前情
近日，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）在巴库围绕损失与灾害基金（Loss and Damage Fund, LDF）取得了重要进展，为应对气候变化的脆弱社区提供了更为明确的支持路径。大会期间，LDF完成了与世界银行的《受托人协议》和《秘书处托管协议》，以及与菲律宾的《东道国协议》。这一系列关键文件的签署标志着LDF已准备接受捐款，并计划于2025年正式启动融资项目。值得注意的是，瑞典在此次会议中额外承诺捐款2亿克朗（约合1900万美元），使LDF的总承诺资金突破7.2亿美元[1]。本篇文章聚焦损失与灾害基金在COP29取得的关键进展及其对全球气候灾害应对的深远影响，供读者参考与讨论。
发达国家在两次工业革命期间大量排放温室气体，导致全球气温上升和极端气候事件频发，但这一后果却需要包括发展中国家在内的全球共同承担。而脆弱的发展中国家往往缺乏足够的经济能力和资源应对这些灾害，成为气候变化的主要受害者。以孟加拉国为例，孟加拉国是全球人口最密集、环境与社会脆弱性最突出的国家之一，长期受洪水、飓风、干旱等极端气候事件影响。然而，由于经济欠发达、文化普及率较低以及对农业的高度依赖，孟加拉国缺乏足够的资源应对这些灾害。根据2021年气候风险指数，2000年至2020年，孟加拉国因185次极端天气事件累计损失约19亿美元，在受灾最严重的国家中排名第七。因此，发展中国家长期主张，发达国家应为其历史排放承担责任，并提供资金支持以应对气候变化引发的损失和灾害。从1991年小岛屿国家联盟（AOSIS）在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）起草阶段首次提出损失和灾害问题，到2013年COP19建立华沙国际损失和损害机制（WIM），国际社会逐步开始重视这一议题。2015年《巴黎协定》第八条首次将损失和灾害作为独立于适应之外的领域写入协议，明确了“避免、减少和解决”损失和灾害的重要性。然而，尽管国际社会不断推动相关议题的进展，损失和灾害资金问题却长期因发达国家的反对而未能取得实质性突破[2]。
图源：TERI
直到2022年的COP27，谈判取得历史性突破，与会各方同意建立损失与灾害基金，成为国际气候合作中的重要里程碑。2023年，损失与灾害基金正式启动，旨在为最脆弱的国家提供资金支持，以应对气候变化带来的不可避免的损失和灾害[3]。该基金通过提供关键财政资源，帮助受气候灾害严重影响的国家恢复基础设施、重建社区，并增强其应对未来气候风险的能力。到2024年COP28期间，发达国家向该基金承诺了近7亿美元的启动资金，并选定世界银行为基金的托管机构。尽管如此，气候脆弱国家所需的支持规模仍然巨大，预计到2030年将面临高达5800亿美元的气候相关损失[4]。在2024年阿塞拜疆巴库举行的COP29会议上，损失与灾害基金取得重要进展，完成了与世界银行的《受托人协议》和《秘书处托管协议》，以及与菲律宾的《东道国协议》。这些关键文件的签署标志着基金已准备接受捐款，并预计于2025年启动融资项目，为受气候变化严重影响的社区提供急需支持。同时，瑞典承诺额外捐款2亿克朗（约合1900万美元），使LDF的总承诺资金突破7.2亿美元。COP29主席穆赫塔尔·巴巴耶夫表示，“这一进展将使我们能够最终将承诺转化为实际支持。这意味着资金将能够在2025年到位[5]。”COP29主席国感谢所有捐助国的支持，并呼吁尽快完成出资协议，为气候变化受害者提供更充足的帮助。LDF执行董事Ibrahima Cheikh Diong表示：“今天再次证明了全球团结在推进气候行动方面的力量。我们必须保持势头，确保基金紧急援助有需要的国家。”世界银行集团行长阿贾耶·班加也强调：“损失与灾害基金至关重要，因为它为面临气候变化最严重影响的脆弱国家提供资金支持。
图源：COP29 Presidency
目前，损失与灾害基金由联合国气候变化秘书处和绿色气候基金共同管理，作为临时秘书处。其运作框架和机制正在通过国际协作不断完善，以确保资金分配和项目实施的高效性与透明性。LDF的资金来源包括发达国家的财政捐助以及国际合作资金。截至2024年11月，已有多个国家承诺向该基金捐款，总金额超过7.3亿美元。其中，法国和意大利各承诺1亿欧元，德国承诺9200万欧元，阿拉伯联合酋长国承诺1亿美元，瑞典承诺2亿瑞典克朗（约合1812万美元）[6]。这些资金将用于支持受气候变化严重影响的发展中国家，帮助它们修复气候灾害后的基础设施、提供社区重建资金，并提升其适应和应对气候变化的能力。
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数据源：UNFCCC
损失与灾害基金的设立是国际气候合作中的重要突破，但其未来的实施仍面临诸多挑战。首先，资金落实的速度是一个关键问题。目前的捐款承诺能否按时兑现，并以足够的规模持续扩充，将直接影响基金的实际运作能力。此外，资金分配的公平性也需要特别关注，如何确保最脆弱、最需要帮助的社区优先获得支持，并避免资源分配中的政治或经济偏向，是一大难题。同时，资金使用的透明度和问责机制的建立也至关重要，需要通过清晰的监督和审计流程，确保资金真正用于提升受灾社区的复原力。
在全球气候治理中，LDF的意义不仅在于为受气候灾害影响的国家提供直接支持，还可能带动其他领域的积极进展。例如，LDF的运作可以推动气候减缓和适应领域的资金承诺，促进全球范围内的技术转移和知识共享。此外，基金的成功落实也将增强发展中国家在气候谈判中的信任与合作意愿，进一步推动全球气候目标的实现。
[1] COP29 Presidency. (2024, November 21). *Fund for responding to Loss and Damage ready to accept contributions*. COP29 Azerbaijan. Retrieved December 6, 2024, from
https://cop29.az/en/media-hub/news/fund-for-responding-to-loss-and-damage-ready-to-accept-contributions
[2] 孙源希. (2022年11月29日).“损失和损害”基金的设立与未来展望.中央财经大学绿色金融国际研究院.取自
https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/6042.htm
[3] 联合国气候变化框架公约. (2022).建立损失和损害专项基金. UNFCCC.
https://unfccc.int/zh/establishing-a-dedicated-fund-for-loss-and-damage
[4] World Resources Institute. (2023). Loss and damage from climate change: What's next? Retrieved December 6, 2024, from
https://www.wri.org/insights/loss-damage-climate-change
[6] 联合国气候变化框架公约. (2024).应对损失和损害基金的捐款承诺. UNFCCC.
https://unfccc.int/process-and-meetings/bodies/funds-and-financial-entities/pledges-to-the-fund-for-responding-to-loss-and-damage
文字｜何宛洋 香港城市大学 学生
编辑 | 徐楚剑
审核 | 杨粟裕
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清华大学五道口金融学院绿色金融研究中心(Center for Green Finance Research, PBC School of Finance, Tsinghua University，简称“绿金中心”或“CGFR”)正式成立于2018年底，是我国成立最早、与国际合作最密切、具有世界一流水平的绿色金融研究平台，致力于绿色金融和可持续金融领域的学术与政策研究、工具创新、产研结合与国际合作。伴随着国家“双碳”战略全面推进，CGFR将全力以赴服务于国家战略、世界发展，在碳中和实现机制与路径、环境气候风险分析、绿色和可持续金融标准开发、绿色金融基础设施、科技赋能碳中和、转型金融、绿色金融产品创新、ESG投资研究、生物多样性与金融稳定关联关系等重点领域开展研究，支持国家相关部委、金融监管和头部金融机构的政策制定和战略规划。清华大学五道口金融学院讲席教授鞠建东现任中心主任。
