是中央－地方财政关系变迁。在过去的几十年里，将支出以及部分的增加收入的责任下放到地方政府是一个世界性的趋势。我国自新中国成立后，在不断探索中央－地方经济关系的同时，中央－地方财政体制也随之变化，大致而言，我国央地财政管理体制经历了“统收统支→财政包干→分税制”的历史演进，核心在于明确央地之间的财政分配边界，激发地方政府活力。中央政府和地方政府的角色和职能的结构性划分涉及两个重要的理论维度：第一，国家以及地方政府的基础属性和上层建筑属性之间关系的放宽；第二，中央政府和地方政府分权关系以及地方政府间竞争关系的重新调整，不仅塑造了社会主义市场经济中作为经济当事人的竞争性地方政府，而且央地之间的财政分权关系也构成了一种“包容性分权”模式。党的十八大以后，央地关系出现了新的调整，总体呈现出权责划分逐步明晰、分配关系基本理顺、转移支付制度改革持续深化的趋势。
自新中国成立后，财政在我国经济制度变迁中的作用主要体现在国家－企业以及中央－地方之间的分配关系，对这两对财政分配关系的研究不仅契合了国家、市场和企业三者之间动态关系的政策演进和改革，而且在这一过程中也体现了学术—政策话语的双向互动。改革开放后，随着市场关系的引入，财政职能经历了从财政政治化向财政经济化的转型，例如国有企业的利税关系合理边界的厘定和转型发展、央地财政收支模式中的“事权、财权、财力和支出责任”等逐渐明晰。这鲜明地体现了国家经济治理不断试错和探索的过程，国家和企业、中央和地方之间的关系，是我国国家经济治理的重要制度架构，在这一过程中财政起到了关键性的中介作用并作为国家经济治理的基础发挥着重要的物质力量。
从政治经济学的角度来讲，国家和企业之间的税利分配关系以及中央和地方之间的财政分配关系的调整，属于一种生产关系变革意义上的制度变迁。它直接改变了经济剩余的纵向占有关系，使得企业有留利进行投资规划、改进企业自身经营状况，地方政府有自主财力进行生产建设、发展地区经济，极大地调动了企业和地方的积极性。要注意的是，对国有企业改革和央地财政关系调整中始终不变的一条准则就是坚持中央的集中统一领导。在新时代下，强调这一点更为重要，原因在于，一方面，国有企业和地方政府都是社会主义市场经济中的行为主体，为了实现自身的盈利目标和国家设定的经济任务，它们可以主动参与市场竞争与盈利，这体现了效率的目标；另一方面，国有企业和地方政府不仅可以利用自有资财开展战略性投资，更为重要的是，它们的所有制属性和隶属关系决定了其经济活动必然带有一定的社会性，换言之，国有企业和地方政府承担着贯彻社会主义生产目的、最终满足人民需要的根本职能。
相比于已有文献，本文的边际贡献主要有以下两点：第一，本文立足社会主义政治经济学的视角，重新理解财政职能及性质，有利于促进政治经济学与财政学科的理论对话；第二，将社会主义财政职能的演进与中国经济制度、财政管理体制的变迁相联系。
党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这意味着财政的职能范围突破了此前只对（或主要对）经济领域起作用的限制，而是延伸到政治、经济、社会、生态等各个领域，而这些领域同时又是国家治理的直接对象。“国家治理体系和治理能力现代化”对财政所提出的要求更多地是财政职能的转变以及打破对财政范畴的“经济解释”。简言之，财政成为国家治理的“基础和重要支柱”就在于财政政治化、财政经济化和财政社会化的相互统一、有机结合，共同服务于国家治理的总体性目标。因此，一方面，对财政职能的理论探索和延伸需要更多地涉及“财政社会化”维度；另一方面，由财政基础理论出发，需要进一步认识和提炼国家行为规律和以此为前提的财政行为规律。
著名财政学家邓子基曾讲，财政学作为研究国家收支行为及其规律的一门科学，是经济学与国家理论的一个“重要结合部”。对财政基础理论的研究，一方面需要回归马克思主义政治经济学的学术传统；另一方面需要结合国家理论，因为“财政即国家”。这一领域恰巧可以将我的知识结构有效结合起来，而本文涉及我国财政职能的实践演进，也属于财政基础理论的一个侧面。未来的研究中，财政将仍然是一个值得深入思考和进行多学科研究的议题。
本文依托我的博士论文，从写作、修改到发表过程中，充分吸收了导师、审稿人、编辑老师和同行的意见和建议，衷心感谢大家帮助和支持！
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