@编者按：《广州市国土空间总体规划（2021-2035年）》（下称《规划》）已获国务院批复。近日，广州多家媒体刊载了由规自局撰写的长篇解读文章《融湾向海，建设具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市》；国内顶级城市规划专家李晓江接受广州日报专访，畅谈《规划》对广州城市未来发展的引领作用，以及对市民生活的重要影响。本号梳理重点精华，略作删减，精心编辑，强化阅读感，可作为资料收藏。原文请移步文末“阅读原文”。
1921年孙科主持编制的《广州市城市设计概要草案》是民国时期最早的城市总体规划之一。作为全国首个建制市，广州制定了4大功能分区，形成了道路、公园等10个子项规划，由此拉开了现代城市规划建设的序幕。行至上世纪中，1957年版总体规明确了老白云机场、黄埔港口、广州火车站等关键交通枢纽布局，构建了中心城区路网骨架及沿江9个工业园区，奠定了中心城区基本格局。改革开放后近四十年间，共有三版总体规划获得国家批复。![]()
1984-2000年版总体规划
1984-2000年版获批总体规划，确定了广州沿珠江前航道向东“旧城-天河-黄埔”三个组团拓展，在城市内生增长阶段，带领广州实现从“云山”走向“珠水”的带状式发展。![]()
2001-2010年版总体规划
2001-2010年版获批总体规划，锚固了“东进、南拓、北优、西联、中调”的十字方针，带领城市走向区域，实现从“云山珠水”走向“山城田海”跨越式发展。![]()
2011-2020年版总体规划
2011-2020年版获批总体规划，形成了“一主六副”的多中心网络化空间格局，城市发展转向内涵提升，带领城市从外部拓展走向优化提升。![]()
广州2021-2035年总体国土空间规划，提出“一带一轴、三核四极“发展策略。
2018年11月，自然资源部确定广州作为全国市级国土空间规划唯一试点，希望广州能凭借“三规合一”的实践经验及突出的创新探索能力，在全国先行先试做出示范。广州北部依山、中部沿江、南部滨海，是全国唯一兼备山水林田湖海六类自然资源要素的超大城市；也是华南地区工业门类最齐全、服务业链条最全的城市。广州常住人口超过1800万、实际管理人口约2400万，六普到七普十年间共增加近600万人，平均年龄35.4岁，比全国平均年龄小3岁。因此，如何通过国土空间规划对全域全要素进行精准配置；强化土地要素保障，优化产业链、供应链、创新链整体布局，促进产业转型；让城市更好地服务全体居民；探索建立全国范围可复制可推广的规划编制审批-实施监督-法规政策-技术标准体系。改革开放后在获批三版城市总体规划中，广州的城市定位从“广东省的政治、经济文化中心”到“华南地区的中心城市”，再到“我国重要的中心城市”，中心地位不断提升，区域职能不断凸显。在这次国土空间规划中，国家赋予了广州“6+4”共10项发展定位（6项城市性质、4项核心功能，本文统称为城市定位）。其中，“国际商贸中心、国际性综合交通枢纽、国家历史文化名城、广东省省会、我国重要的中心城市”5项是广州比较成熟的定位，上版总规也有所表述。彰显海洋特色的现代化城市、科技教育文化中心、全国先进制造业基地、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地等5项内容均为首次新增，并提出“建设具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市”的目标愿景。将国务院赋予19个超大城市性质与功能定位进行对比，我们可以看到国家寄予广州的“立” “逐”“破”——广州是19个超大城市中唯一具有“综合性门户”定位的城市。相较深圳的“对外开放门户”，广州这一定位有何深意？广州作为中国的南大门，南下出海、北上内陆，拥有连通世界、辐射全国的综合运输体系；广州拥有60多个国家总领事馆，外事机构数量仅次于北京、上海，是国家主场外交城市之一；广州更是国家对外文化交流门户与岭南文化中心地，是中国面向世界的窗口之一。因此，“综合性门户”蕴含了“国家门户”的含义。筑牢国家南大门，是对“广东长子”的寄期。2.逐“中心型世界城市”之目标愿景：跻身全球一线城市行列纽约、伦敦、东京、新加坡等中心型世界城市，无一不立于全球网络“塔尖”，均具有强大的全球综合引领力。根据2022年GaWC发布的世界级城市名册，广州排名第34位、Alpha-级，尚未进入全球一线城市之列。“建设具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市”目标愿景提出，代表了广州积极建设一流全球城市、参与国际顶流竞合的决心。国家对广州在海洋方面的定位，从上版规划聚焦于“南方国际航运中心”，此次一举跃升至“彰显海洋特色的现代化城市”，表明国家赋予广州全面竞探海洋、踏浪追光的使命。目前，广州是南中国唯一江海一体的超大城市，集聚了国家海洋尖端科技力量，包括63个涉海科研机构，4处重大海洋科技基础设施，42个省部级以上海洋重点实验室，以及冷泉生态系统研究大科学装置、“梦想”号大洋钻探船等众多国之重器，海洋科研实力世界先进、国内一流。因此，围绕这一定位，新版国土空间规划提出的实施“走向远海、走向深海、走向大洋”科技强海战略，成为提升经略海洋竞争力的关键。![]()
位于南沙科学城核心区的中科院明珠科学园规划效果图。
在国务院赋予的19个超大城市定位中，先进制造业基地有三种表述。一是“全国先进制造业基地”，如广州、沈阳、南京等；二是“先进制造业基地”，如西安、杭州；三是“区域性先进制造业基地”，如长沙的“中部先进制造业基地”、郑州的“中部先进制造业基地”。广州历版总规城市定位均没有制造业相关表述。但作为华南制造业门类最全的城市，广州已经拥有41个工业大类中的35个，2023年地均工业增加值19.8亿元/平方公里，已高于北京（14.2）、上海（14.7），本次国家赋予广州“全国先进制造业基地”定位，恰是制造强国战略下广州的新使命担当。围绕这一定位，广州聚焦先进制造业核心赛道、技术研发等高端环节，实行“补链”“强链”“延链”。打造海工装备、新型储能、生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟量子、生命科学、深海、人形机器人等未来产业新赛道，争取成为全球产业链供应链组织控制中心、国家先进制造业和战略性新兴产业集聚高地。
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近年来，黄埔区全力发展生物医药、集成电路、新型储能等战略新兴产业，代表广州参与城际竞争。其中，生物医药产业形成研发在生物岛、中试在科学城、制造在知识城的全产业链和空间布局。
国务院本次赋予19个超大城市定位，科技创新定位分为三类。第一是“国际科技创新中心重要承载地”，如广州、深圳；二是“科技创新中心”，如成都、武汉、西安；三是“区域性科技创新高地”，如南京、长沙。三种类别代表国家赋予城市创新的不同职责。广州作为广东省科教高地，拥有全省70%的国家重点实验室（21家）和61%的省重点实验室（241家），聚集全省超过50%的高校（83所）、97%的国家级重点学科，理应代表国家跻身国际创新大分工重构，成为全球创新策源地之一。然而，距离这一定位，广州仍有差距。根据2022年全球活力城市指数，广州创新排名全球第38、国内第8，2022年R&D经费占GDP比重仅为3.43%（北京为6.83%），大学城周边高新技术企业密度仅为中关村的1/12，全市“小巨人”企业数量未进入全国前十。因此，围绕这一定位，广州将搭建多主体创新平台，吸引汇聚体现国家战略的大科学装置、大科学研究中心、各类创新资源，重点突破“卡脖子”关键核心技术与国际前沿技术；并通过与港澳合作，打造高等教育开放试验田，加强科技研发转化，提升国际创新源能力。区域网络与城市结构犹如棋盘布局，精心策划这座城市的未来走向。已在2000年战略规划“八字”方针下行走了20多年的广州，未来将如何继续谋篇布局？一方面，这次国土空间规划从国家视角、湾区视角、都市圈视角三个层面制定区域协同方略。广州与港澳同根同源，是粤语文化中心地，在粤港澳全面合作方面有着天然优势。2023年广州以净流入人口838.5万⼈登上中国城市榜首，与周边城市每日人口总交换量达约700万人次，经济与人口交往密切，逐步形成带动区域经济社会全面繁荣的融合发展圈。面向2035，广州一要全力支持港澳融入国家发展大局，二要推动广深双城联动，共同带动构建湾区东西两岸创新廊道，最终将成为全球最具影响力的“双子城”。此外，广州要进一步强化“发动机”和“领头羊”作用。新版国土空间规划对广州都市圈的范围与联动功能，给予了明确的界定——
1小时通勤圈打破“界”墙，在广佛同城的基础上继续推动与清远、东莞、惠州等城区同城化发展。2小时经济辐射圈，地跨珠三角地区中部和北部，这个区域虽然GDP近5万亿元，但城市间发展差距大，虹吸与辐射效应并存。另一方面，新版国土空间规划提出“一带一轴、三核四极”的发展策略，是对继续深化完善多中心、组团式、网络化空间结构的战术调整。从2000年版战略规划开始，多中心组团式空间结构一直是广州追求的理想布局。虽然目前框架已基本形成，但中心城区仍快速膨胀且功能需疏解，外围城区虽有发展但反磁力中心尚未形成，部分战略节点仍有待培育。一是湾区视角，以“一带一轴”联动区域发展。如果说2000年版、2008版战略规划是以中心城区为目标原点的话，新版国土空间规划则把广州的空间结构放置于区域来考虑。沿“江”向东自生长、拥“洋”向南联世界，一直是广州亘古至今的发展脉络。这次国土空间规划，通过一条横向珠江高质量发展带，链珠江口东西两岸之发展；通过一条纵向的活力创新轴，既挺起广州之脊梁，更支撑起广深港科技走廊的共融共建。“一带一轴”，一横一纵，将推动广州快速融湾向海、跨区域联未来。![]()
广州珠江东岸前20公里岸线资源已基本开发完成，剩余的黄埔段被称为“最后的10公里黄金岸线”正待开发。以上是珠江黄埔段的现状与规划效果图。
二是突破掣肘，以“三核四极”继续优化推动“八字”方针。2000年的八字方针有效指导了广州的空间拓展，但也存在某些较难克服的空间掣肘——
- “东进”推动了广州产业重心东移，但园区强而城区弱，穗莞惠联动少；
- “南拓”取得跨越性发展，南沙成为湾区门户但距离广州中心区太远，导致中部塌陷；
- “北优”背靠湾区最大空铁双枢纽羽翼渐丰，但机场联动周边产业少，空港都市一直未成形；
- “西联”进一步加强广佛都市圈协同发展，但交界地区一直处于真空地带，没有享受到同城化红利。
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广州科学城新貌，呈现园区强而城区功能弱的特点。
应该说，经过20年发展，广州的空间骨架拓展已进入“深水区”，需要调整战术。这次国土空间规划在坚定“南拓”、“东进”重点方向基础上，突出“两洋（狮子洋-伶仃洋）”“两江（珠江-东江）”战略发力点，回答如何更科学有力地拓与进的问题。并在原有空间结构基础上规划每隔10-20公里培育功能节点，克服跨越过大难以接续势能的掣肘。- 向东：在增城-黄埔交界布局东部中心，解决有产无城的问题，并与中心城区、南沙形成“三足鼎立”，稳定广州全局；
- 向南：在番禺东部设立狮子洋增长极，作为广州南拓跳板，解决中部塌陷问题，并强力联动佛莞与南沙；
- 在北：依托空港设立北部增长极，致力发展空港经济，构筑航空大都市；
- 在东北：设置国家知识中心城，联动周边四镇打造广州创新“北极点”；
- 在从化：设置绿色发展示范区，以“绿水青山就是金山银山”引领北部繁荣。
“三核四极”功能鲜明，联区域、聚轴带，实质是广州进一步完善空间网络的战术落子。新版《规划》提出中心城区再出发，推动空间更新功能焕新。广州中心城区划定933平方公里，与2018年发布的《广州市城市总体规划（2017—2035）》保持一致，这也表明了广州不再鼓励中心城膨胀而致力多中心构建的决心。伦敦的金融、保险、科技、通讯等高端城市功能也高度集聚于老城区，其中心区聚集63%的办公与84%的金融保险业人口。相较之下，广州中心城区仅聚集了全市27%的商务办公建筑、49%的金融业就业人口，并仍存在不少低效仓储用地影响现代产业体系升级发展。新版《规划》为此提出，“中心城区全面增强全球资源配置和服务能力，成为集聚全球城市核心功能和展现国际形象的中心区域定位”，划定了约90平方公里的中央活力区（CAZ）与7个次级活力中心。这意味着广州要以疏促提、以提促进，强力推动高品质服务业态凝聚都市中心，实现老城业态焕新，以构建与一流全球城市相媲美的城市中心地区，吸引年青人热爱老城、回归老城、焕新老城。黄埔视野按：广州中心城区范围大体包括：荔湾、越秀、海珠、天河等四区全域，以及白云北二环以南、黄埔科学城和老黄埔，与上一版总体规划一致。在去年底完成编制的《广州面向2049的城市发展战略》中，广州主城区的范围曾一度缩小，黄埔和番禺被完全踢出。从最新批复的《规划》来看，黄埔局部地区（扩容后的科学城约145平方公里+海丝城/老黄埔约100平方公里），又重回中心城区范围。而番禺则仍被排除在外。另在中心城区范围，还划定了90平方公里的中央活力区（CAZ）与7个次级活力中心。其中，中央活力区大体包括越秀、荔湾白鹅潭片区、天河广园快速以南地区以及海珠滨江沿线区域。需要注意，广州科学城和海丝城划入中心城区，是否意味着黄埔脱离“东部中心”了？非也。黄埔仍是东部中心建设的主要抓手，其中海丝城定位为东部中心的双核之一。黄埔与增城合力打造东部中心，承担起建设“新广州”的重要使命。黄埔部分地区同时划入中心城区与东部中心，也并不冲突。而且，城市内部规划功能区范围的界定，并不十分清晰，交错融合也是常见现象。比如知识城和科学城在长岭居就有不同程度的重合。“脚踏N只船”的区域，意味关注度会多一些，在公共资源投入上可能享有更高优先级，但在不同功能区扮演的角色也有明显差异。比如，黄埔当然不是广州中心城区的重点区域，只是顺带兼顾的对象，但绝对是东部中心的主力。所以呢，老黄埔、科学城的各位吃瓜群众，不要表错情，淡定再淡定，咱们的主阵营还是当前广州重中之重要搞的东部中心，是“新广州”。![]()
新版广州多中心城镇圈示意图。
2019年，广州建设用地规模达到2003平方公里，已经超出2020年土规规模的1949平方公里，并且面临几个突出问题：一是存量用地低效。目前全市低效存量用地占现状建设用地面积比例超1/3；单位存量建设用地产出率仅约为深圳的1/2、新加坡的1/3、东京的1/8；全市村级工业园用地总面积占总工业用地的1/3，但工业产值仅为全市产值的10%。二是用地结构失衡。广州中心城区的居住用地占比26.6%，绿地广场用地占比4.1%，而纽约、大伦敦地区居住用地占比均超过30%、绿地与开敞空间用地占比超过20%。三是建成空间破碎。以广佛跨界地区为例，80%以上的建成地块面积小于1公顷，存在典型的建设与非建设交错、集体与国有插花现象。若需引入华为上海青浦研发中心、西安三星基地、上海特斯拉工厂这类大型引擎类项目，广州难以提供连片规模。针对这些问题，新版国土空间规划制定了“严控总量、精准调控、盘活存量、提质增效”总体用地策略，倒逼广州从增量为主的土地利用模式，转而进入精明增长发展阶段。具体策略如下：近十年，广州每年新增建设用地量超过30平方公里，这种模式已经难以为继。为此，新版国土空间规划设定了“双减、双增、双优”的目标与评价体系，即实现人均建设用地和单位GDP耗地率双减、城市民生设施和开敞空间双增、建设用地结构和用地布局双优。并且将这个目标通过指标强制传导到详细规划中，以层层落实引导土地集约使用。优化配置新增用地资源，重点保障区域战略和城市高质量发展。把2/3新增用地资源用于国家、省战略平台和湾区区域性设施，支撑区域战略和城市能级提升。另外1/3新增资源用于城市发展与民生保障，同时预留乡村振兴及机遇性项目。其三，向“新”而行，对先进制造业用地进行重点保障。面对新技术革命带来的速变革，低空飞行物流航线、无人灯塔工厂、智能工业楼宇等对未来空间供给均有特定需求。新版国土空间规划专门设置了“留白用地”，为未来产业预留弹性空间。下一步还需探索留白用地的复合利用管控制度，真正实现“上下楼就是上下游，一栋楼就是一条链，产业园就是生态圈”的新产业空间模式。其四，按“需”供地，补齐新城区公共服务设施短板，实现职住关系平衡。新版国土空间规划运用大数据手段进行了精准人群画像，对各类公共设施进行精准配置，补齐海珠创新湾、白云湖数字科技城、白云太和-永平、黄埔长岭居等地区的公共服务设施短板，因地制宜嵌入更多开敞空间与活动场所。出行也是影响居民生活的重要方面。从2005年到2022年，广州平均通勤距离从5.3公里增长到8.7公里，平均通勤时耗从29.5分钟增加到38分钟，职住失衡加剧。新版国土空间规划特别重视职住关系平衡，将保障性住房安排在地铁站点周边，并针对模拟预测的未来40多个就业中心，相应安排居住用地布局与供应，以减少居民日常平均通勤距离与时耗。世界文化名城需要独树一帜的文化魅力区。如伦敦通过建设33.7平方公里的中央活力区（CAZ），重点打造西区、考文特花园、展览路、国王十字区等文化魅力地，西区更是凭借3000处夜间活动场所，每年接待2亿人次，成为“夜色之王”。近年来，广州以“绣花功夫”推进恩宁路、泮塘五约、北京路、沙面等重点历史文化街区活化利用，成功打造了一批历史文化保护传承典范区域。面向2035，广州将围绕珠江前后航道建设繁荣活力的世界级中央活力区，继续推进核心功能集聚和国际形象提升，建设世界性的文化魅力地。重点打造传统中轴线地区，复兴文化空间、推进申遗工作，更好地向世界展示国际文化大都市的魅力风范。此外，在高能级文化设施方面，广州已初具国际规模文博区域：从珠江新城的“三馆一场”，到广州艺术博物院、广州市文化馆新馆、大湾区艺术中心相继“出圈”，但数量还远不及伦敦、纽约、北京等城市。其中，博物馆数量仅为北京2/5、约为上海、西安1/2。面向2035，广州将聚焦核心区域，推进高规格、标志性公共文化设施建设，增加面向国际化生活方式的新型城市文化空间。同时以历史城区为载体，改造利用既有建筑和公共空间，打造可流动、可共享的“泛博物空间”，以文化赋能世界名城建设。@李晓江（全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长）
从1980年代起，国家曾批复广州三版总规，城市地位不断提升。这次国务院的批复确定了广州的中心地位，我认为这是对广州的一种肯定和认可，同时也是对广州未来发挥中心辐射带动作用的期许。我认为一个城市对全球的影响力应该是多维度的，在这一版的国土空间规划中，多维度是一个重要的考虑因素。广州要建设世界城市不能用单一的经济体量来衡量，要具有世界级的影响力。一个城市的发展不仅仅是物质资本的积累，还需要社会资本、人力资本、环境资本的汇聚。广州这次愿景目标的提出，也反映了广州在城市发展上的多元价值观取向。我出生、成长在上海，工作在北京，但我最喜欢的城市一直是广州。广州是中国最成熟的市民社会，一口通商的商业文明一直没有中断；同时广州又是一座非常包容、有韧性的城市，像中大布匹市场能够在城市中心区生存20多年，在其他超大型城市中很难想象。但实际上，城中村是一种充满活力的低成本生活生产空间，纺织服装行业也是广州的支柱产业之一。
我经常说，新质生产力并非新的生产力。珠三角和长三角地区传统产业非常强大，聚集了大量的产业工人和制造企业，如何使用现代技术、互联网科技赋能传统制造业是珠三角和长三角最重要的事情。像希音之所以出现在广州，就是互联网、现代营销、时尚设计、新型物流等新生产要素赋能传统产业所创造的新质生产力的成功案例。希音的成功，是基于广州的产业基础和交通门户枢纽基础，内在有一套刚性的逻辑。广州在中国东南沿海地区一直是最重要的经济中心、最重要的综合功能服务中心和交通枢纽，也是最重要的对外开放门户之一。我国南方最重要的铁路枢纽、航空枢纽都在广州。广州一定要发挥好枢纽的作用，进一步提高城市吸引力。本次《规划》枢纽城市前面还增加了“国际性”，是对广州枢纽地位的充分肯定。如何进一步对几个枢纽门户地区进行优化，增加可达性和交通组织的便利度是广州下一步需要思考的问题。广州城市向南、向东两个方向发展，本轮总规层面已经稳定，将“东部中心”与中心城区、南沙新区相提并论，给予的定位非常高。“融湾向海”是广州城市发展的内在逻辑。实际上，我参加黄埔的规划工作已经有很多年，我们注意到东部与广州的中心城区相连，向东一直走到黄埔，再走到南海神庙，整个城市连绵不断。东部中心的优势，在于与中心城区相对距离较近，可以直接接受城市的各种公共服务基础设施的支撑和保障；此外，向东发展还可以与东莞、深圳等城市进一步联通。
目前东部地区的枢纽优势也很明显，但我更看中这里对人才的吸引力和丰厚的历史文化资源。东部地区可以发挥人才、生态景观、历史文化以及交通等综合性资源优势，使这个地区成为广州下一轮发展的重要方向。
