中国社科院张晓山研究员：浅议乡村振兴主体

浅议乡村振兴主体

时光荏苒，《中国农村经济》不知不觉走过40年漫漫长途。40年来，它筚路蓝缕，始终与改革开放同行，聚焦农业农村农民相关理论、政策、实践所凸显的重大问题，不断强化问题意识，结出了累累硕果。如果把刊物比作人，那它正值春秋鼎盛。惟愿它能不忘初心，不忘使命，把握正确的政治方向，不断发表发现真问题、研究真问题的研究成果，做好理论与实践的结合，成为政府决策部门的重要参考、专家学者讨论思考的珍贵依据和青年学子的良师益友。在下一个40年，创造更大的辉煌！

改革开放以来，中国农业农村改革和发展实践不断深化，目前中国“三农”工作重心已历史性地转向全面推进乡村振兴。在此，笔者就乡村振兴主体谈谈自己的认识。

一、乡村振兴要坚持农民的主体地位

乡村振兴归根结底是农民自己要振兴。从宏观上说，乡村振兴战略实施的主体是广大农民群众；从微观上说，广大农民群众“是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”的成员。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）第四条明确指出，要“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。那《乡村振兴促进法》起什么作用呢？该法共10章74条，据粗略统计，74条中，作为主语，“国家”一词的出现频次最高，出现52次；其次是“各级人民政府”，出现35次；“地方各级人民政府”，出现7次；“县级以上人民政府”或“县级以上各级人民政府”，出现10次。总体上看，《乡村振兴促进法》主要规范的是政府行为。这是一部明确国家和各级人民政府对促进乡村振兴所负法定责任的综合性法律（张晓山，2021）。它是确保乡村振兴战略顺利实施的法治保障，是国家意志、国家战略在“三农”领域的最高体现。这部法律的关键是明确国家和各级人民政府在乡村振兴中要起到促进作用，而不是起到替代主体的作用，要保障农民的合法权益，坚持农民的主体地位。

二、外出农民工是农村集体经济组织成员，但不可能成为乡村振兴的主体

农村集体经济组织作为“区域性经济组织”，必然有一部分成员在区域外工作、生活，这部分成员就是外出农民工。根据国家统计局发布的《2023年农民工监测调查报告》，2023年全国农民工总量为29753万人，其中，外出农民工17658万人，比上年增加468万人，增长2.7%；年末在城镇居住的进城农民工12816万人。中国农民工具有身份的二重性，他们既是农民，又是工人。按照所从事的职业来说，他们是工人。但他们的户籍在农村，绝大多数人在家乡有承包地、宅基地以及建在宅基地上的房子。他们又具备资格成为农村集体经济组织成员。土地是中国农民工与乡村维系关系的“脐带”。这是他们与许多发展中国家外出务工的农民之间存在的本质差别。这使中国的二元结构不是发展经济学所说的一般发展中国家的经济二元结构，而是中国特有的经济社会二元结构。

城乡二元结构在农民工问题上的焦点是外出农民工中的主要部分——进城农民工。在中国特有的城乡二元结构的现实条件下，外出农民进城打工，大多数是边缘性、钟摆型的流动人口，较低的工资使大部分农民工无法支付定居成本，实现不了农民工及其家属向城市的长久性迁移，他们的生活水平、生活条件和消费方式与城市居民仍有较大差距（张晓山，2003）。这样的城镇化依旧固化着城乡二元结构的城镇化。

总体来看，世界城镇化发展的一个共同规律是城镇化速度要经历先加速后减速的变化。统计数据显示，1996－2020年是中国城镇化快速发展期，城镇化率年均提高1.4个百分点；2021－2023年，城镇化率年均增长约0.76个百分点。中国城镇化放缓的趋势越来越明显，城镇化进程越来越慢，但其潜力还没有挖掘出来。中国城镇化的进程之所以越来越慢，表面的原因是城镇化比例已经很高，而更深层次的内因在于，中国严格的户籍制度拖累了城镇化的进程。如果以常住人口来计算城镇化率，2023年末中国的城镇化率已经达到66.16%，但是，以户籍人口来计算城镇化率，则只有48.3%。这中间将近有18个百分点的缺口，就是城镇人口与农村人口由于户籍不同而形成的身份差别。由于中国大城市的户籍身份绑定了很多社会资源，比如教育、就业、养老、医保、购房购车指标等，这就形成了城市人与农民、本地人与外地人的双重二元结构。

改革开放40多年来，中国农民已成为异质性强的群体，他们的收入来源呈现多元化态势，所以，农民的经济保障也出现了多元化的倾向，不同的产业形式必然导致不同的经济保障形式。从事非农产业的农村劳动者，情况各不相同。即使同为进城农民工，在正规企业就业、灵活就业和间歇性就业的农村劳动力的情况也大相径庭。为解决现实问题，应逐步将进城农民工、个体工商户、乡镇企业职工等区分不同情况、分门别类地纳入城市的社会保障网络之中（张晓山，2003）。最终的目标是，不论正规就业与否、不论性别、不论工种，对城市居民和农民（包括农民工）实行统一的社会保障，实现城乡一体化。

加速城镇化的进程，不仅意味着将更多的农村人口和劳动力转移出来，而且意味着逐渐将已经转移出来的相当一部分外来务工人员真正纳入城市体系之中，在就业、社会保障、住房和子女入学等方面享受与城市居民的同等待遇。这才是真正的城镇化。这部分人口才能真正割断他们与农村土地之间的“脐带”，小规模兼业农户的逐渐消退、发展适度规模经营的中国式现代农业才真正有可能实现。当然，小农户何时退出历史舞台取决于政策的导向与落实、各类农民群体的具体情况以及社会发展规律。不过，上亿进城农民工如果能享受与城市居民一致的社会保障和公共服务，人力资本得以提升，他们在医疗、卫生、养老、子女教育、住房等方面的负担就能相应减轻。减负等于增收。收入增加了，他们的经济净收入增量就能转化为生产和生活消费，成为促进国内市场的强劲动力。促进房地产业良性运行、第三产业繁荣兴旺，以农民工为主导的新型城镇化进程才能健康发展。但绝大部分外出农民工有可能成为新型城镇化的动力，不太可能成为乡村振兴的主体力量。

三、乡村振兴的主体是在乡村工作与生活的集体经济组织成员和非成员

《中华人民共和国农村集体经济组织法》在第十一条讲到何为农村集体经济组织成员时，提出了两个条件，第二条是“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”。笔者认为，这里指的是经营自家承包耕地的普通农户、转包他人农地的承包专业大户或家庭农场主。这些多元化的经营主体构成了乡村振兴的主体。在社会主义初级阶段，农村集体所有制经济是在农村基本经营制度的框架中发展壮大的，它与多种所有制的新型农业经营主体的发育相辅相成、共同繁荣、共同发展。在农村，既要毫不动摇巩固和发展公有制经济的重要组成部分（农村集体经济），也要毫不动摇鼓励、支持、引导农村非公有制经济发展，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。而最重要的鼓励与支持就是尊重和依法保护民营企业产权和企业家权益，解放生产力。

要保证乡村振兴战略顺利实施，就要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，清除阻碍要素下乡的各种障碍，重塑城乡关系。这就意味着不仅仅是农村的要素要流向城市，城市的先进要素（包括资金、技术、管理）以及城市的优质资源（包括经济、社会、文化等资源）也要流向农村（张晓山，2021）。打破农村社区封闭的格局，形成城乡资源要素良性互动的局面。这是乡村振兴实现可持续发展的关键。城乡资源要素良性互动，首先涉及村民的股份、产权等问题。习近平2017年12月指出，“过去，一些农村集体资产产权虚置，经营收益不清、分配不公开，农民群众意见很大，滋生了一些‘微腐败’。要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制……”。2016年颁布的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。2024年中央“一号文件”指出：“鼓励以出租、合作开发、入股经营等方式盘活利用农村资源资产，增加农民财产性收入。”

在明晰农村集体经济组织成员权的基础上，改造农村、发展中国式的现代农业，不能仅靠留守老人、留守妇女和儿童，必须引进先进生产要素。要支持进城农民工返乡创业，带动现代农业和农村新产业新业态发展。“鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新，将现代科技、生产方式和经营模式引入农村。”从城市下乡的要素需要与农村的要素有机结合起来。乡村振兴需要人才。一些地区当地的公司或合伙企业以及当地回到家乡的外出创业企业家投资农业，具有一定的优势。在企业家自身受益的同时，还能带动农民增加收入、增强农民抵御市场风险的能力，最终促进当地社区经济社会的发展。这种经济现象有其存在和发展的合理性。但社会资本投资农业是一把“双刃剑”，乡村发展不能形成“新圈地热”，不能成为资本的盛宴。习近平指出，“关键是完善利益联结机制，不能富了老板、丢了老乡”。乡村振兴的成果必须由农民共享。改变资源要素的配置，应伴随实现利益格局的相对均衡。让农民群众合法合理地分享乡村振兴的成果，应该成为基本前提（张晓山，2021）。今后乡村振兴面临的挑战是：在城乡融合发展的背景下如何推进农村集体产权制度改革，即在要素开放流动的农村产权格局下，如何保障农民的合法权益？需要探索出集体经济的有效实现形式，真正落实农民政治上的民主权利，保障他们的财产权利。最终，村民自身能成为资源和部分资本的所有者；村集体领导人作为集体成员的代理人，接受集体成员的监督；集体经济组织成为社会资本较为平等的合作伙伴，在农村形成合作共赢的伙伴关系和较为均衡的利益格局（张晓山，2021）。

乡村振兴要培养一大批以农业为职业、占有一定的资源、具有一定的专业技能、具有一定的资金投入能力、收入主要来自农业的新型农民，不断增强现代农业发展活力。在中国，一批新生代农民坚守农业或回归农业，他们接老一辈的班，自称“农二代”“果二代”“棚二代”。农业作为弱质产业，年轻农民赤手空拳不可能将农业做大做强。但他们具备了应有的条件：基础设施较为完善、基本上掌握科学技术、信息渠道疏通、销售渠道已建立、品牌在市场上基本立足、资金基本上没有问题。他们有可能成为乡村振兴、农业高质量发展的主力军和人才基础。

乡村振兴要培育内生动力，首先是培育领头人。必须通过可行的措施，培养和造就一批本土化和专业化的人才。实践证明，扶智与扶志的重点是当地农民群众的带头人。群众的主体意识是逐步形成的，首先是在少数先进分子身上逐步形成的。榜样的力量是无穷的，他们是宣传队、播种机、催化剂。群众主体意识的发育也需要外部力量的帮助和培植（张晓山，2018）。相当一批本乡本土外出务工创业的人士，他们或是本区域农村集体经济组织的成员，是当地的土专家、技术能手、接地气的专业型人才，也是农业先进生产力的代表，能接受新生事物，勇于创新，是新时代农民的缩影；或是来自其他区域，成为本区域农村集体经济组织的成员或非成员。他们经历过市场经济风雨的洗礼，开阔了眼界，积累了资本，逐渐具备不断试验、勇于探索的企业家精神，具备了相应的知识、能力和技能。给他们提供适当条件，创造一个良好的制度环境，打造能发挥聪明才智的平台，鼓励他们返乡带领乡亲们发展产业，他们就有可能成为发展现代农业的催化剂和播种机（张晓山，2018）。这是一条可行的路径。

做农业首要是有情怀，要懂农业、爱农村、爱农民，但农业不是光靠情怀就能做出来的。近年来，通过政策引导和创造相应的制度环境，农村基层已经涌现出一些创新型本土化人才。他们有发展事业的志向和道德情操，能带动广大农民群众自力更生，共同分享乡村振兴政策的红利。这是乡村振兴的内生动力、发展现代农业的根基，是农村地区经济社会可持续发展最深厚的底蕴（张晓山，2018）。